Preuves relatives s aux génocides, crimes contre l'humanité et crimes de guerre

Eurojust, fondée en 2002, est l'agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale. Elle oeuvre à promouvoir et à améliorer la coordination entre les autorités judiciaires compétentes des États membres de l'Union européenne, concernant des enquêtes et des poursuites menées à propos de formes graves de criminalité organisée transnationale^1(*). Elle peut aussi apporter son soutien à des enquêtes et des poursuites concernant un État membre et un État tiers ou un État membre et la Commission européenne dans le cas d'infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne.

Dans ce cadre, l'agence a signé un accord de coopération avec l'Ukraine en juin 2016. Un procureur de liaison ukrainien lui est d'ailleurs rattaché.

En conséquence, depuis le déclenchement de la guerre en Ukraine par la Russie, le 24 février 2022, tout comme Europol et Frontex, Eurojust participe aux actions des États membres visant à garantir le « gel » des avoirs criminels détenus par les personnes et les entités visées par les sanctions de l'Union européenne répondant à l'agression russe.

L'agence est également mobilisée au service des enquêtes contre d'éventuels crimes de guerre commis en territoire ukrainien :

- enquêtes ouvertes par la justice ukrainienne depuis le début du conflit pour crimes de guerre (plus de 5 000) ;

- enquêtes nationales ouvertes dans certains États membres de l'Union européenne au titre de la « compétence universelle » de leur justice ;

- enquête par la Cour pénale internationale (CPI) (ouverte le 2 mars) pour « crimes de guerre, [...] crimes contre l'Humanité et [...] génocide commis par quiconque sur quelque partie du territoire ukrainien que ce soit »^2(*).

En pratique, Eurojust :

- apporte un soutien juridique et logistique à l'équipe commune d'enquête (ECE) mise en place le 25 mars 2022 avec des enquêteurs lituaniens, polonais et ukrainiens, auxquels s'est joint le procureur de la CPI, M. Karim Khan, en centralisant les éléments de preuves^3(*) ;

- organise des réunions de coordination entre équipes d'enquête et États membres, afin d'harmoniser la collecte de preuves ;

- héberge enfin le réseau d'experts européens sur les crimes de guerre, crimes contre l'humanité et génocides, qui tente d'assurer et d'améliorer la collecte des preuves sur le territoire ukrainien.

En l'état du droit, les bases juridiques du règlement Eurojust sont insuffisantes pour garantir ce rôle de soutien aux enquêtes par la centralisation des preuves recueillies : d'une part, aucune disposition du règlement précité ne permet à Eurojust de recueillir, de conserver et d'analyser de tels éléments de preuve et, d'autre part, l'actuel règlement ne prévoit qu'une possibilité de création de fichiers temporaires.

Ce défaut de l'infrastructure technique d'Eurojust avait déjà suscité la présentation, par la Commission européenne le 1^er décembre dernier, de la proposition de règlement COM (2021) 757 final^4(*), en cours d'examen, pour actualiser le système de gestion des dossiers d'Eurojust dans les affaires de terrorisme.

La présente proposition de règlement, présentée par la Commission européenne le 25 avril dernier, actualise le règlement (UE) 2018/1727 pour sécuriser juridiquement les actions de soutien d'Eurojust. En pratique, ce texte :

- élargit explicitement les fonctions opérationnelles d'Eurojust en précisant que l'agence « soutient l'action des États membres en matière de lutte contre le génocide, les crimes contre l'humanité, les crimes de guerre et les infractions pénales connexes, y compris en collectant, en conservant et en analysant les éléments de preuve relatifs à ces infractions pénales et, lorsque cela s'avère nécessaire et approprié, en permettant leur échange ou en les mettant directement à la disposition des autorités judiciaires nationales et internationales compétentes, en particulier de la Cour pénale internationale » (art. 1, modifiant l'art. 1 du règlement (UE) 2018/1727) ;

- autorise Eurojust à mettre en place une installation temporaire de gestion et de stockage automatisés des données lui permettant d'assurer cette mission de collecte, de conservation et d'analyse jusqu'à la mise en oeuvre de son nouveau système de gestion des dossiers, avec un haut niveau de protection des données personnelles traitées (art. 1, modifiant l'article 80 du règlement (UE) 2018/1727) ;

- ajoute les principaux éléments de preuve recueillis pour caractériser les crimes internationaux concernés dans la liste de ceux qu'Eurojust peut légalement traiter : profils ADN, photographies, empreintes digitales, vidéos et enregistrements audio, images satellites, description et nature des infractions, date à laquelle elles ont été commises et qualification pénale (art. 1, modifiant l'annexe II du règlement (UE) 2018/1727).

La proposition de règlement est fondée sur l'article 85 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), base juridique pertinente car elle confie au Parlement européen et au Conseil le soin de déterminer « la structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches d'Eurojust », par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire.

Il convient, de plus, de rappeler que le règlement Eurojust dans sa rédaction actuelle vise déjà les « génocides, crimes contre l'humanité et crimes de guerre » parmi les formes graves de criminalité relevant de sa compétence.

De là, l'action d'Eurojust en soutien à l'Ukraine dans le cadre des enquêtes ouvertes à l'heure actuelle sur d'éventuels crimes de guerre liés à l'invasion russe, pour collecter et centraliser les éléments de preuve, apparaît nécessaire et proportionnée. Elle a d'ailleurs été demandée publiquement par l'Union européenne et ses États membres, le 25 avril dernier.

Le groupe de travail sur la subsidiarité a donc décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

Le rythme d'adoption de ce texte appelle cependant une observation : afin de manifester ostensiblement la solidarité européenne à l'égard de l'Ukraine, les institutions européennes ont voulu adopter cette proposition de modification du règlement Eurojust très rapidement, sans informer les parlements nationaux de leur volonté de déroger au délai habituel de huit semaines prévu au titre du contrôle de subsidiarité, à l'article 4 du protocole n° 1 sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne^5(*). Si le bien-fondé de l'urgence de l'adoption d'un tel texte apparaît évident, il demeure regrettable que les parlements nationaux n'aient pas été associés à ces débats, et que le parlement français n'ait pas été informé de ce calendrier - par la Commission comme par le gouvernement - en temps utile.

* ¹ Les formes graves de criminalité relevant de la compétence d'Eurojust sont fixées dans l'annexe I du règlement (UE) 2018/1727, qui mentionne en particulier, le terrorisme, la criminalité organisée, le trafic de stupéfiants, le blanchiment d'argent, la traite des êtres humains, les meurtres et les coups et blessures graves, les trafics d'armes, de munitions et d'explosifs, les génocides, les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre.

* ² La procédure couvre tous les actes commis depuis l'invasion russe du 24 février 2022, mais également tous ceux qui auraient pu être perpétrés « depuis le 21 novembre 2013 », point de départ de l'insurrection du Donbass et de l'invasion de la Crimée.

* ³ Conformément à l'article 13 de la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale de l'Union européenne et à la décision-cadre 2002/465/JAI du Conseil du 13 juin 2002 relative aux équipes communes d'enquête (ECE), ces dernières sont des équipes instituées aux fins d'enquêtes pénales particulières pour une durée limitée. Elles peuvent être instituées par les autorités compétentes de deux États membres au moins, et, le cas échéant, de pays tiers, soit lorsque, dans le cadre d'une procédure d'enquête menée par un État membre pour détecter des infractions, il y a lieu d'effectuer des enquêtes difficiles et impliquant la mobilisation d'importants moyens, qui concernent d'autres États membres, soit lorsque plusieurs États membres effectuent des enquêtes concernant des infractions qui, en raison des faits qui sont à l'origine de celles-ci, exigent une action coordonnée et concertée dans les États membres en question.

* ⁴ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil COM (2021) 757 final modifiant le règlement (UE) 2018/1727 du Parlement européen et du Conseil et la décision 2005/671/JAI du Conseil en ce qui concerne l'échange d'informations numériques dans les affaires de terrorisme.

* ⁵ L'article 4 du protocole n° 1 sur le rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne prévoit qu'en cas d'urgence dûment motivée, il peut être fait exception au délai de huit semaines habituellement observé entre la transmission d'un projet d'acte législatif européen aux Parlements nationaux et son inscription à l'ordre du jour du Conseil. Néanmoins, en l'occurrence, la mention de l'activation de cette procédure d'exception n'est mentionnée ni, comme c'est l'usage, dans les considérants de la proposition de règlement, ni dans la lettre de saisine de la Commission, qui mentionne bien l'habituel délai de huit semaines.

JUSTICE ET AFFAIRES INTÉRIEURES

Collecte, conservation et analyse, par Eurojust, des éléments de preuve relatifs aux génocides, aux crimes contre l'humanité et aux crimes de guerre

COM (2022) 187 final - Texte E16731

(Procédure écrite du 31 mai 2022)

Eurojust, fondée en 2002 et basée à La Haye, est l'agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale. En pratique, elle oeuvre à promouvoir et à améliorer la coordination entre les autorités judiciaires compétentes des États membres de l'Union européenne, concernant des enquêtes et des poursuites menées à propos de formes graves de criminalité organisée transnationale^1(*).

Eurojust peut aussi apporter son soutien à des enquêtes et des poursuites concernant un État membre et un État tiers ou un État membre et la Commission européenne dans le cas d'infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne.

Dans ce cadre, l'agence a signé un accord de coopération avec l'Ukraine en juin 2016. Un procureur de liaison ukrainien lui est d'ailleurs rattaché.

En conséquence, depuis le déclenchement de la guerre en Ukraine par la Russie, le 24 février 2022, tout comme Europol et Frontex, Eurojust participe aux actions des États membres visant à garantir le « gel » des avoirs criminels détenus par les personnes et les entités visées par les sanctions de l'Union européenne résultant de l'agression russe.

L'agence est également mobilisée au service des enquêtes contre d'éventuels crimes de guerre commis en territoire ukrainien :

-enquêtes ouvertes par la justice ukrainienne depuis le début du conflit pour crimes de guerre (plus de 5.000) ;

-enquêtes nationales ouvertes dans certains États membres de l'Union européenne au titre de la « compétence universelle de leur justice ;

-le 2 mars 2022, ouverture d'une enquête par la Cour pénale internationale (CPI) pour « crimes de guerre, [...] crimes contre l'Humanité et [...] génocide commis par quiconque sur quelque partie du territoire ukrainien que ce soit. » La procédure couvre tous les actes commis depuis l'invasion russe du 24 février 2022, mais également tous ceux qui auraient pu être perpétrés « depuis le 21 novembre 2013 », point de départ de l'insurrection du Donbass et de l'invasion de la Crimée.

En pratique, Eurojust :

-apporte un soutien juridique et logistique à l'équipe commune d'enquête (ECE) mise en place le 25 mars 2022 avec des enquêteurs lituaniens, polonais et ukrainiens, auxquels s'est joint le procureur de la CPI, M. Karim Khan, en centralisant les éléments de preuves ;

-organise des réunions de coordination entre équipes d'enquête et États membres, afin d'harmoniser la collecte de preuves ;

-héberge enfin le réseau d'experts européens sur les crimes de guerre, crimes contre l'humanité et génocides, qui tente d'assurer et d'améliorer la collecte des preuves sur le territoire ukrainien.

Cependant, en l'état du droit, les bases juridiques du règlement Eurojust sont insuffisantes pour garantir ce rôle de soutien aux enquêtes par la centralisation des preuves recueillies : d'une part, aucune disposition du règlement précité ne permet à Eurojust de recueillir, de conserver et d'analyser de tels éléments de preuve et, d'autre part, ce règlement ne prévoit qu'une possibilité de création de fichiers temporaires.

Ce défaut de l'infrastructure technique d'Eurojust avait déjà suscité la présentation par la Commission européenne, le 1^er décembre dernier, de la proposition de règlement COM (2021) 757 final^3(*), en cours d'examen, pour actualiser le système de gestion des dossiers d'Eurojust dans les affaires de terrorisme.

***

La présente proposition de règlement, présentée par la Commission européenne le 25 avril dernier, actualise le règlement (UE) 2018/1727 pour sécuriser juridiquement les actions de soutien d'Eurojust. En pratique, ce texte :

-élargit explicitement les fonctions opérationnelles d'Eurojust en précisant que l'agence « soutient l'action des États membres en matière de lutte contre le génocide, les crimes contre l'humanité, les crimes de guerre et les infractions pénales connexes, y compris en collectant, en conservant et en analysant les éléments de preuve relatifs à ces infractions pénales et, lorsque cela s'avère nécessaire et approprié, en permettant leur échange ou en les mettant directement à la disposition des autorités judiciaires nationales et internationales compétentes, en particulier de la Cour pénale internationale » (article premier de la proposition modifiant l'article premier du règlement (UE) 2018/1727) ;

-autorise Eurojust à instituer une installation temporaire de gestion et de stockage automatisés des données lui permettant d'assurer cette mission de collecte, de conservation et d'analyse jusqu'à la mise en oeuvre de son nouveau système de gestion des dossiers, avec un haut niveau de protection des données personnelles traitées (article premier de la proposition modifiant l'article 80 du règlement (UE) 2018/1727) ;

-ajoute les principaux éléments de preuve recueillis pour caractériser les crimes internationaux concernés dans la liste de ceux qu'Eurojust peut légalement traiter : profils ADN ; photographies ; empreintes digitales ; vidéos et enregistrements audio ; images satellites ; description et nature des infractions, date à laquelle elles ont été commises et qualification pénale (article premier de la proposition modifiant l'annexe II du règlement (UE) 2018/1727).

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La proposition de règlement est fondée sur l'article 85 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), base juridique pertinente car elle confie au Parlement européen et au Conseil le soin de déterminer « la structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches d'Eurojust », par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire. Il convient, de plus, de rappeler que le règlement Eurojust dans sa rédaction actuelle, vise déjà les« génocides, crimes contre l'humanité et crimes de guerre » parmi les formes graves de criminalité relevant de sa compétence.

De là, l'action d'Eurojust en soutien à l'Ukraine dans le cadre des enquêtes ouvertes à l'heure actuelle sur d'éventuels crimes de guerre liés à l'invasion russe, pour collecter et centraliser les éléments de preuve, apparaît nécessaire et proportionnée. En effet, l'agence possède l'expérience et l'expertise nécessaires pour mener cette action. Elle a d'ailleurs été demandée publiquement par l'Union européenne et ses États membres, le 25 avril dernier.

Signalons également que la présente proposition aura une incidence budgétaire non négligeable pour le cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne, le montant supplémentaire prévu pour financer ces nouvelles actions d'Eurojust étant chiffré à 15,7 millions d'euros sur la période 2022-2027 (recrutement de 16 postes supplémentaires, mise en place et maintenance de l'installation de gestion et de stockage automatisé des données...).

En revanche, le rythme d'adoption de ce texte appelle une observation : en effet, afin de manifester ostensiblement la solidarité européenne à l'égard de l'Ukraine, les institutions européennes ont voulu adopter cette proposition de modification du règlement Eurojust très rapidement, sans tenir compte des Parlements nationaux des États membres (adoption au Parlement européen, le 19 mai dernier et, en l'état des informations obtenues par le Sénat, adoption envisagée au Conseil les 2 et 3 juin ou le 10 juin prochains). Le Sénat est donc contraint d'examiner ce texte en procédure écrite dans une réelle urgence. Or, si l'importance d'une adoption d'un tel texte sans délai apparaît évidente, il est dommage que les Parlements nationaux n'aient pas été associés aux débats du Conseil et du Parlement européen, et que le Parlement français n'ait pas été informé par le gouvernement en temps utile de ce calendrier.

Compte tenu de ces éléments, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.