Protection de l'environnement par le droit pénal

La proposition COM(2021) 851 tend à réviser la directive du 19 novembre 2008 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal. La communication sur le Pacte vert pour l'Europe, présentée le 11 décembre 2019, prévoit, en effet, que l'Union européenne doit intensifier ses efforts en faveur de la lutte contre la criminalité environnementale. Cette initiative s'inscrit aussi dans le cycle politique de l'Union européenne de lutte contre la criminalité internationale.

Selon le rapport d'évaluation de la Commission européenne, le cadre normatif actuel a un effet très limité sur la criminalité environnementale, et la réponse pénale n'est pas suffisamment adaptée pour agir efficacement contre les infractions environnementales. Ainsi le nombre d'enquêtes et de condamnations dans le domaine de la protection de l'environnement a peu progressé au cours des dix dernières années alors que cette criminalité qui revêt des formes diverses et nouvelles a régulièrement augmenté dans l'Union européenne. Il apparaît que les sanctions se révèlent trop faibles pour être vraiment dissuasives ; certaines infractions n'étant, par ailleurs, pas couvertes par la directive actuelle. Les réseaux du crime organisé qui se livrent au trafic d'espèces sauvages ou de bois, à grande échelle, par exemple, sont ainsi dans le viseur de la Commission européenne. Selon cette dernière, la criminalité environnementale serait la quatrième activité criminelle dans le monde.

Face aux enjeux de cette criminalité organisée et compte tenu de sa constante progression, les États membres ont accueilli favorablement le principe d'une révision de la directive de 2008, sous réserve du respect des principes fondamentaux du droit pénal et du maintien du lien avec la règlementation administrative applicable.

En conséquence, la présente initiative vise à renforcer le droit pénal en matière d'environnement, en proposant de remplacer la directive 2008/99/CE. Les principales dispositions de ce texte sont les suivantes :

- l'extension du champ des infractions pénales par de nouvelles incriminations ;

- le renforcement des dispositions relatives aux sanctions pénales, par un rapprochement des types et niveaux de sanctions entre États membres ;

- l'adoption de stratégies nationales afin de lutter plus efficacement contre la criminalité environnementale ;

- la reconnaissance et le renforcement du rôle de la société civile, avec des mesures de protection des lanceurs d'alerte, des défenseurs de l'environnement ou autres personnes qui signalent des infractions environnementales ou contribuent à l'enquête ainsi que la possibilité pour le public concerné de se porter partie civile ;

- le renforcement de la coordination et de la coopération entre les autorités compétentes au sein des États membres ;

- une obligation de collecte et de publication des données statistiques sur la criminalité environnementale.

La présente proposition est fondée sur les dispositions de l'article 83 paragraphe 2 du traité de fonctionnement de l'Union européenne qui permettent d'introduire dans le droit pénal des États membres, par la voie de directives, des règles minimales en matière de définition des infractions pénales et de sanctions dans un domaine d'action harmonisé au niveau européen, afin de garantir l'efficacité de sa mise en oeuvre. Elle fixe, en effet, des règles minimales pour la définition des infractions pénales et des sanctions dans le domaine de la protection de l'environnement. L'harmonisation des règles de droit pénal à l'échelle de l'Union, notamment en termes de sanctions pénales, n'est pas habituelle. L'article 5 de la directive de 2008 ne faisait état que de sanctions pénales « effectives, proportionnées et dissuasives » laissant leur mise en oeuvre aux États membres. Cette révision apparaît d'autant plus justifiée que la criminalité environnementale opère très souvent de manière transfrontalière, à l'exemple du trafic de déchets ou d'espèces protégées, ou a des effets transfrontaliers. Les États membres ont besoin d'un cadre juridique harmonisé pour favoriser la coopération transfrontière. L'application de la directive actuelle n'a de fait pas permis de faire suffisamment converger les législations des États membres dans la lutte contre la criminalité environnementale.

Environnement et développement durable

Protection de l'environnement par le droit pénal

COM(2021) 851 final - Texte E16387

(Procédure écrite du 31 mai 2022)

La proposition COM(2021) 851 tend à réviser la directive 2008/99/CE du 19 novembre 2008 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, qui avait été adoptée sous la précédente présidence française du Conseil de l'UE. La communication sur le Pacte vert pour l'Europe, présentée le 11 décembre 2019, prévoit, en effet, que l'Union européenne intensifie ses efforts en faveur de la lutte contre la criminalité environnementale. Cette initiative s'inscrit aussi dans le cycle politique de l'Union européenne de lutte contre la criminalité internationale.

Selon le rapport d'évaluation de la Commission européenne, le cadre normatif actuel a un effet très limité sur la criminalité environnementale, et la réponse pénale n'est pas suffisamment adaptée pour agir efficacement contre les infractions environnementales. Ainsi le nombre d'enquêtes et de condamnations dans le domaine de la protection de l'environnement a peu progressé au cours des dix dernières années alors que cette criminalité qui revêt des formes diverses et nouvelles a régulièrement augmenté dans l'Union européenne, à un rythme annuel de 5 à 7 % à l'échelle mondiale. Les sanctions se révèlent donc trop faibles pour être vraiment dissuasives ; certaines infractions ne sont, par ailleurs, pas couvertes par la directive actuelle, qui n'a pas fait l'objet d'une actualisation. Les réseaux du crime organisé qui se livrent au trafic d'espèces sauvages ou de bois à grande échelle, par exemple, sont ainsi dans le viseur de la Commission européenne. Selon cette dernière, la criminalité environnementale serait la quatrième activité criminelle dans le monde.

La présente proposition poursuit un double objectif : disposer d'un instrument actualisé et assurer une lutte efficace contre les atteintes graves à l'environnement résultant d'actes de criminalité organisée.

Les principales dispositions de ce texte sont les suivantes :

- l'extension du champ des infractions pénales par de nouvelles incriminations sanctionnant des violations graves de directives et règlements sectoriels adoptés après 2008, pour répondre à la nécessité d'une actualisation de ces infractions ;

- le renforcement des dispositions relatives aux sanctions pénales, par un rapprochement des types et niveaux de sanctions entre États membres. Les quanta des peines encourues sont définis comme des minima à prévoir de quanta maxima encourus ;

- l'adoption de stratégies nationales afin de lutter plus efficacement contre la criminalité environnementale ;

- la reconnaissance et le renforcement du rôle de la société civile, avec des mesures de protection des lanceurs d'alerte, des défenseurs de l'environnement ou autres personnes qui signalent des infractions environnementales ou contribuent à l'enquête ainsi que la possibilité pour le public concerné de se porter partie civile ;

- le renforcement de la coordination et de la coopération entre les autorités compétentes au sein des États membres. Des dispositions de nature procédurale sont ainsi prévues ;

- une obligation de collecte et de publication des données statistiques sur la criminalité environnementale.

La présente proposition est fondée sur les dispositions de l'article 83 paragraphe 2 du traité de fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) qui permettent d'introduire dans le droit pénal des Etats membres, par la voie de directives, des règles minimales en matière de définition des infractions pénales et de sanctions dans un domaine d'action harmonisé au niveau européen, afin de garantir l'efficacité de sa mise en oeuvre. Il s'agit dans ce cas d'appliquer ces dispositions au domaine de la protection de l'environnement, lequel relève d'une politique de l'Union. L'harmonisation des règles de droit pénal à l'échelle de l'Union, notamment en termes de sanctions pénales, n'est pas habituelle mais elle a déjà été utilisée pour d'autres textes. Certaines délégations considèrent, cependant, comme élevés certains quanta des peines encourues. L'article 5 de la directive de 2008 ne faisait état que de sanctions pénales « effectives, proportionnées et dissuasives » qui devaient être mises en oeuvre par les États membres. Toutefois, en l'absence de liste exhaustive des textes sectoriels visés, les comportements devant être sanctionnés pénalement devront être circonscrits avec précision.

La criminalité environnementale opère très souvent de manière transfrontalière, à l'exemple du trafic de déchets ou d'espèces protégées, ou a des effets transfrontaliers. Les États membres ont ainsi besoin d'un cadre juridique harmonisé pour favoriser la coopération transfrontière. Des règles communes minimales en matière de définition des infractions pénales et des sanctions sont donc nécessaires pour prévenir les atteintes environnementales dans un cadre européen. Or l'application de la directive actuelle n'a pas permis de faire suffisamment converger les législations des États membres dans la lutte contre la criminalité environnementale. En ce sens, la proposition de directive semble nécessaire pour garantir pleinement la mise en oeuvre de la politique européenne en matière de protection de l'environnement.

La France a fait de ce dossier une des priorités de la Présidence française du Conseil de l'Union européenne. Les autorités françaises ont, d'ailleurs, conduit un travail en amont avec la Commission européenne sur la révision de la directive sur le droit pénal de l'environnement, afin que les principales préoccupations de la France soient effectivement prises en compte, en particulier la nécessité de subordonner la responsabilité pénale à la violation préalable d'une règle administrative, par sécurité juridique pour les opérateurs économiques.

Le texte de la proposition ne remet pas en question les grands équilibres du droit pénal français dans le domaine de l'environnement. En effet, les dispositions du code de l'environnement prévoient déjà l'incrimination des comportements visés par la proposition de directive. Les adaptations en droit interne devraient être limitées, sous réserve de l'évolution des négociations.

Compte tenu de ces éléments, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.