Contrôle de groupe et le contrôle transfrontière. Qualité du contrôle. Garanties à longue échéance.

Les deux textes COM(2021) 581 et 582 visent à réviser la directive Solvabilité II sur l'exercice des activités d'assurance ou de réassurance et créer un cadre harmonisé de prévention et de traitement des défaillances des entreprises du secteur.

Comme en matière de services bancaires ou financiers, une réglementation européenne du secteur de l'assurance et de la réassurance existe de longue date. En effet, seul un cadre commun permet aux assureurs d'exercer la liberté d'établissement et la libre prestation de services au sein du marché intérieur.

Afin de favoriser les investissements à long terme de ce secteur pour qu'il contribue au financement de la reprise post-Covid de l'Europe^1(*) et de renforcer sa résilience pour mieux protéger les assurés, la Commission européenne a publié, le 22 septembre 2021, deux propositions de directive (COM (2021) 581 et COM (2021) 582) et une communication.

La première proposition de directive complète et affine le régime prudentiel de ces activités et renforce les pouvoirs des autorités de contrôle et leur coordination, en procédant à une révision complète de la directive 2009/138/CE du 25 novembre 2009 sur l'accès aux activités de l'assurance ou de la réassurance et leur exercice, dite « Solvabilité II ». Elle est assortie d'une communication sur cette révision.

La seconde proposition de directive établit un cadre européen harmonisé pour le redressement et la résolution des défaillances des entreprises d'assurance et de réassurance.

Pour l'essentiel, il s'agit :

- de permettre une meilleure protection et une meilleure information des consommateurs (« preneurs d'assurance ») sur la situation financière de leur assureur ;

- de renforcer la résilience des entreprises d'assurance, même en période d'incertitudes économiques ;

- d'améliorer la coopération entre les autorités nationales de contrôle ;

- de favoriser les investissements en capital à long terme ;

- de mieux prendre en compte certains risques, notamment les risques climatiques et les fluctuations à court terme des marchés financiers ;

- de prévenir les défaillances des entreprises d'assurance et de réassurance, d'anticiper leur redressement et d'organiser leur résolution ;

- d'exercer un contrôle renforcé sur tout le secteur afin de prévenir toute menace à sa stabilité financière.

Entrée en application le 1^er janvier 2016, la directive Solvabilité II définit le régime prudentiel des entreprises d'assurance et de réassurance européennes, mis en place dans les années 1970 et révisé en 2002. Les règles qu'elle pose les contraignent notamment à mettre en adéquation leur niveau de fonds propres avec les risques auxquels elles sont confrontées^2(*). Un capital minimum, dénommé marge de solvabilité, est ainsi destiné à garantir leurs engagements vis-à-vis des assurés et à leur permettre de faire face aux aléas inhérents à l'activité d'assurance.

Cette directive a modifié en profondeur le régime existant, dans le prolongement de la réforme Bâle II concernant le secteur bancaire, entrée en vigueur en 2008^3(*). Afin d'améliorer la protection des preneurs d'assurance et des ayants droit, de renforcer l'intégration du marché européen de l'assurance et la compétitivité des assureurs et réassureurs européens au niveau international, elle a défini des principes directeurs :

- équilibre entre protection des assurés et coût du capital pour les assureurs, en favorisant une approche fondée sur le profil de risque particulier de l'entreprise d'assurance ;

- promotion d'une bonne gestion des risques et responsabilisation des assureurs en leur donnant plus de liberté, en contrepartie d'un dialogue prudentiel renforcé ;

- harmonisation des normes et des pratiques prudentielles non seulement dans l'Union européenne, mais aussi au sein du secteur financier.

La Commission propose une révision globale de la directive Solvabilité II pour tirer les conséquences de cinq années d'application et prévoir un alignement sur les objectifs actuels de l'Union que sont le financement de la reprise économique post Covid, l'Union des marchés de capitaux (UMC) et le Pacte vert pour l'Europe.

Cette révision s'articule autour de cinq objectifs :

- inciter les entreprises d'assurance à contribuer au financement durable à long terme de l'économie^4(*) ;

- améliorer leur sensibilité au risque ;

- atténuer la volatilité à court terme de leur solvabilité ;

- améliorer la qualité, la cohérence et la coordination de leur contrôle et la protection des preneurs et des bénéficiaires, notamment en cas de défaut ;

- mieux prendre en compte la possible constitution de risques systémiques dans le secteur des assurances.

On relèvera plus particulièrement :

Ø Une application du principe de proportionnalité aux risques

En vertu du principe qui préconise d'adapter le niveau de contraintes au risque, il est proposé de relever les seuils d'application de la directive, d'exempter les entreprises à profil de risque faible, et de renforcer les obligations d'information et d'audit.

En réponse aux préoccupations des entreprises de petite taille sur la complexité et la lourdeur des exigences européennes, la Commission propose ainsi de relever les seuils d'exemption.

Une approche plus précise de la sensibilité au risque^5(*) l'a conduite en outre à introduire une nouvelle notion d'entreprise à profil de risque faible (art. 29 bis), dont les obligations en matière d'information et de gouvernance sont allégées.

Dans le même temps, les obligations d'information des autres entreprises sont renforcées. Le rapport au contrôleur sur la solvabilité et la situation financière est ainsi restructuré tandis qu'est introduite une nouvelle exigence d'audit sur le bilan prudentiel, le bilan du groupe et le rapport unique sur la solvabilité et la situation financière.

Ø Le renforcement de la coopération entre les ANC et des pouvoirs supplémentaires pour améliorer la qualité de la supervision 

La surveillance exercée par les autorités nationales de contrôle pourra prendre appui sur des échanges d'informations prudentielles plus nourris entre les ANC et l'évaluation conjointe des demandes d'agrément.

Les pouvoirs de ces autorités sont par ailleurs étendus à la surveillance des exigences d'honorabilité et de compétence des membres des organes d'administration, de gestion ou de contrôle des entreprises d'assurance ou de réassurance.

Ø Un appui aux investissements en capital à long terme 

Pour encourager les entreprises d'assurance et de réassurance à investir à long terme, il est proposé de réduire l'impact à court terme des fluctuations sur les positions de solvabilité en révisant les règles d'extrapolation et de correction pour volatilité applicables aux garanties à long terme. Les actes délégués et d'exécution seront modifiés en conséquence.

Ø Le développement d'outils macro-prudentiels

Des considérations et analyses macroéconomiques sont ajoutées à l'évaluation interne des risques et de la solvabilité par les assureurs, auxquels les autorités de contrôle seront tenues de fournir des informations en lien avec des préoccupations macroprudentielles spécifiques.

Outre l'application du principe de gestion prudente en matière d'investissements, il est proposé de prévoir des exigences supplémentaires en matière de gestion et de planification des liquidités.

Il est en outre prévu, à titre de sauvegarde, dans certaines situations défavorables, que les distributions aux actionnaires et aux prêteurs subordonnés puissent être suspendues ou restreintes par les autorités de contrôle avant qu'il y ait réellement violation du capital de solvabilité requis.

Ø Une mise en cohérence avec le Pacte vert européen

Certaines des modifications proposées sont liées au pacte vert pour l'Europe : ainsi l'obligation de procéder à une analyse de l'impact de différents scénarios de changement climatique.

Dans le même temps, le régulateur européen - l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles dite AEAPP ou EIOPA - devra étudier les risques en matière de durabilité afin de voir s'il conviendrait de réserver un traitement prudentiel spécifique aux expositions associées aux actifs ou activités étroitement liées à des objectifs environnementaux ou sociaux.

Ø Une amélioration de la supervision des groupes

Un ensemble de dispositions nouvelles devraient faciliter l'identification des entreprises constituant un groupe et la définition d'une société holding d'assurance, sur le modèle de la directive de 2013 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et leur surveillance prudentielle^6(*). Il est en effet impératif de déterminer précisément, en particulier dans les groupes mixtes, le champ d'application du cadre prudentiel, en matière de solvabilité du groupe et de gouvernance, et de l'obligation de déclaration des opérations intragroupes.

Ø Un renforcement de la surveillance des activités d'assurance transfrontières

Il est proposé de compléter le périmètre minimal des échanges d'informations entre les autorités nationales de contrôle en cas d'activité transfrontière. En outre, en cas de conflit de compétence entre les autorités compétentes d'accueil, les pouvoirs de l'AEAPP seraient renforcés.

Les deux propositions de directives (COM (2021) 581 et 582) sont destinées à renforcer et compléter le cadre européen harmonisé applicable au secteur de l'assurance et de la réassurance. Ils devraient permettre une mise en oeuvre plus sécurisée pour les consommateurs et la stabilité financière de l'Union des principes de libre circulation des services et des capitaux en lien avec ce secteur.

Elles ne semblent pas soulever d'objections fondées sur le principe de subsidiarité.

Le groupe de travail sur la subsidiarité a donc décidé de ne pas intervenir sur le texte COM(2021) 581 au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

* ¹ La Commission estime qu'à court terme, ce sont jusqu'à 90 milliards d'euros de capitaux privés qui pourraient ainsi être libérés dans l'Union.

* ² Ces règles ont été précisées par le règlement délégué (UE) 2015/35 de la Commission du 10 octobre 2014 dont la Commission annonce la modification dans sa Communication (COM(2021) 580) publiée en même temps que la proposition de directive, qui explique en détail l'interaction entre ladite proposition de directive et les modifications à venir du règlement délégué de 2015.

* ³ Les accords de Bâle II définissent des exigences minimales de fonds propres qui prennent appui sur un nouveau ratio de solvabilité prenant en compte tant le risque de crédit que le risque de marché et le risque opérationnel, et introduisent des exigences nouvelles en matière de composition et de pondération des fonds propres. Leur deuxième pilier organise un dialogue structuré entre les superviseurs bancaires et les établissements financiers placés sous leur contrôle. Enfin, le troisième pilier instaure des règles de transparence financière sur les actifs de ces établissements, les risques attachés et leur gestion. La crise financière de 2007-2008 a en effet mis en évidence le fait que les fonds propres des institutions financières étaient insuffisants ou de mauvaise qualité, ce qui a conduit le système bancaire à se retrouver dans l'incapacité d'absorber ses pertes sur les activités de négociation et de crédit, obligeant les banques centrales à intervenir pour assurer le bon fonctionnement du marché monétaire et parfois pour soutenir certaines banques.

* ⁴ En lien avec la proposition de directive sur la publication par les entreprises d'informations en matière de durabilité (RDSE) qui sera applicable aux entreprises d'assurance.

* ⁵ En distinguant entre assureurs vie et assureurs non vie, au regard de la part d'activités transfrontalières.

* ⁶ Directive 2013/34/UE.

MARCHÉ INTÉRIEUR, ÉCONOMIE, FINANCES, FISCALITÉ

Établissement d'un cadre pour le redressement
et la résolution des entreprises d'assurance et de réassurance

COM(2021) 581 final et COM(2021) 582 final - Textes E16248 et E16249

(Procédure écrite du 3 mars 2022)

Ces deux textes visent à réviser la directive Solvabilité II sur l'exercice des activités d'assurance ou de réassurance et créer un cadre harmonisé de prévention et de traitement des défaillances des entreprises du secteur.

Comme en matière de services bancaires ou financiers, une réglementation européenne du secteur de l'assurance et de la réassurance existe de longue date. En effet, seul un cadre commun permet aux assureurs d'exercer la liberté d'établissement et la libre prestation de services au sein du marché intérieur.

Afin de favoriser les investissements à long terme de ce secteur pour qu'il contribue au financement de la reprise post-Covid de l'Europe et de renforcer sa résilience pour mieux protéger les assurés, la Commission européenne a publié, le 22 septembre 2021, deux propositions de directive (COM (2021) 581 et COM (2021) 582) et une communication.

La première proposition de directive complète et affine le régime prudentiel de ces activités et renforce les pouvoirs des autorités de contrôle et leur coordination, en procédant à une révision complète de la directive 2009/138/CE du 25 novembre 2009 sur l'accès aux activités de l'assurance ou de la réassurance et leur exercice, dite « Solvabilité II ». Elle est assortie d'une communication sur cette révision.

La seconde proposition de directive établit un cadre européen harmonisé pour le redressement et la résolution des défaillances des entreprises d'assurance et de réassurance.

Pour l'essentiel, il s'agit :

- de permettre une meilleure protection et une meilleure information des consommateurs (« preneurs d'assurance ») sur la situation financière de leur assureur ;

- de renforcer la résilience des entreprises d'assurance, même en période d'incertitudes économiques ;

- d'améliorer la coopération entre les autorités nationales de contrôle ;

- de favoriser les investissements en capital à long terme ;

- de mieux prendre en compte certains risques, notamment les risques climatiques et les fluctuations à court terme des marchés financiers ;

- de prévenir les défaillances des entreprises d'assurance et de réassurance, d'anticiper leur redressement et d'organiser leur résolution ;

- d'exercer un contrôle renforcé sur tout le secteur afin de prévenir toute menace à sa stabilité financière.

Entrée en application le 1^er janvier 2016, la directive Solvabilité II définit le régime prudentiel des entreprises d'assurance et de réassurance européennes, mis en place dans les années 1970 et révisé en 2002. Les règles qu'elle pose les contraignent notamment à mettre en adéquation leur niveau de fonds propres avec les risques auxquels elles sont confrontées. Un capital minimum, dénommé marge de solvabilité, est ainsi destiné à garantir leurs engagements vis-à-vis des assurés et à leur permettre de faire face aux aléas inhérents à l'activité d'assurance.

Cette directive a modifié en profondeur le régime existant, dans le prolongement de la réforme Bâle II concernant le secteur bancaire, entrée en vigueur en 2008. Afin d'améliorer la protection des preneurs d'assurance et des ayants droit, de renforcer l'intégration du marché européen de l'assurance et la compétitivité des assureurs et réassureurs européens au niveau international, elle a défini des principes directeurs :

- équilibre entre protection des assurés et coût du capital pour les assureurs, en favorisant une approche fondée sur le profil de risque particulier de l'entreprise d'assurance ;

- promotion d'une bonne gestion des risques et responsabilisation des assureurs en leur donnant plus de liberté, en contrepartie d'un dialogue prudentiel renforcé ;

- harmonisation des normes et des pratiques prudentielles non seulement dans l'Union européenne, mais aussi au sein du secteur financier.

La Commission propose une révision globale de la directive Solvabilité II pour tirer les conséquences de cinq années d'application et prévoir un alignement sur les objectifs actuels de l'Union que sont le financement de la reprise économique post Covid, l'Union des marchés de capitaux (UMC) et le Pacte vert pour l'Europe.

Cette révision s'articule autour de cinq objectifs :

- inciter les entreprises d'assurance à contribuer au financement durable à long terme de l'économie ;

- améliorer leur sensibilité au risque ;

- atténuer la volatilité à court terme de leur solvabilité ;

- améliorer la qualité, la cohérence et la coordination de leur contrôle et la protection des preneurs et des bénéficiaires, notamment en cas de défaut ;

- mieux prendre en compte la possible constitution de risques systémiques dans le secteur des assurances.

On relèvera plus particulièrement :

· Une application du principe de proportionnalité aux risques

En vertu du principe qui préconise d'adapter le niveau de contraintes au risque, il est proposé de relever les seuils d'application de la directive, d'exempter les entreprises à profil de risque faible, et de renforcer les obligations d'information et d'audit.

En réponse aux préoccupations des entreprises de petite taille sur la complexité et la lourdeur des exigences européennes, la Commission propose ainsi de relever les seuils d'exemption.

Une approche plus précise de la sensibilité au risque l'a conduite en outre à introduire une nouvelle notion d'entreprise à profil de risque faible (art. 29 bis), dont les obligations en matière d'information et de gouvernance sont allégées.

Dans le même temps, les obligations d'information des autres entreprises sont renforcées. Le rapport au contrôleur sur la solvabilité et la situation financière est ainsi restructuré tandis qu'est introduite une nouvelle exigence d'audit sur le bilan prudentiel, le bilan du groupe et le rapport unique sur la solvabilité et la situation financière.

· Le renforcement de la coopération entre les ANC et des pouvoirs supplémentaires pour améliorer la qualité de la supervision

La surveillance exercée par les autorités nationales de contrôle pourra prendre appui sur des échanges d'informations prudentielles plus nourris entre les ANC et l'évaluation conjointe des demandes d'agrément.

Les pouvoirs de ces autorités sont par ailleurs étendus à la surveillance des exigences d'honorabilité et de compétence des membres des organes d'administration, de gestion ou de contrôle des entreprises d'assurance ou de réassurance.

· Un appui aux investissements en capital à long terme

Pour encourager les entreprises d'assurance et de réassurance à investir à long terme, il est proposé de réduire l'impact à court terme des fluctuations sur les positions de solvabilité en révisant les règles d'extrapolation et de correction pour volatilité applicables aux garanties à long terme. Les actes délégués et d'exécution seront modifiés en conséquence.

· Le développement d'outils macro-prudentiels

Des considérations et analyses macroéconomiques sont ajoutées à l'évaluation interne des risques et de la solvabilité par les assureurs, auxquels les autorités de contrôle seront tenues de fournir des informations en lien avec des préoccupations macroprudentielles spécifiques.

Outre l'application du principe de gestion prudente en matière d'investissements, il est proposé de prévoir des exigences supplémentaires en matière de gestion et de planification des liquidités.

Il est en outre prévu, à titre de sauvegarde, dans certaines situations défavorables, que les distributions aux actionnaires et aux prêteurs subordonnés puissent être suspendues ou restreintes par les autorités de contrôle avant qu'il y ait réellement violation du capital de solvabilité requis.

· Une mise en cohérence avec le Pacte vert européen

Certaines des modifications proposées sont liées au pacte vert pour l'Europe : ainsi l'obligation de procéder à une analyse de l'impact de différents scénarios de changement climatique.

Dans le même temps, le régulateur européen - l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles dite AEAPP ou EIOPA - devra étudier les risques en matière de durabilité afin de voir s'il conviendrait de réserver un traitement prudentiel spécifique aux expositions associées aux actifs ou activités étroitement liées à des objectifs environnementaux ou sociaux.

· Une amélioration de la supervision des groupes

Un ensemble de dispositions nouvelles devraient faciliter l'identification des entreprises constituant un groupe et la définition d'une société holding d'assurance, sur le modèle de la directive de 2013 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et leur surveillance prudentielle. Il est en effet impératif de déterminer précisément, en particulier dans les groupes mixtes, le champ d'application du cadre prudentiel, en matière de solvabilité du groupe et de gouvernance, et de l'obligation de déclaration des opérations intragroupes.

· Un renforcement de la surveillance des activités d'assurance transfrontières

Il est proposé de compléter le périmètre minimal des échanges d'informations entre les autorités nationales de contrôle en cas d'activité transfrontière. En outre, en cas de conflit de compétence entre les autorités compétentes d'accueil, les pouvoirs de l'AEAPP seraient renforcés.

Les deux propositions de directives (COM (2021) 581 et 582) sont destinées à renforcer et compléter le cadre européen harmonisé applicable au secteur de l'assurance et de la réassurance. Ils devraient permettre une mise en oeuvre plus sécurisée pour les consommateurs et la stabilité financière de l'Union des principes de libre circulation des services et des capitaux en lien avec ce secteur.

Compte tenu de ces éléments, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes.