Réserve d'ajustement Brexit

Le texte COM(2020) 854 final propose, conformément aux conclusions du Conseil européen extraordinaire qui s'est tenu du 17 au 21 juillet dernier, la mise en place d'une réserve d'ajustement au Brexit, au titre des instruments spéciaux en dehors des plafonds budgétaires de l'Union européenne fixés par le cadre financier pluriannuel (CFP), dotée d'un montant maximal de 5 370 994 000 € en prix courants (5 Mds € en prix 2018), réparti en deux enveloppes :

- un montant de préfinancement de 4 244 832 000 € mis à disposition en 2021. La part de préfinancement de chaque État est déterminée en fonction de deux facteurs : les poissons capturés dans la zone économique exclusive du Royaume-Uni (15 %) et les échanges entre chaque État membre et le Royaume-Uni (85 %) ;

- des montants supplémentaires à hauteur de 1 126 162 000 €, mis à disposition en 2024, en fonction des demandes de contribution soumises par les États membres.

L'objectif de cette réserve, mentionné à l'article 3, est d'apporter « un soutien pour pallier les conséquences négatives du retrait du Royaume-Uni de l'Union dans les États membres, les régions et les secteurs, en particulier les plus touchés par le retrait, et en atténuer l'incidence sur la cohésion économique, sociale et territoriale ».

L'article 4 précise que la contribution financière de l'Union européenne au titre de cette réserve soutient uniquement les dépenses publiques directement liées à des mesures spécifiquement adoptées par les États membres pour contribuer à cet objectif. Cette contribution peut ainsi financer en particulier les mesures destinées à :

- aider les entreprises et les communautés locales durement touchées par le retrait ;

- soutenir les secteurs économiques les plus touchés ;

- soutenir les entreprises et les communautés locales qui dépendent des activités de pêche dans les eaux du Royaume-Uni ;

- soutenir l'emploi, notamment par des programmes de chômage partiel, de requalification et de formation dans les secteurs affectés ;

- garantir le bon fonctionnement des contrôles frontaliers, douaniers, sanitaires et phytosanitaires et de sécurité, du contrôle de la pêche, ainsi que la collecte des impôts indirects, notamment grâce à du personnel et des infrastructures supplémentaires ;

- faciliter les régimes de certification et d'autorisation de produits, contribuer au respect des exigences en matière d'établissement^1(*), faciliter l'étiquetage et le marquage, par exemple pour les normes en matière de sécurité, de santé et d'environnement, ainsi que favoriser la reconnaissance mutuelle ;

- mener des actions en faveur de la communication, de l'information et de la sensibilisation des citoyens et des entreprises vis-à-vis des changements découlant du Brexit pour leurs droits et obligations.

Concrètement, la contribution de l'Union prendra la forme d'un remboursement des dépenses admissibles réellement engagées et payées par les États membres lors de la mise en oeuvre des mesures éligibles.

Conformément à l'article 4, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'Union dispose d'une compétence partagée avec les États membres dans le domaine de la cohésion économique, sociale et territoriale, ainsi que pour certains aspects de la politique sociale. L'objectif de cette réserve étant de renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale, elle entre pleinement dans ce cadre et l'action de l'Union apporte une valeur ajoutée européenne. La réserve sera exécutée en gestion partagée, comme le précise l'article 7.

L'action de l'Union apparaît ainsi conforme aux principes de subsidiarité et proportionnalité dans la mesure où :

- elle s'appuie sur une base juridique précise ;

- elle définit des critères d'admissibilité clairs en vue de la mobilisation de la réserve ;

- elle prévoit un niveau de flexibilité dans son utilisation qui est proportionnel à la situation ;

- elle n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif fixé.

Compte tenu de ces éléments, le groupe de travail sur la subsidiarité a estimé qu'il n'était pas nécessaire d'intervenir sur cette proposition au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

* ¹ Afin de faciliter la mise en oeuvre effective de la réglementation de l'Union sur les produits en matière de certification et d'autorisation, certains acteurs exerçant des responsabilités réglementaires doivent être établis dans l'Union : cela peut être le cas par exemple, selon les produits concernés, de l'importateur, du titulaire d'une autorisation de mise sur le marché ....

Budget de l'Union européenne

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant la réserve d'ajustement au Brexit

COM(2020) 854 final - Texte E15442

Compte rendu de la réunion de la commission des affaires européenne du jeudi 11 mars 2021

M. Jean-François Rapin, président, rapporteur. - Notre réunion se poursuit avec l'examen du rapport consacré à la proposition de résolution européenne (PPRE) sur la réserve d'ajustement au Brexit. Une réunion du groupe de suivi sur la relation euro-britannique (nouvelle dénomination du groupe de suivi Brexit) s'est tenue il y a deux jours, à l'issue de laquelle notre collègue Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, et moi-même, qui en sommes co-présidents, avons décidé de déposer une proposition de résolution européenne n° 431 (2020-2021) qui est aujourd'hui soumise à l'examen de notre commission.

Depuis le 1^er janvier 2021, l'Union européenne et le Royaume-Uni constituent désormais deux marchés et espaces juridiques distincts. Des obstacles inédits freinent les échanges de biens et services, ainsi que la mobilité et les échanges transfrontaliers de personnes. Afin de se préparer en amont à ce changement, les États membres - au premier rang desquels la France - ont dû engager un certain nombre de dépenses, avec le double objectif d'assurer les nouveaux contrôles requis, notamment au plan sanitaire, et de soutenir les secteurs les plus touchés par le Brexit.

Dès 2019, la France a ainsi effectué des investissements en matière d'infrastructures douanières et sanitaires, et engagé des dépenses de personnels, pour que la nouvelle frontière entre l'Union européenne et le Royaume-Uni soit opérationnelle en temps voulu. Notre pays a rapidement défendu l'idée d'un fonds budgétaire européen pour compenser les dépenses des États membres liées au retrait du Royaume-Uni et manifester la cohésion européenne face à ce choc.

En juillet 2020, le Conseil européen extraordinaire a ainsi annoncé la mise en place d'une ligne budgétaire dédiée à cet effet. Il a invité la Commission européenne à établir un règlement en ce sens, qui a été publié fin décembre 2020. Avec mon collègue Christian Cambon, nous avons tenu à attirer l'attention sur ce texte dont la négociation est en cours, en déposant une proposition de résolution européenne.

En effet, la proposition de règlement publiée par la Commission établit une réserve d'ajustement au Brexit, dont nous approuvons le principe mais pas les modalités. Aussi, au nom du groupe de suivi qui s'est réuni mardi, Christian Cambon et moi-même avons déposé la proposition de résolution européenne que nous examinons aujourd'hui. Étant déjà au fait du dossier, je me propose, si vous le voulez bien, d'en être le rapporteur.

Cette réserve figure parmi les instruments spéciaux en dehors des plafonds budgétaires de l'Union européenne fixés par le cadre financier pluriannuel (CFP). Elle est dotée d'un montant maximal de 5,4 milliards d'euros et répartie en deux enveloppes.

Un montant de préfinancement de 4,2 milliards d'euros est mis à disposition en 2021. La part de préfinancement de chaque État est déterminée en fonction de deux facteurs : les poissons capturés dans la zone économique exclusive du Royaume-Uni - à hauteur de 15 % de l'enveloppe, soit 600 millions d'euros - et les échanges entre chaque État membre et le Royaume-Uni - à hauteur des 85 % restants, soit 3,4 milliards d'euros.

Une enveloppe supplémentaire à hauteur de 1,1 milliard d'euros doit être versée en 2024 aux États membres, si les dépenses acceptées par la Commission dépassent le montant payé en préfinancement et 0,06 % du revenu national brut (RNB) nominal de 2021 de l'État membre concerné.

L'objectif de cette réserve, mentionné à l'article 3 de la proposition de règlement, est ainsi d'apporter « un soutien pour pallier les conséquences négatives du retrait du Royaume-Uni de l'Union dans les États membres, les régions et les secteurs, en particulier les plus touchés par le retrait, et en atténuer l'incidence sur la cohésion économique, sociale et territoriale ».

L'objectif et le principe de cette réserve nous apparaissent donc louables, évidemment. Mais son fonctionnement et ses modalités de répartition nous semblent critiquables.

En effet, le Brexit entraîne des conséquences particulièrement négatives pour notre pays, qui présente une proximité géographique et historique avec le Royaume-Uni. Or, les montants que la réserve prévoit d'allouer à la France ne suffisent pas à couvrir cet impact. La secrétaire générale aux affaires européennes (SGAE) nous a d'ailleurs fait part de la déception des autorités françaises qui avaient largement collaboré avec la Commission en amont de cette proposition. Selon la projection réalisée par la Cour des comptes européenne, qui vient de rendre un avis sur le sujet, la France serait le quatrième bénéficiaire de ce fonds, dont elle percevrait environ 10 %, soit 396,5 millions d'euros, derrière l'Irlande - 991,2 millions d'euros -, les Pays-Bas - 713,7 millions d'euros - et l'Allemagne - 429,1 millions d'euros (en prix 2018).

Cette enveloppe n'est clairement pas à la hauteur des dépenses qui ont été ou seront effectuées par l'État français et les collectivités territoriales pour faire face au retrait du Royaume-Uni.

Le SGAE nous a communiqué une estimation de la direction du budget du ministère de l'économie et des finances : environ 405 millions d'euros de dépenses de l'État seraient éligibles sur la période 2020-2023. À cela il faut ajouter les dépenses des territoires. Certaines régions sont bien sûr particulièrement touchées - je pense aux Hauts-de-France, à la Normandie et à la Bretagne -, soit parce qu'elles sont désormais des points de passage de la frontière externe de l'Union, soit du fait de leur spécialisation économique, notamment sur la filière pêche. La région Bretagne, à elle seule, a estimé ses dépenses à 368 millions d'euros.

D'autres secteurs - transports, agroalimentaire, tourisme, import/export - pourraient également être affectés, dans d'autres régions, comme l'Île-de-France ou le Grand Est. Un recensement des dépenses effectuées par les régions est actuellement en cours. Il est coordonné par l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT).

L'enveloppe prévue pour la France, dans le cadre de cette réserve, est donc loin de couvrir la totalité des dépenses engagées. Pour remédier à cette injustice, notre proposition de résolution appelle à plusieurs modifications.

D'abord, la méthode de répartition de la réserve ne paraît pas satisfaisante : le poids et le calcul du facteur lié aux échanges conduisent notamment à une surévaluation des transferts de services financiers par rapport aux échanges de marchandises, pénalisant ainsi des pays comme la France et favorisant, au contraire, le Luxembourg, les Pays-Bas ou l'Irlande.

Les spécificités des États membres mériteraient donc d'être mieux appréhendées dans la répartition de la réserve. Certains secteurs devraient être mieux pris en compte, au premier rang desquels la pêche. La France est l'État membre qui pêche le plus en valeur absolue dans les eaux britanniques - 650 millions de produits pêchés au total. Elle se trouve pourtant, au vu des méthodes de calculs, reléguée en sixième position des pays considérés comme les plus affectés en termes de pêche par le Brexit.

Il est de même du point de vue de la prise en compte de l'interdépendance commerciale. La France est le deuxième État membre à commercer le plus avec le Royaume-Uni. Or, elle se trouverait moins compensée des effets du Brexit que la moyenne des 27 pays, en raison des indicateurs pris en compte.

Outre la méthode de répartition, la période d'admissibilité des dépenses, actuellement fixée du 1^er juillet 2020 au 31 décembre 2022, mériterait d'être étendue. Il faut absolument prendre en compte l'ensemble des dépenses impliquées par le Brexit. Les préparatifs ont débuté il y a plusieurs années, bien avant juillet 2020. Nous demandons aussi, pour assouplir un peu la période de référence, que soit admissible à la réserve toute dépense publique liée au retrait du Royaume-Uni, qu'elle ait été engagée ou payée au cours de cette période de référence.

Enfin, il faut clarifier l'articulation des dépenses admissibles à la réserve avec le régime des aides d'État. C'est particulièrement nécessaire pour le secteur de la pêche. L'État doit pouvoir octroyer sans risque, grâce à la réserve, des financements aux entreprises de pêche ou de mareyage qui sont réduites à l'arrêt ou ont subi une perte de chiffre d'affaires.

J'espère vous avoir convaincu de l'importance de ces différents points. Je vous invite donc à adopter cette proposition de résolution européenne pour conforter les positions françaises dans la négociation en cours à Bruxelles, à la fois au Conseil de l'Union européenne et au Parlement européen. La commission des budgets du Parlement européen, saisie pour avis, envisage déjà des amendements permettant de rééquilibrer l'enveloppe, notamment au profit de la France. Sa commission de la pêche, également saisie pour avis, se prononcera en avril et la commission du développement régional (REGI), saisie au fond, tranchera fin mai.

Cette résolution a vocation à parvenir au Gouvernement, mais nous l'adresserons aussi aux parlementaires européens. Nous espérons ainsi peser sur les négociations qui sont particulièrement difficiles, dans la mesure où la taille du gâteau est fixée ; si nous augmentons la part française, d'autres États membres y perdent.

La procédure d'adoption des résolutions européennes par le Sénat prévoit que le texte qui sortira de notre commission soit transmis à la commission compétente au fond, en l'occurrence celle des finances. J'ai pu consulter son président qui ne voit pas d'inconvénient à ce que notre PPRE ne soit pas rapportée en commission des finances, au vu de son objet et de l'urgence de la situation.

Le texte que nous arrêterons aujourd'hui devrait donc, de fait, être définitif. Nous pourrons ainsi gagner du temps et le diffuser sans délai pour pouvoir utilement peser sur les négociations en cours au Conseil, où nous apprenons que la présidence portugaise semble pressée de conclure avant Pâques, et au Parlement européen, dont les trois commissions saisies vont se prononcer dès avril.

Vous comprenez la raison pour laquelle nous avons accéléré la procédure. Cette PPRE est naturellement amendable, si vous y voyez des lacunes ou des oublis.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Merci pour ce projet de résolution. Faisant partie du groupe de suivi post-Brexit, j'y suis particulièrement sensible. J'étais ressortie frustrée du débat en séance publique portant sur l'accord de commerce et de coopération euro-britannique, la semaine dernière, en présence du secrétaire d'État chargé des affaires européennes, et je me félicite de retrouver, dans la PPRE, une évocation des problématiques des régions, certaines plus touchées que d'autres en Europe, et des difficultés pour les acteurs et les opérateurs portuaires, ainsi que pour le secteur trans-Manche.

Parmi ces difficultés, il convient d'identifier celles qui relèvent de la crise économique liée au Covid, mais le Brexit n'a rien arrangé. Un troisième élément se profile avec la mise en application du règlement Entry-Exit System qui va imposer des contraintes supplémentaires à tous ces opérateurs.

Le contenu de la résolution me convient. Celle-ci a pour objectif de peser sur les négociations, de repréciser le fonctionnement, les modalités et le calendrier. J'ai noté que cette PPRE faisait référence à des dépenses engagées avant même la constitution de cette réserve d'ajustement. En effet, nous n'avons pas attendu l'été dernier pour commencer les travaux d'adaptation des terminaux et des douanes ; ces dépenses seront-elles éligibles à la réserve ? Il faut se battre pour qu'elles le soient. En région Normandie, 8 millions d'euros ont, par exemple, déjà été engagés.

La pêche est très largement évoquée dans la PPRE. Il reste des inquiétudes sur ce sujet ; il s'agit d'accompagner tous les secteurs qui en dépendent.

M. André Gattolin. - Nous approuvons cette proposition de résolution. Dans le débat qui doit se tenir - je dirais même, le bras de fer - entre la France et la Commission européenne, le soutien du Parlement est essentiel.

Les critères d'éligibilité manquent d'une cohérence globale. Ainsi, la France toucherait 396 millions d'euros sur la période, alors qu'elle contribue au moins à hauteur de 760 millions d'euros, c'est-à-dire le double aux adaptations requises par le Brexit. Il y a un décalage entre ce que l'on demande à la France dans cet effort lié au Brexit, et ce qu'elle reçoit en retour.

Beaucoup d'argent a déjà été investi. On nous disait, à l'époque où nous débattions sur les fameuses ordonnances liées au Brexit, que nous allions trop vite... Mais nous sommes la frontière principale et directe avec le Royaume-Uni. 70 % des échanges entre le Royaume-Uni et l'Union européenne transitent par le territoire français. Cela mériterait d'être souligné et justifie une attention particulière à notre pays. Et au-delà du Parlement européen, il serait temps d'inciter nos collègues de l'Assemblée nationale à prendre position plus fermement sur ce sujet.

M. Jean-François Rapin, président, rapporteur. - En effet, nous pourrions ajouter un considérant, par exemple après l'alinéa 16, pour faire valoir cette position particulière qu'occupe la France, point de passage pour le commerce entre le Royaume-Uni et tout le continent européen. Nous allons adresser cette PPRE au Parlement européen, mais elle doit également être relayée dans nos territoires. Je pense, par exemple, aux présidents d'intercommunalité qui ont pu dépenser des millions d'euros pour installer un terminal ou un outil de contrôle douanier...

Je me souviens d'une audition de Gérald Darmanin, il y a trois ans de cela, alors qu'il était ministre du budget. À l'époque, il nous avait bien précisé que l'on allait se débrouiller avec le budget national et celui des intercommunalités ; un fonds européen n'était absolument pas à l'ordre du jour. La situation a évolué depuis. Au regard du montant des dépenses, nous sommes très loin du compte, et la France doit se battre pour récupérer des moyens ; car, ces dépenses engagées - rappelons-le - ne proviennent pas du budget de l'État mais des territoires, des régions, des intercommunalités.

M. André Gattolin. - Il faut accompagner la démarche d'un discours médiatique fort, avec des conférences de presse. Les régions et, accessoirement, l'État ont beaucoup agi en amont ; au lieu de bénéficier d'une prime à l'anticipation, ils s'en trouvent aujourd'hui pénalisés. Le Comité européen des régions (CdR), acteur essentiel, devrait bien identifier les trois régions les plus concernées : la Bretagne, la Normandie et les Hauts-de-France.

M. Jean-François Rapin, président, rapporteur. - Nous avons eu tort, en effet, d'avoir raison trop tôt. Les dépenses prises en compte concernent les retardataires. Nous sommes obligés de jouer à la fois sur les montants et aussi sur la prise en compte des dépenses. Dans la PPRE, nous avons envisagé de remonter encore six mois plus tôt, à juillet 2019, mais nous avons compris. Nous avons agi rapidement dans le souci de l'intérêt général, au côté de l'exécutif, pour avoir gain de cause. Je suis assez fier du travail accompli.

Après réflexion, je vous propose une précision à l'alinéa 26 de la PPRE. Nous demandons que la réserve puisse financer des dépenses engagées ou payées pendant la période de référence. Toutefois, il ne faudrait pas que l'on se retrouve à financer des dépenses engagées mais jamais payées. Pour prévenir ce risque, je vous propose cette formulation : « [...] que toute dépense publique effectuée en lien avec le retrait du Royaume-Uni, qu'elle ait été engagée ou payée au cours de la période de référence, soit admissible au financement par la réserve ».

M. André Gattolin. - Je crains que cela incite certains pays à engager beaucoup ! Je préférerais « payées » tout court, puisque nous avons déjà beaucoup payé...

M. Jean-François Rapin, président, rapporteur. - Dans son rôle de contrôle, la Commission devra vérifier que les dépenses sont en lien avec le Brexit. Les dépenses engagées à partir de maintenant seront très contrôlées.

M. Daniel Gremillet. - Je soutiens complètement cette PPRE et les propositions d'amendement.

Les amendements sont adoptés.

La commission autorise la publication du rapport et adopte la proposition de résolution européenne dans la rédaction issue de ses travaux.