Programme spatial de l'Union et l'Agence de l'Union européenne pour le programme spatial

Le texte COM 447 concerne la politique spatiale de l'Union européenne pour la période 2021-2027. Il établit le programme spatial de l'Union européenne et une nouvelle agence, l'Agence de l'union européenne pour le programme spatial.

L'Union européenne a développé depuis les années 1990 plusieurs programmes spatiaux comme la radionavigation par satellite avec EGNOS devenu Galileo, l'observation de la terre avec GMES devenu Copernicus. Plus récemment, un programme de surveillance de l'espace et de suivi des objets en orbite, la SST, ainsi qu'un programme de communications gouvernementales par satellites, GovSatCom.

La nouvelle agence remplacerait l'agence du GNSS européen qui gère actuellement Galileo et verrait ses prérogatives élargies à l'ensemble des programmes spatiaux européens. Cette mutation se justifie par le fait que les grands programmes européens sont passés d'une phase de développement à une phase d'exploitation.

Si la question de la répartition des prérogatives entre la nouvelle agence et l'Agence spatiale européenne, qui n'est pas à proprement parler une agence de l'Union européenne, peut se poser, le texte COM 447 ne semble pas poser, quant à lui, de difficulté au regard du principe de subsidiarité. Il n'appelle donc pas d'aller plus avant dans son examen au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

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Programme spatial de l'Union et Agence de l'Union européenne pour le programme spatial

Rapport d'information, proposition de résolution et avis politique de MM. André Gattolin et Jean-François Rapin

COM (2018) 447 final - Texte E 13184

(Réunion du 4 juillet 2019)

M. Jean Bizet, président. - Nous allons examiner aujourd'hui une politique tout à fait stratégique pour l'Union européenne : la politique spatiale. L'espace fera toujours rêver les hommes. Si les premiers pas sur la Lune ont ému l'humanité entière, la conquête spatiale reste un horizon pour toutes les grandes puissances.

Or le spatial européen est en crise : pour la première fois depuis quinze ans, le secteur enregistre une baisse d'activité en Europe, qui tranche avec l'envolée des investissements en Chine et aux États-Unis, où l'on s'enthousiasme autour des projets de lanceurs et de constellation spatiale des milliardaires Elon Musk et Jeff Bezos, soutenus par l'État.

Lors de sa récente rencontre avec le groupe Airbus, le bureau de notre commission a été sensibilisé à cette situation. Le risque nous est apparu que l'Union européenne se retrouve bientôt dépourvue, comme elle l'est pour la 5G en matière de composants électroniques et d'architecture en nuage. Jean-François Rapin et André Gattolin vont nous expliquer comment la fragmentation européenne sur le dossier du spatial nous fragilise et nous montreront l'enjeu qu'il y aurait pour l'Europe à investir massivement dans la co-construction de projets de recherche avec les industriels. En effet, il n'y a plus un seul secteur économique aujourd'hui qui n'utilise pas le spatial.

Le domaine spatial est donc un volet déterminant pour la souveraineté de l'Union européenne et, particulièrement, pour son autonomie en matière de défense. À ce titre, le probable retrait du Royaume-Uni serait une catastrophe pour le secteur spatial : le Royaume-Uni est en effet un acteur majeur de ce secteur avec notre pays, l'Allemagne et l'Italie. Les fusées sont constituées d'éléments construits dans différents pays de l'Union européenne, en fonction de leurs compétences et de leur spécialisation, et ces éléments, grâce à la libre circulation, convergent vers un lieu unique où ils sont ensuite assemblés. Dans l'hypothèse du Brexit, les biens et marchandises devront passer par les douanes, avec les taxes et retards qui vont avec. L'Union européenne aurait donc fort à perdre si le Brexit n'était pas suivi d'un accord de coopération approfondi en ce domaine avec le Royaume-Uni, dans l'intérêt de tous.

M. André Gattolin, rapporteur. - Jean-François Rapin est un meilleur connaisseur que moi des questions spatiales même si, lorsque j'étais enfant, je rêvais d'être astronaute... Je travaille d'habitude sur les questions relatives au numérique, mais le lien est étroit entre le numérique, l'espace, les enjeux de souveraineté. Face aux États-Unis et à la Chine, l'Europe doit impérativement trouver sa place.

Le 12 avril dernier, Space X, la compagnie de l'américain Elon Musk, a effectué le premier lancement commercial de sa fusée lourde, Falcon Heavy. Plus que le lancement lui-même, ce qui importe le plus, c'est que les trois moteurs de la fusée ont été récupérés. Ils pourront être réutilisés, au moins partiellement, pour un prochain lancement. C'est une révolution, qui marque l'avènement de la fusée réutilisable, technologie qui n'existait pas jusqu'à présent. L'usage des fusées réutilisables abaisse le coût des lancements et favorise des projets de constellations censées s'étendre tout autour du globe pour toujours plus de connexions et aussi une privatisation des communications.

Cette évolution s'intègre dans un mouvement plus large qu'on appelle le New Space, c'est-à-dire une ouverture de l'espace à de nouveaux acteurs et une extension du champ d'application des technologies spatiales. Ces acteurs ont des visées commerciales au coeur de l'économie numérique : l'exploitation des données et des technologies spatiales, un secteur au fort potentiel de croissance.

Cependant, il ne faudrait pas croire que Space X s'est imposée seule sur le marché. Si elle a pu le faire, c'est qu'elle bénéficie d'un soutien important du gouvernement américain. Celui-ci passe des commandes de lancement de satellites, payées plus cher que ce que Space X facture à ses clients privés. Et cela permet à l'entreprise d'être très compétitive sur les prix. Elle bénéficie aussi d'un transfert de technologie de la NASA.

Parallèlement, le grand rival des États-Unis, la Chine, bien que très en retard sur le spatial, est devenue la première puissance en nombre de lancements, et en nombre de tonnes envoyées dans l'espace - 60 000 tonnes déjà ! Si elle dispose de moyens inférieurs aux États-Unis, la Chine soutient elle aussi son lanceur avec un niveau de commande publique supérieur à 90 %.

Et si les deux superpuissances soutiennent autant leurs lanceurs, c'est que la technologie spatiale occupe une place grandissante dans le monde numérisé. Elle est plus que jamais un élément de souveraineté des États. N'oublions pas que les technologies spatiales sont des technologies duales, qui sont autant employées au plan civil qu'au plan militaire. C'est la raison pour laquelle nous prônons, d'une part, un accès autonome à l'espace pour l'Union européenne, afin qu'elle ne soit pas dépendante des autres puissances et, d'autre part, une préférence européenne dans le choix des lanceurs et des technologies spatiales pour soutenir notre industrie. Enfin, l'Europe de la défense, en construction, devra elle aussi intégrer un volet spatial. Ce n'est pas un choix empreint de chauvinisme. Le niveau de la technologie spatiale européenne la place parmi les toutes premières au monde, comme en attestent les grands programmes de l'Union : le programme Galileo pour la géolocalisation et la navigation, système le plus précis au monde (vingt fois plus que le GPS américain), accompagné d'EGNOS, qui améliore encore la précision et les performances des systèmes de géolocalisation ; le programme Copernicus, programme d'observation de la Terre unique au monde, qui permet de mieux comprendre comment fonctionne notre planète et de faciliter les secours en cas de crise comme un ouragan ou un tsunami ; ou encore le programme de surveillance de l'espace, qui permet de surveiller les débris et les objets en orbite, notamment sur l'orbite géostationnaire, préoccupation grandissante sur laquelle nous nous étions prononcés en 2013 et dont vous entendrez certainement parler dans les années qui viennent.

L'avènement de ces programmes qui constituent la colonne vertébrale actuelle de la politique spatiale européenne s'appuie toutefois sur une multiplicité d'acteurs. Cela n'est pas sans poser des difficultés de gouvernance.

En premier lieu, la politique spatiale a d'abord été développée par les États, en particulier à l'Ouest de l'Europe. Notre pays est en pointe avec le Centre national d'études spatial (CNES), aux côtés de l'Allemagne, de l'Italie et du Royaume-Uni, un partenaire important sur le segment défense et sécurité. Il y a aussi une montée en puissance, ces dernières années, de l'Espagne. Mais, comme vous l'aurez noté, il n'y a pas d'acteur à l'Est du continent.

Autre acteur majeur, l'Agence spatiale européenne, l'ESA. C'est une agence de recherche et développement à vocation scientifique et dont l'approche est purement civile. C'est en son sein qu'ont été développées les technologies européennes actuelles. Elle a été créée il y a plus de quarante ans, en 1975. Son périmètre est plus large que celui de l'Union européenne. Elle a permis la mise en commun des moyens financiers sur un principe cher aux États, celui du retour géographique : un euro investi par un État dans un programme de l'ESA ouvre droit à un retour équivalent par le biais d'une commande à un prestataire de ce pays.

Ce n'est que depuis le traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, que l'Union européenne dispose d'une compétence partagée avec les États membres sur la politique spatiale. S'il y a une volonté réelle que l'Union monte en puissance sur le spatial, il lui faut trouver sa place. Nous sommes persuadés que nous n'avons plus le choix et que la réponse doit aujourd'hui être à la mutualisation de nos moyens au bénéfice des Européens.

Toutefois et pour terminer, il est un point sur lequel je voudrais attirer votre attention. L'Australie et la Nouvelle-Zélande, à l'autre bout du monde, viennent de demander à profiter des services de Copernicus. Galileo équipe déjà les dernières versions des smartphones. De l'agriculture aux transports, nous profitons tous des technologies spatiales. Souvenons-nous que le GPS est avant tout un programme militaire américain, tandis que Galileo est un programme civil, au service de tous. Et pourtant, qui le sait ? Qui, en Europe, pense encore à l'espace comme une aventure et qui sait qu'elle fait désormais partie du projet européen ? Les programmes européens n'ont pas la même visibilité que la NASA américaine. Il est difficile d'impulser une politique européenne sans visibilité. Nos auditions ont montré que, malgré les efforts déployés, nous sommes en train de perdre la bataille de la communication politique autour du projet spatial. Face à un Donald Trump, qui promet d'aller sur la Lune et de bâtir un corps d'armée pour l'espace, et à l'Inde qui fédère son peuple en détruisant par missile un de ses propres satellites, où est le récit européen ? Alors que les billets de notre monnaie européenne sont désincarnés, pourquoi ne pas les illustrer avec les portraits de personnages emblématiques comme Galilée ou Copernic ? En effet, l'aventure spatiale revêt une dimension symbolique, donc politique, que nous ne pouvons négliger. C'est une question importante et nous appelons le Conseil européen à se saisir de la question spatiale. Elle peut être un élément fédérateur autour duquel bâtir un projet commun et le sentiment d'appartenance à une Europe souveraine.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Ce rapport aurait aussi pu émaner de la commission des affaires étrangères et de la défense, mais il n'est pas étonnant que notre commission se saisisse de ce sujet car il s'inscrit dans le prolongement de notre réflexion. Avec André Gattolin, nous travaillons, en effet, depuis plusieurs années sur la recherche et je suis rapporteur spécial des crédits de la recherche à la commission des finances. Or le spatial joue un rôle crucial à cet égard. André Gattolin a présenté les aspects opérationnels et techniques, qui font rêver ; j'évoquerai les aspects financiers et la gouvernance.

Faute de grand projet, 2019 marque une consolidation de l'action de l'Union européenne dans le secteur spatial. Un projet de règlement avait été présenté par la Commission européenne en juin 2018. Au prix d'un rythme de négociations soutenu, il a fait l'objet d'un accord en trilogue le 26 avril dernier, après que le Conseil eut arrêté sa position en décembre 2018.

Il y aura désormais un règlement unique pour l'ensemble des activités spatiales européennes, là où il y avait un règlement par programme. Ce règlement s'accompagne d'un affichage budgétaire conséquent sur lequel je reviendrai. Il s'agit surtout, pour les années qui viennent, d'assurer le fonctionnement et la continuité des grands programmes spatiaux pour augmenter le bénéfice que nous pouvons en tirer. Par exemple, en ce qui concerne la lutte contre le réchauffement climatique, un programme d'observation de la Terre est déterminant.

Pour renforcer son action, l'Union européenne propose la transformation de l'agence qui suivait la radionavigation par satellite en une véritable Agence de l'Union européenne pour le programme spatial. L'objectif est d'unifier et de simplifier la gouvernance des programmes spatiaux de l'Union.

La création d'une nouvelle agence, ou son renforcement, pose toujours une difficulté en Europe. C'est le cas pour nous, qui sommes très attachés au principe de subsidiarité et à l'articulation des compétences entre le niveau européen et le niveau national, voire régional. Dans le cas présent, il y a aussi la question de l'articulation du travail entre cette nouvelle agence de l'Union et l'Agence spatiale européenne existante, l'ESA, qui n'est pas une agence de l'Union à proprement parler, mais qui est reconnue par elle.

Le principe retenu est une claire répartition des rôles entre la Commission, l'ESA et la nouvelle agence de l'Union. Cette dernière assurera les homologations de sécurité de toutes les composantes du programme spatial et s'occupera surtout du secteur aval, c'est à dire la promotion et la communication, ainsi que la commercialisation des services offerts par Galileo. Il s'agit de faire de « notre GPS » un fournisseur de données et d'avoir un acteur important dans l'économie de la donnée. Pour sa part, l'ESA continuera à développer les infrastructures, tant au sol que dans l'espace, de Galileo, EGNOS et Copernicus. Elle conservera donc un rôle fondamental de conception, de recherche et d'innovation. Enfin, la Commission aura en charge le pilotage stratégique, au service des politiques de l'Union et dans le souci de préserver l'autonomie européenne en la matière. L'écueil d'un millefeuille administratif et d'une duplication des compétences semble donc évité et il faut s'en satisfaire.

Concernant le budget, je dirais « oui, mais ». La Commission européenne propose un budget total pour le programme spatial de 16 milliards d'euros pour la période 2021-2027. C'est très bien. Beaucoup de nos interlocuteurs se sont montrés satisfaits d'une telle enveloppe. Et comment ne pas l'être si l'on considère qu'en vingt ans, le budget européen pour la politique spatiale aura été multiplié par quatre ! Il était de 4,6 milliards d'euros pour la période 2007-2013. Il est passé à 11,1 milliards pour la période actuelle, 2014-2020, et serait de 16 milliards dans le prochain cadre financier pluriannuel.

Nous soutenons cette proposition. Je rappelle que la France assume plus de 80 % du coût de la base de Kourou. On parle aujourd'hui du « port spatial de l'Europe ». Il serait bon que cet accès souverain de l'Europe à l'espace fasse l'objet d'un financement européen accru comme le rappelait récemment la Cour des comptes.

Surtout, comme vous le savez, les négociations sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 ont commencé mais sont loin d'être terminées. Si plusieurs règlements sectoriels ont été adoptés, le budget afférent n'est pas arrêté. Donc, le budget pour le programme spatial fera partie d'un accord global sur le cadre financier pluriannuel et il n'est pas certain qu'il demeure en l'état. Nous devons être vigilants là-dessus.

Par ailleurs, à notre initiative, le Sénat avait demandé dans une résolution européenne que le futur programme de recherche et d'innovation « Horizon Europe » comporte un pôle intégralement dédié à la recherche spatiale, au sein du pilier consacré aux problématiques mondiales et à la compétitivité industrielle. Le Gouvernement français l'a défendu, mais ce n'est pas ce qui a été retenu. La recherche spatiale est incluse dans un pôle consacré à l'industrie, au numérique et à l'espace, qui se verrait allouer 15 milliards d'euros sur sept ans.

Par cohérence avec la résolution précédente, nous demandons aujourd'hui que 4 milliards d'euros soient orientés vers la recherche spatiale. C'est aussi une demande de l'industrie spatiale, d'Airbus à Thales.

L'année 2019 se terminera par une conférence intergouvernementale de l'Agence spatiale européenne qui définira les grandes orientations des prochaines années, y compris en ce qui concerne la recherche sur les lanceurs. Cela me permet d'évoquer Ariane 6, qui doit répondre aux lanceurs de Space X. Les orientations retenues visent à réduire les coûts et les délais de fabrication et à développer des technologies réutilisables. C'est encourageant, mais comme le résumait une des personnes que nous avons auditionnées : maintenant, il faut que ça marche ! Notre industrie du satellite est très compétitive et de haute qualité. Ainsi Thales est en train de fabriquer pour Eutelsat un satellite Konnect VHTS qui couvrira en très haut débit toute l'Europe, sans zones blanches, en 2022. Il lui faut un lanceur moins cher.

Enfin, je terminerai par le Brexit sans revenir sur les difficultés qu'a présentées le président Bizet. Tout comme dans le domaine de la recherche, le Royaume-Uni est un partenaire de premier plan dans le spatial. Pour notre pays, c'est un partenaire important en ce qui concerne le secteur de la sécurité et de la défense. Nous avons ensemble développé le système public réglementé de Galileo, c'est-à-dire un signal crypté puissant, destiné à des applications sensibles comme la protection des infrastructures critiques, la police, la défense, la sécurité et les services d'urgence. S'il quitte l'Union européenne, le Royaume-Uni ne pourra plus bénéficier de ces services d'une manière aussi complète que s'il était resté dans l'Union. C'est un grave problème pour lui. Et incidemment pour nous ! Galileo a en effet trois volets : des donnés publiques accessibles à tous, des données payantes, et des données militaires. En cas de Brexit, nous pensons que des solutions doivent être trouvées pour que le Royaume-Uni reste un partenaire de premier plan de l'Union européenne dans le secteur spatial. C'est dans l'intérêt des deux parties.

M. Cyril Pellevat. - Comment envisager l'avenir du centre spatial guyanais avec la mise en service d'Ariane 6, nouveau lanceur européen, conçu pour être plus économe et plus compétitif ?

M. Jean-Yves Leconte. - On caricature souvent l'action de Donald Trump mais votre présentation montre bien qu'il a un projet et une vision en matière spatiale, qui est susceptible de changer la donne. Il convient donc de surveiller avec attention ce qui se passe outre-Atlantique.

Une coopération avec la Russie et l'Ukraine est-elle possible ? L'Ukraine a des compétences en matière de lanceurs, par exemple. Les perspectives sont-elles bloquées à cause de la situation politique ?

M. Pierre Médevielle. - La France finance à 80 % le centre de Kourou. On entend beaucoup de critiques sur les lanceurs européens qui seraient trop onéreux et pas adaptés. Qu'en pensez-vous ?

M. René Danesi. - Je suis heureux de constater que l'Union européenne, qui ne jure que par un libéralisme débridé, quitte à empêcher la constitution de géants industriels européens, considère que l'espace constitue un enjeu de souveraineté et qu'il ne doit pas être laissé à la libre initiative des acteurs privés, américains notamment. Toutefois où trouvera-t-elle les 16 milliards annoncés pour la politique spatiale et les 4 milliards pour la recherche, au moment où le Royaume-Uni est sur le point de partir sans payer la facture de sortie ? J'ai une proposition : évitons de signer des accords de libre-échange comme le Mercosur, ruineux pour notre agriculture, qui nous contraignent à la subventionner ensuite massivement pour éviter qu'elle ne meure trop vite, et utilisons plutôt l'argent pour financer le spatial !

M. André Gattolin, rapporteur. - On utilise déjà des lanceurs Soyouz, mais la Russie et l'Ukraine ne sont pas membres de l'ESA. Il ne me semble pas que la coopération avec l'Ukraine soit jugée prioritaire. Ainsi Thales semble plutôt intéressé à investir dans d'autres pays, comme l'Espagne actuellement.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Vous avez évoqué Kourou et son avenir. Ariane 6 devra être plus compétitive, moins chère et lancée dans des conditions compétitives. Kourou est le port spatial européen et doit le rester. Le centre est immense, d'une superficie équivalente à un tiers de la Martinique. Il abrite les pas de tir des fusées Ariane, Soyouz et Vega. Le centre constitue un fleuron industriel. Il serait donc difficile de construire un second centre ailleurs, même si l'on entend certaines voix en Europe qui se prononcent en ce sens. Les perturbations liées aux mouvements sociaux en Guyane ont, en effet, été source d'inquiétudes car toute modification du calendrier de lancement a des conséquences financières importantes. Je crois à l'avenir de Kourou. Ariane 6 devrait être un lanceur plus simple et devrait avoir besoin de moins de techniciens et d'ingénieurs pour fonctionner. Il convient d'apporter des garanties aux personnels et de prévoir un accompagnement social de qualité. Il faudra aussi préparer les évolutions ultérieures de la fusée. Le centre engendre des retombées économiques positives pour toute la Guyane, avec une activité métallurgique par exemple. Tout est fait pour favoriser le développement de l'emploi sur la zone. Kourou compte 1600 salariés : un tiers de cols blancs, un tiers d'ingénieurs, un tiers de techniciens de maintenance. À titre de comparaison, le centre de tir américain emploie 5000 personnes, le centre de tir chinois, 10 000. Kourou est donc compétitif.

M. André Gattolin, rapporteur. - Un rapport de l'Inspection générale des finances soulignait combien était exceptionnel l'emplacement de Kourou, proche de l'équateur, permettant de lancer aisément des satellites géostationnaires. C'est plus compliqué depuis la Floride, sans parler des risques d'ouragan. Peu de sites ont autant d'atouts. Je ne crois pas à l'idée d'une autre base mais il faut veiller à garantir des retombées économiques et sociales pour la Guyane.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Monsieur Médevielle, des mutualisations existent déjà, comme l'illustre le programme Vega développé par l'industriel italien Avio. Un travail est en cours pour mutualiser la motorisation et réduire les coûts, ce qui permettra à la France de diminuer le montant de son financement. Monsieur Danesi, les 4 milliards d'euros, dont nous demandons le fléchage, sont déjà intégrés dans l'enveloppe globale de 100 milliards du programme Horizon Europe. Quant à la politique spatiale européenne, elle fait l'objet d'un budget à part, avec un soutien politique fort de la Commission. Celle-ci n'était pas très intéressée par ces sujets il y a encore quelque années, mais, face aux perspectives de retrait de certains États ou aux risque de fuites technologiques, on sent qu'elle a envie aujourd'hui de protéger cette politique.

M. Jean Bizet, président. - Merci pour votre présentation. Le spatial est un sujet à la croisée de nombreuses thématiques. À titre d'exemple, alors que nous sommes souvent interpellés sur la persistance de zones blanches dans les territoires, le nouveau satellite Konnect VHTS devrait garantir le haut débit dans toute l'Europe. Pour le reste, il appartiendra à notre commission de veiller à ce que les engagements budgétaires annoncés soient bien tenus.

M. Jean-François Rapin. - Un groupe de travail sur les lanceurs spatiaux a été créé conjointement par la commission des affaires économiques et celle des affaires étrangères, et qui n'intègre pas, de fait, les membres de la commission des affaires européennes. Je m'en suis ému auprès de Jean-Marie Bockel qui en est le président. La quasi-intégralité du budget de ces lanceurs étant européen, il est étrange de ne pas y associer notre commission. Je souhaite que nous continuions à travailler dessus.

M. André Gattolin. - Dans le cadre des entretiens bilatéraux avec nos homologues européens, cela pourrait être un sujet de discussion.

M. Jean Bizet, président. - Avec l'Allemagne et l'Italie surtout, si j'ai bien noté.

M. André Gattolin. - Effectivement, mais aussi avec l'Espagne et le Portugal.

À l'issue du débat, la commission autorise la publication du rapport d'information et adopte la proposition de résolution européenne suivante, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.