Programme-cadre pour la recherche et l'innovation

Les textes COM 435 et 436 concernent le futur programme cadre de recherche et d'innovation pour la période 2021-2027 baptisé « Horizon Europe ».

Le texte COM 435 établit le futur programme-cadre de recherche et d'innovation. Il définit également les règles de participation aux projets de recherche et de diffusion de leurs résultats.

Le futur programme cadre est le 9è programme pour la recherche de l'Union européenne. Il relève d'une compétence partagée entre l'Union et les États membres et vise à financer, conjointement avec ces derniers, des projets de recherche. Il s'inscrit dans la prolongation du programme « Horizon 2020 », qui renforce déjà les liens entre la recherche et l'innovation. Il s'articulerait autour de trois piliers : le premier consacré à la science ouverte en soutien à l'excellence scientifique ; le deuxième consacré aux problématiques mondiales et à la compétitivité industrielle ; le troisième pilier consacré à l'innovation ouverte et qui s'appuierait sur la création d'un Conseil européen de l'innovation. L'ensemble serait doté d'un budget de 94 milliards d'euros (à prix courants) pour la période.

Ce programme cadre s'appuie sur un programme spécifique d'exécution que définit le texte COM436 final. Il fixe les objectifs opérationnels, arrête le budget des missions et des organismes, les règles de mise en oeuvre et les activités à mener.

Renouvelant pour le prochain cadre financier pluriannuel, un des grands programmes européens, les textes COM 435 et 436 ne paraissent pas, de par leur nature même, poser de difficulté au regard du contrôle de subsidiarité. Il a donc été décidé de ne pas intervenir plus avant au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

Recherche et propriété intellectuelle

Programme de recherche et d'innovation Horizon Europe

Rapport d'information, proposition de résolution européenne
et avis politique de MM. André Gattolin et Jean-François Rapin

COM (2018) 435 final - Texte E 13175

(Réunion du 22 novembre 2018)

M. André Gattolin, co-rapporteur. - Je présentais, il y a six ans, devant notre commission un rapport sur le programme-cadre de recherche et d'innovation Horizon 2020. Je remercie à cette occasion Simon Sutour, alors président, et Jean Bizet pour la confiance qu'ils m'ont successivement accordée. Horizon 2020 constitue le huitième programme-cadre de recherche de l'Union européenne. Il a marqué un tournant par son association renforcée de la recherche et de l'innovation. Son budget de 80 milliards d'euros en a fait le premier programme mondial de soutien public à la recherche.

Les propositions de la Commission européenne pour le prochain programme-cadre de recherche et d'innovation s'inscrivent dans la même logique. Pour la période 2021-2027, la durée du prochain cadre financier pluriannuel, elle propose une évolution et non une révolution : Horizon 2020 devient Horizon Europe.

Comme pour Horizon 2020, Horizon Europe comprendra trois piliers et une action transversale. Le premier pilier restera consacré à la recherche fondamentale. Le Conseil européen de la recherche attribue des bourses aux projets individuels sur un critère d'excellence ; marqueur mondial de l'excellence scientifique européenne, cet outil précieux doit être conservé. Seront réunies au sein du deuxième pilier la question de la primauté industrielle de l'Europe et la réponse aux défis sociétaux. Il s'agit de financer des missions interdisciplinaires qui apporteront une réponse globale aux grands problèmes mondiaux. Cette approche semble faire l'unanimité : les projets de recherche collaborative seraient mis au service des objectifs politiques de l'Union. Le troisième pilier sera enfin tourné vers l'innovation, notamment de rupture. L'Europe s'interroge depuis plusieurs années sur les raisons de son retard en ce domaine. Le modèle de l'agence américaine pour la recherche dans la défense, la Darpa, interroge. Elle a apporté un soutien décisif aux développeurs de moteur de recherche comme Google ou de géolocalisation avec le GPS, en suivant un processus à trois étapes : une présentation large du problème à résoudre de façon à attirer des candidatures nombreuses, venues d'horizons et de disciplines variés ; puis le subventionnement d'un grand nombre de projets, ce qui nécessite d'accepter une importante prise de risque ; enfin, la conservation des projets les plus prometteurs sur lesquels on va concentrer les moyens, ce qui impliquera de couper les subventions aux projets qui ne seront pas accompagnés jusqu'au bout. Le directeur de l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (Inria) a estimé, lors de son audition, que le soutien à l'innovation de rupture nécessitait une rupture de la politique de l'innovation. La méthode apparaît certes coûteuse, mais, comme aux États-Unis, de la quantité naîtra la qualité, d'autant que nos chercheurs sont excellents. Nous soutenons donc la création du Conseil européen de l'innovation.

L'éducation à la science nous semble, en revanche, insuffisamment apparente dans le futur programme-cadre. Elle est pourtant essentielle à la diffusion de la connaissance et au renforcement du lien entre la science et la société. Le budget dédié dans Horizon 2020 ne serait hélas pas reconduit. Nous demandons donc qu'un tel programme soit réintroduit dans la partie transversale d'Horizon Europe. À l'heure des fausses informations et de la mise en cause des travaux sur le dérèglement climatique, il est indispensable que soit diffusée la connaissance scientifique.

Je souhaite enfin attirer votre attention sur les conséquences du Brexit. La Commission européenne propose d'ouvrir davantage le programme de recherche aux pays tiers. Or, si le Royaume-Uni devait sortir de l'Union européenne, les conséquences pour la recherche seraient majeures, car il est un des premiers bénéficiaires du programme : il y participe à hauteur de 11,5 % environ et bénéficie de 14,7 % des financements. Il pourrait alors bénéficier du statut d'État associé ; il est prévu, dans ce cas, un mécanisme de correction afin de s'assurer que le pays contribue autant qu'il reçoit : les pays partenaires sont invités à participer à des projets d'excellence scientifique, mais l'Europe ne subventionne pas leurs recherches. Dès lors, une part de financement conséquente fera défaut au Royaume-Uni, estimée à 70 millions d'euros par an dans les sciences humaines et sociales où il excelle. Il n'est pas certain que le budget national compense cette perte ; un appauvrissement de la recherche au Royaume-Uni se profile. Mais la France sera également perdante, compte tenu de l'excellence des travaux britanniques et de l'importance de la collaboration entre les deux pays. Elle peut néanmoins espérer récupérer une part de l'enveloppe budgétaire versée à la recherche outre-Manche.

M. Jean-François Rapin, co-rapporteur. - Une évaluation de la participation française à Horizon 2020, réalisée après trois ans d'exercice, laisse apparaître un bilan en demi-teinte et une certaine déception. En effet, tandis que notre pays pèse pour 16,3 % de la dépense intérieure totale de l'Union européenne, il n'obtient que 10,5 % des financements européens. La qualité de notre recherche n'est pas en cause - elle est excellente et figure en première place des projets acceptés avec 14,2 % d'accords pour un taux moyen de 11,2 % dans l'Union - mais le nombre de candidatures françaises demeure insuffisant ; elles ne représentent que 8,4 % des dossiers. En outre, les crédits européens bénéficient à une minorité de chercheurs puisque le premier bénéficiaire du programme est le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et le troisième, le Commissariat à l'énergie atomique (CEA).

Les explications à ce constat sont multiples : les programmes européens ne sont pas toujours connus, la conception des dossiers est lourde et complexe, surtout pour une petite structure, les guichets sont nombreux et le porteur de projet ne sait pas toujours vers lequel s'orienter. En outre, il existe, en France, plusieurs financements plus faciles d'accès, à l'image de ceux de l'ANR, dont la commission des finances a décidé d'augmenter le budget et, parfois, une concurrence entre les appels d'offre européens et nationaux. Enfin, il manque ce réflexe initial, qui existe chez certains de nos voisins, de penser d'abord à l'Europe. Peut-être devons-nous être plus incitatifs en demandant aux porteurs de projet de se tourner d'abord vers l'Union européenne. Il faut sûrement améliorer le pilotage, détecter les projets devant être portés au niveau européen et mieux former nos chercheurs à l'Europe. Nous devons créer un réflexe européen et travailler sur la complémentarité des financements, car tous les projets ne sont évidemment pas d'envergure européenne. Nous appelons le Gouvernement, qui a conscience du problème, à adopter un plan d'action pour y remédier.

Les régions ultrapériphériques sont enfin associées au programme-cadre. Pour la France et ses départements d'outre-mer, il s'agit d'une victoire.

Si le budget du programme-cadre est adopté, celui-ci deviendra le premier programme mondial de soutien public à la recherche et le troisième budget de l'Union européenne après la politique agricole commune (PAC) et la politique de cohésion. Il s'inscrit dans un ensemble de dépenses consacrées à la recherche et à l'innovation qui donnent corps à la priorité de la Commission Juncker d'un budget pour l'avenir. Je pense notamment au programme Euratom pour le nucléaire, au projet ITER, au programme pour une Europe numérique, aux fonds de cohésion et à lnvestEU.

Pour la recherche et l'innovation, la Commission européenne propose une enveloppe de 100 milliards d'euros, incluant le financement d'Euratom. À proprement parler, Horizon Europe bénéficierait de 97,6 milliards d'euros, dont 3,5 milliards proviendraient d'InvestEU sous la forme de prêts garantis, soit 94 milliards d'euros de subventions pour la recherche et l'innovation. L'effort est réel ; il correspond, en tenant compte la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, à une augmentation de près de 40 % par rapport à l'actuel cadre financier pluriannuel. Pourrait ainsi être financée l'innovation de rupture en conservant un soutien solide à la recherche fondamentale, à la compétitivité industrielle et à la réponse aux défis mondiaux. Pourtant, au regard des sommes allouées par ses concurrents - Chine, États-Unis, Corée du sud, Japon - l'Europe perd en compétitivité dans un domaine au coeur de la croissance économique. L'objectif de 3 % du PIB consacrés à la recherche, que s'était fixé l'Union européenne au début des années 2000, ne sera pas atteint. Ce n'est pas faute d'excellents projets ! Le Conseil européen de la recherche estime à 500 par an le nombre de projets qu'il pourrait financer, parce qu'ils répondent au critère d'excellence, mais qu'il ne peut soutenir par manque de crédits. La Commission européenne estime que plus de 62 milliards d'euros supplémentaires seraient nécessaires pour Horizon 2020.

Le Parlement européen s'est prononcé en faveur d'un budget de 120 milliards d'euros pour Horizon Europe. Mais il s'inscrit dans une perspective d'augmentation générale du budget européen loin encore d'être acquise. Le chiffre de 160 milliards d'euros, soit un doublement du budget actuel, a également circulé. Nous estimons que le budget proposé par la Commission européenne représente un plancher qui ne doit pas être franchi. Certes, les autres programmes européens doivent aussi être financés, mais il faut se demander où la plus-value est la plus importante.

Enfin, il existera désormais une meilleure synergie entre l'utilisation des crédits du programme Horizon Europe et la mobilisation d'autres fonds pour des projets de recherche. Ainsi, une aide européenne au titre des fonds de cohésion reçue par un État membre pourra être considérée comme un apport national à un projet de recherche d'Horizon Europe. La mobilisation d'InvestEU, par son effet de levier, pourra générer plusieurs dizaines de milliards d'euros venus du secteur privé, pour permettre aux laboratoires et aux entreprises les plus prometteurs de grandir et de rester en Europe.

Mme Gisèle Jourda. - Je salue la qualité du rapport. Cette fois, on inclura les régions ultrapériphériques dans les programmes de recherche, c'est une avancée, car on oublie trop souvent ce que ces régions ont à apporter en termes de développement durable, d'agriculture, de biodiversité,... Nous informerons nos collègues de la délégation aux outre-mer de ces nouvelles possibilités, il faut les faire connaître !

Quelle que soit l'issue du Brexit, il sera essentiel de conclure un accord spécifique avec le Royaume-Uni sur les programmes de recherche, car les enjeux sont trop importants pour abandonner les programmes en cours.

M. André Gattolin, rapporteur. - Nous mettons toujours l'accent sur l'investissement à accomplir par la recherche française et les entreprises pour concourir à Bruxelles. Le Gouvernement ne demande pas une hausse considérable du budget européen, car c'est surtout notre taux de retour qui doit être amélioré. Nos entreprises doivent se positionner ! La remise à niveau du programme de l'ANR est bienvenue, mais je souligne que les Britanniques, par exemple, ont un taux de retour bien supérieur au nôtre. Les laboratoires soumettent d'abord leurs projets à l'Europe et si ceux-ci ne sont pas retenus, ils sont en tête de liste pour un financement national. Cela évite de longues procédures. Dans ce pays, comme en Espagne, les budgets de recherche ont été coupés dans tous les domaines éligibles aux financements européens : les chercheurs ont été obligés de s'adresser à l'échelon européen ! En France, on connaît mieux les financements nationaux, et l'on ne calcule pas suffisamment la subsidiarité entre le niveau national et le niveau européen. J'énerve un peu lorsque, à la commission de la culture, j'évoque ces possibilités européennes rehaussées. Il est fondamental d'intégrer systématiquement cette complémentarité, pour optimiser nos capacités. Les collègues de la commission des finances y sont habitués, mais les autres commissions raisonnent encore hors Europe !

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - La négociation sur les régions ultra-périphériques n'est pas achevée, mais la France doit tenir ses positions et plus, elle doit se montrer exemplaire dans le traitement de ces régions. Je songe à l'université de Guyane, et aussi à bien d'autres cas. Si ces régions semblent ultra-périphériques à l'Europe, qu'elles ne le soient pas pour nous !

Je n'oppose pas l'ANR et l'Europe, mais lorsque certains sujets se prêtent à une candidature auprès des institutions européennes, il faut bien sûr s'adresser à celles-ci d'abord. Il n'y a pas lieu d'organiser une concurrence, mais une complémentarité entre l'agence et l'Europe, en étant attentifs à l'articulation.

M. Jean Bizet, président. - Préparons un communiqué de presse sur votre communication, pour insister sur la trop faible consommation des crédits européens et sur les progrès à accomplir sur le taux de retour, pour inciter les laboratoires à avoir d'abord le réflexe européen. Sur le deuxième pilier du programme cadre, souvenons-nous de l'intervention de M. Thierry Breton : se focaliser sur les dossiers stratégiques, pour éviter le saupoudrage... Après la PAC et les fonds de cohésion, la recherche innovation sera tout de même le troisième poste budgétaire européen du futur cadre financier pluriannuel. Je me désole du plafonnement à 2 %, en revanche je relève la pertinence des fonds d'investissement stratégique, dits fonds Juncker, qui ont fini par se diffuser partout, y compris dans la recherche.

Il faut informer les élus locaux, d'autant que le ticket d'entrée, grâce à Didier Marie et Cyril Pellevat, a été ramené de 50 à 3 millions d'euros. Nous incitons les régions, qui gèrent les fonds structurels, à créer des plateformes de consultation en ligne des investissements...

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Après mes auditions de rapporteur spécial sur le budget de l'enseignement supérieur et de la recherche, j'ai souhaité modifier la proposition de résolution, pour ajouter quelques lignes sur le domaine spatial. La France est le plus gros contributeur à l'Agence spatiale européenne, plus d'un milliard d'euros. Or je souhaiterais m'assurer, même si les autres États membres affirment partager notre ambition, que la France ne se découvrira pas seule lorsqu'elle se retournera pour voir qui lui emboîte le pas. Il existe une ambition européenne affirmée, mais nous souhaitons que nos partenaires jouent le jeu et réservent leurs lancements de satellites au lanceur européen, afin que celui-ci devienne compétitif.

M. Jean Bizet, président. - Je propose que la commission vous désigne tous deux rapporteurs sur le dossier spatial.

M. André Gattolin, rapporteur. - Je partage totalement le point de vue de M. Rapin. Le spatial n'est pas l'aérospatial, c'est un sujet spécifique ! J'ai fait un rapport sur la politique de surveillance de l'espace, car les objets circulent de plus en plus nombreux dans les orbites géostationnaires. Une agence européenne soit, mais la France et l'Allemagne n'ont pas vocation à financer, seules, une agence qui serait dirigée par les instances européennes.

M. Jacques Bigot. - Sur le spatial, il faudrait inclure les questions juridiques et non se limiter aux aspects industriels, car la domination américaine, en particulier, pose des problèmes majeurs. Le droit de l'espace doit être élaboré pour l'avenir.

M. André Gattolin, rapporteur. - Le Conseil de l'Europe se penche lui aussi sur cette question.

M. Jean Bizet, président. - Ces aspects n'ont pas fait l'objet d'une attention suffisante dans le domaine maritime, on en voit aujourd'hui les conséquences.

MM. André Gattolin et Jean-François Rapin sont désignés rapporteurs.

M. Jean Bizet, président. - Au point 19 de la proposition de résolution, je propose de remplacer « exhaustive » par « limitative ».

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - C'est préférable, car dans les missions, certains points ne sont pas suffisamment définis - je pense à la mer, qui est pourtant un enjeu de recherche considérable.

M. André Gattolin, rapporteur. - Nous attendons des réponses du Gouvernement à propos du plan qu'il entend présenter, pour apprécier si les mesures sont à la hauteur des problématiques.

À l'issue du débat, la commission, à l'unanimité, autorise la publication du rapport d'information et adopte la proposition de résolution européenne suivante, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.