Coordination des systèmes de sécurité sociale

Questions sociales et santé

Convergence sociale dans l'Union européenne

Proposition de résolution européenne, avis politique et rapport d'information de Mmes Pascale Gruny et Laurence Harribey

COM (2016) 815 final, COM (2017) 253 final et COM (2017) 797 final - Textes E 11735, E 12054 et E 12665

(Réunion du 19 avril 2018)

M. Jean Bizet, président. - Nous entendons nos collègues Pascale Gruny et Laurence Harribey sur leur rapport d'information et sur la proposition de résolution européenne relative à la convergence sociale dans l'Union européenne. Le sujet est majeur et notre commission a souvent souligné les conséquences néfastes des distorsions dans le domaine social ; je pense en particulier au dossier des travailleurs détachés. Pour être mieux comprise, l'Union européenne doit contribuer à la cohésion sociale, mais elle ne peut le faire que dans la limite des compétences que les traités lui ont confiées. En outre, l'harmonisation ne doit pas être réalisée au prix d'un recul des standards sociaux les plus élevés.

Mme Laurence Harribey. - Le socle européen des droits sociaux a été proclamé par le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne au sommet social de Göteborg du 17 novembre 2017. Annoncé par la Commission depuis la fin 2015, il doit participer d'une action en faveur d'un marché du travail équitable et paneuropéen, formulation qui indique que les avancées sociales se feront davantage par un rapprochement des politiques menées par les États membres que par l'obligation d'appliquer un modèle unique. Il s'agit, en quelque sorte, de redonner corps à la métaphore des deux jambes, l'une économique et l'autre sociale, sur lesquelles marcherait l'Union européenne, utilisée par Jacques Delors en 1989 et déjà inscrite dans le traité de Rome s'agissant du développement harmonieux des territoires.

Le socle détaille vingt principes, répartis en trois chapitres : égalité des chances et accès au marché du travail, équité des conditions de travail et protection sociale. Il s'apparente davantage à une grille de lecture qu'à un texte contraignant, ce qui interroge sur sa portée réelle, qui ne pourra être évaluée qu'à la lumière des suites législatives qui lui seront données. La Commission entend en effet dérouler un agenda social - j'y reviendrai - et prendre en compte le socle et ses objectifs sociaux dans l'élaboration des recommandations adressées aux États membres dans le cadre du semestre européen.

Reste l'inconnue du Conseil, même s'il convient de se garder d'une vision manichéenne des équilibres en son sein. Les minorités de blocage varient en effet fonction des sujets. Si les pays d'Europe centrale et orientale tendent à s'opposer à toute disposition susceptible d'affaiblir leurs avantages comparatifs, ils ne forment pas pour autant un bloc homogène comme l'ont montré les votes sur la révision de la directive sur le détachement des travailleurs, où la République tchèque et la Slovaquie se sont opposées au rejet du texte formulé par la Pologne. La prudence des pays du Nord de l'Europe est connue, considérant que les initiatives européennes pourraient remettre en cause leurs modèles sociaux, jugés plus protecteurs. On observera, en outre, une réserve de l'Allemagne sur les questions familiales. La France n'est pas, elle-même, toujours en phase avec l'approche de la Commission européenne, comme en témoignent ses observations sur le temps de travail des forces de l'ordre ou sur les propositions récentes de la Commission européenne en matière de congé parental

Les obstacles observés au Conseil dans le domaine législatif peuvent conduire la Commission, pour les contourner, à inventer de nouveaux dispositifs au risque de remettre en cause l'équilibre des traités. La création annoncée d'une autorité européenne du travail est ainsi révélatrice... Le recours à une agence est fréquent lorsque la coopération entre États est jugée insuffisante et dans les domaines où l'Union européenne n'exerce qu'une compétence d'appui. Or, tendance regrettable, le champ de compétence des agences tend à croître au détriment des États membres.

Pour en revenir au socle européen des droits sociaux, comment financer les objectifs de convergence qu'il contient ? La Commission a déjà indiqué qu'il constituerait une « référence pour la conception du cadre financier pluriannuel ». La Commission européenne préconise notamment la création d'un fonds « parapluie », regroupant la majorité des fonds européens à vocation sociale, afin de simplifier les règles d'attribution et de cofinancement. Les fonds seraient désormais utilisés via une approche contractuelle dite de « conditionnalité positive », liant leur versement à la mise en oeuvre des réformes prévues par les recommandations adressées aux pays dans le cadre du semestre européen. Cette démarche rappelle le modèle des critères politiques dits de Copenhague pour intégrer l'Union européenne. Cette approche mérite d'être saluée en ce qu'elle pourrait indirectement renforcer la valeur du socle en obligeant les recommandations du Conseil à en tenir compte. Elle n'est d'ailleurs pas sans rappeler le mécanisme d'incitation à la convergence sociale proposé par le groupe de suivi du Sénat, qui s'était également prononcé en faveur d'un socle doté d'une véritable valeur juridique. La proposition de résolution s'en fait l'écho. Le groupe avait, en outre, souhaité que soit lancée une réflexion sur un salaire minimum européen, qui constituerait une mise en oeuvre concrète des objectifs du socle.

S'agissant du financement, nous appelons de nos voeux la réorientation du fonds européen d'ajustement à la mondialisation, afin qu'il puisse bénéficier aux salariés perdant leur emploi en raison de la transition énergétique ou de la digitalisation de l'économie. Vous trouverez, dans le rapport, quelques chiffres révélateurs sur l'utilisation de ce fonds.

Plusieurs textes ont été présentés à l'issue de la proclamation du socle. S'agissant du congé parental, la Commission européenne propose que les parents puissent en disposer jusqu'aux douze ans de l'enfant et qu'il soit calculé sur la base de l'indemnité journalière. Pour la France, ce changement impliquerait un surcoût annuel de 2 milliards d'euros difficilement supportable pour nos finances publiques. Les injonctions de progrès social et de réduction de la dépense publique paraissent contradictoires ! En ce qui concerne le temps de travail, la Commission européenne ne prend guère en considération l'impact de la lutte contre le terrorisme sur le temps de travail des forces de sécurité. La France résiste, là encore, à cette injonction contradictoire. Enfin, sur les contrats de travail, le texte présenté par la Commission mérite d'être précisé : la période d'essai pourrait atteindre six mois en droit européen, ce qui induit quelques résistances.

En conclusion, il apparaît que l'harmonisation au nom du marché unique ne conduit pas nécessairement à l'affirmation d'un modèle social européen. Le Président de la République l'appelle certes de ses voeux, mais encore faudrait-il cesser les injonctions contradictoires ! Le socle européen des droits sociaux n'a, il est vrai, nulle valeur juridique. Pourtant, des progrès, modestes, sont réalisés, même si nos concitoyens manquent encore d'une vision d'ensemble des politiques sociales menées par l'Union européenne.

Mme Pascale Gruny. - J'aborderai pour ma part un acquis européen en matière sociale : la coordination des régimes de sécurité sociale, qui permet l'établissement de critères pour définir le système dont relève tout citoyen mobile. Il ne détermine en revanche pas qui peut bénéficier de l'assurance prévue par la législation nationale ni le type de prestations à accorder.

La Commission européenne a présenté, en décembre 2016, une proposition de révision des règlements de coordination des régimes de sécurité sociale datant de 2004 et de 2009. Le texte est destiné à faciliter la mobilité des travailleurs, à assurer un traitement équitable entre contribuables et travailleurs mobiles et à améliorer la coopération entre les autorités administratives des États membres. L'ensemble codifie également la jurisprudence récente de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Deux arrêts de 2014 et 2015 ont en effet mis en lumière le phénomène souvent dénoncé de « tourisme social », selon lequel des ressortissants européens s'installent dans d'autres États membres pour y bénéficier des prestations sociales.

Le sujet du tourisme social, extrêmement anxiogène pour nos concitoyens, a eu une influence certaine sur le résultat du référendum britannique sur la sortie de l'Union européenne. Pourtant, seuls 2,8 % des citoyens européens résideraient de façon stable dans un autre État membre que celui d'origine. Dans ces conditions, le phénomène doit être relativisé, bien que l'on relève une intensification de la mobilité interne à la suite des élargissements de 2004 et 2007. L'Allemagne et le Royaume-Uni sont les deux principaux pays de destination, puisqu'ils accueillent environ 40 % des citoyens mobiles. Ces derniers représentent, en outre, plus de 7 % des populations belge, chypriote et irlandaise.

Une étude commandée par la Commission en 2015 relève que les citoyens mobiles ont peu recours aux prestations de maladie, d'invalidité et de retraite, ainsi qu'aux soins de santé. À l'inverse, compte-tenu de leur position moins favorable sur le marché du travail, ils bénéficient davantage des indemnités chômage et des prestations liées à l'emploi. Le taux de chômage des citoyens mobiles est ainsi supérieur à celui des ressortissants nationaux - 10,4 % contre 9,1 % -, mais reste inférieur à celui des ressortissants des pays tiers (19,2 %). Une autre étude européenne publiée en 2013 indique que les citoyens mobiles non-actifs représentent entre 1 % et 5 % des bénéficiaires des prestations sociales au sein de cinq pays, soit 1,7 % en Allemagne et en France, mais plus de 5 % en Belgique et en Irlande. Les citoyens non-actifs comprennent 30 % de retraités, 28 % de demandeurs d'emploi et 13 % d'étudiants, le solde étant constitué de parents au foyer ou de citoyens handicapés. En France, 55 % des citoyens mobiles non-actifs sont des retraités et 21 % ne sont ni étudiants ni en recherche d'emploi.

Les deux arrêts de la CJUE viennent préciser les conditions d'accès aux prestations des citoyens mobiles. La Cour rappelle au préalable que la liberté de circulation n'est pas un droit inconditionnel. Le droit de séjour est valable tant que les citoyens de l'Union européenne et les membres de leur famille ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d'assistance sociale de l'État d'accueil. Ainsi, rien n'interdit de subordonner l'octroi des prestations sociales pour les citoyens européens non actifs qui ne rempliraient pas les conditions pour disposer d'un droit de séjour. La Cour ajoute qu'en matière d'accès à des prestations d'assistance sociale, un citoyen de l'Union européenne ne peut réclamer une égalité de traitement avec les ressortissants de l'État membre d'accueil. Ces principes sont au coeur de la révision proposée par la Commission européenne, qui mérite, à ce titre, d'être saluée.

Les négociations au Conseil précédant le référendum britannique avaient abouti à l'annonce de la mise en place d'une indexation des allocations familiales accordées aux parents dont les enfants sont restés dans leur pays d'origine sur les conditions qui prévalent dans cet État. La Commission européenne s'était engagée à mettre en oeuvre ce dispositif en cas de maintien du Royaume-Uni. Compte-tenu du résultat du référendum, il n'a finalement pas été intégré dans le projet de révision des règlements de sécurité sociale. En effet, moins de 1 % des prestations familiales est exporté d'un État membre à un autre. Cinq pays, dont l'Allemagne, auraient souhaité son maintien, mais le Conseil a finalement validé le raisonnement de la Commission. Le Parlement européen a également repoussé ce mécanisme, le jugeant trop complexe et coûteux au regard de l'ampleur du phénomène.

La révision proposée par la Commission européenne s'attache à définir les modalités d'accès aux prestations sociales des États de résidence, qu'il s'agisse des prestations chômage, des prestations de soin de longue durée ou des prestations familiales. Les négociations au Conseil ont déjà permis d'aboutir sur un certain nombre de points, mais un blocage demeure s'agissant de l'accès aux prestations chômage pour les travailleurs transfrontaliers. Aux termes de la proposition de la Commission, l'État membre où ils ont travaillé pendant les douze derniers mois devrait être chargé du paiement des prestations de chômage. Dans le même temps, la procédure de remboursement par l'État de dernière activité des indemnisations versées par l'État de résidence est supprimée. Le dispositif n'était déjà pas très efficace : en France, il ne couvrait au total qu'un cinquième du total des prestations versées aux travailleurs frontaliers. Il apparaît logique que les travailleurs frontaliers soient régis par les mêmes dispositions que les autres travailleurs et que l'État de dernière activité soit seul compétent, même si cette activité n'a pas duré plus d'un an. Ramener ce délai à trois mois nous paraît constituer une option raisonnable et soutenable au Conseil.

Nous souhaitons également insister sur la mise en oeuvre effective d'une coopération loyale entre États membres pour éviter les phénomènes de fraude et de tourisme social. La coopération administrative demeure longue et inefficace en l'absence de réelle obligation d'échange d'informations. La saisine, aux fins de médiation, de la commission administrative pour la coordination des régimes de sécurité sociale aboutit à un avis non-contraignant. L'autre voie de recours est celle de la CJUE, via le recours en manquement, mais la longueur d'une telle procédure la rend inadaptée.

La présente proposition de résolution européenne reprend l'ensemble de nos observations. Nous vous proposons de l'adopter.

M. Jean Bizet, président. - C'est une chance ! L'Europe sociale ne peut être occultée, même si son approfondissement semble fort progressif.

M. Claude Haut. - Je partage l'analyse de nos rapporteures. Je m'interroge néanmoins sur le point 23 de la proposition de résolution européenne, qui s'oppose, sous l'argument du coût de la mesure pour les finances publiques, à la rémunération des congés des parents et aidants sur la base de l'indemnité journalière versée dans le cadre d'une prestation-maladie. Il me semblerait opportun de distinguer les parents des aidants pour autoriser la rémunération de ces derniers et favoriser ainsi l'équilibre entre leur vie professionnelle et leur vie privée.

M. René Danesi. - J'ai particulièrement apprécié la qualité et la précision de votre rapport ! Il y a vingt-cinq ans, Jacques Delors prônait déjà une convergence sociale européenne, mais elle progresse si lentement... Je n'ose évoquer à son égard l'injustement nommé pas de sénateur, car nous courons d'une réunion à l'autre... L'Union européenne est avant tout libérale, raison pour laquelle la convergence sociale peine autant. Elle favorise ainsi la concurrence entre salariés, qui a pour corollaire les délocalisations. Je n'y suis pas opposé lorsqu'elles permettent le développement de l'Europe centrale et orientale et non celui d'un pays tiers. Elle permet également le travail détaché - ne doutons pas à cet égard que la présence de nombreux travailleurs détachés polonais ait représenté l'une des causes du Brexit - et la concurrence des travailleurs immigrés. Elle accueille favorablement, en somme, la mondialisation, dont les effets ne sont bénéfiques que pour les populations aisées. Ne nous étonnons pas alors des succès du populisme en Europe ! Même en France, la candidate de cette mouvance a conquis 35 % des électeurs lors des élections présidentielles du printemps dernier et je ne doute pas que son score aurait pu atteindre 45 % si elle s'était d'aventure montrée moins mauvaise... Il me semble urgent d'accélérer la convergence sociale pour contrer le populisme, même si cela ne sera pas suffisant à enrayer le phénomène.

M. Claude Raynal. - Il convient toujours de se montrer patient en matière de politique européenne, et plus encore dans le domaine social... À grand slogan, petite cause, pourrait-on déplorer ! Je souhaiterais quelques éclaircissements sur le fonds dit parapluie. Dans une lecture optimiste, sa création permet de rassembler, pour plus de visibilité, des dispositifs actuellement éclatés. De façon plus pessimiste, nous pourrions craindre qu'elle ne conduise à une diminution du montant des aides allouées. Quelle est, selon vous, la juste vision ? Existe-il un dispositif de sécurisation du niveau des aides ? Il me semble, en effet, difficile de construire une Europe sociale en les réduisant...

Mme Laurence Harribey. - Monsieur Haut, sur la rémunération des parents et des aidants, les auditions que nous avons menées ont montré que le coût de la disposition s'établirait à 300 millions d'euros pour les aidants, dont le nombre devrait largement croître d'ici 2020, et à 1,7 milliard d'euros pour les parents. Sur onze millions d'aidants, un peu plus de quatre millions et demi seulement sont actuellement rémunérés. Il s'agit à nouveau d'une injonction contradictoire entre politique sociale et diminution des dépenses publiques !

Je ne puis, monsieur Raynal, vous rassurer sur les moyens du fonds dit parapluie car ils dépendent du cadre financier pluriannuel, non encore fixé. Autrefois, un fonds était créé pour accompagner chaque nouvelle politique avec les conséquences que vous connaissez sur la lisibilité des actions européennes, d'autant que l'on admet rarement, sur les territoires, le recours aux fonds européens. Il convient donc de rationaliser les fonds pour améliorer leur visibilité. La création du fonds parapluie doit, en outre, être envisagée à l'aune de la réforme de la politique de cohésion, qui va accroître le ciblage des actions menées. Je ne pense pas que les crédits qui y seront consacrés augmenteront, mais peut-être leur montant sera-t-il sécurisé et les critères d'attribution des aides modifiés. Dans ce dernier point réside effectivement un risque de diminution des aides pour certains postes.

Mme Pascale Gruny. - Nous ignorons effectivement la réponse à votre interrogation, monsieur Raynal, car, comme pour la politique agricole commune, les négociations sont en cours. Nous espérons seulement que le niveau d'aide ne sera pas réduit.

J'entends, monsieur Haut, votre remarque sur la rémunération des aidants car les besoins dans ce domaine sont considérables. Mais l'indemnité envisagée serait versée sous forme de l'indemnité journalière, qui, en France, s'élève à 43,82 euros, soit 1 100 euros par mois. Le dispositif serait dès lors extrêmement coûteux ! Je reconnais toutefois qu'une réflexion est nécessaire, même si son résultat n'a rien d'évident. Je fus par le passé shadow rapporteur au Parlement européen sur le dossier du congé maternité ; imaginez que la rapporteure, de nationalité portugaise, souhaitait le porter à vingt-quatre mois rémunérés !

Mais pour les représentants permanents comme les Anglais, les Allemands, ce n'est tout simplement pas possible. Nous sommes donc véritablement confrontés à des niveaux différents entre les États membres.

L'Union européenne peut fixer des principes, mais elle ne peut pas les imposer si elle n'a pas les moyens de soutenir financièrement les pays.

En ce qui concerne les travailleurs détachés, le plombier polonais est un mythe hérité du passé. La révision de la directive va permettre d'imposer la même rémunération pour tout le monde. Quant aux cotisations sociales, en tenant compte des réductions dont ne bénéficient pas les travailleurs détachés, les écarts sont faibles. Le problème vient de la fraude, car des personnes non déclarées sont payées 400 euros. Cela se pratique, je l'ai encore vu il y a 18 mois.

Mme Laurence Harribey. - L'Europe sociale a été conçue comme un moyen d'harmonisation pour parvenir au marché unique. Si l'on veut répondre aux enjeux sur le populisme et l'envie d'Europe, nous ne pouvons pas continuer ainsi. L'Europe sociale est pour moi un des piliers du modèle européen. Le problème, c'est que le droit européen est un droit dérivé : 80 % du droit européen vise à intégrer dans les législations nationales des dispositions européennes. Si nous continuons à nous acharner sur des petits secteurs, en réaction à certains problèmes, nous ne serons pas audibles. À en croire les professionnels, une politique publique ne cherche pas à résoudre un problème : elle est révélatrice de la manière dont on pose un problème ! Cela doit nous donner à réfléchir. Nous sommes à un moment charnière. Vous avez trouvé Pascale Gruny pessimiste : pour avoir travaillé pendant trente ans dans les milieux européens, je ne suis guère plus optimiste qu'elle !

M. Pascal Allizard. - Gardons confiance !

À l'issue de ce débat, la commission a autorisé, à l'unanimité, la publication du rapport d'information et adopté la proposition de résolution européenne dans la rédaction suivante, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes.