Organe des régulateurs européens des communications électroniques

Économie, finances et fiscalité

Paquet « Connectivité »

Rapport d'information, proposition de résolution européenne et avis politique de MM. Pascal Allizard et Daniel Raoul

COM (2016) 589 final, COM (2016) 590 final,
COM (2016) 591 final - Textes E 11517, E 11559 et E 11560

(Réunion du 9 février 2017)

M. Jean Bizet, président. - Nous allons maintenant examiner le rapport d'information, la proposition de résolution européenne et l'avis politique présentés par Pascal Allizard et Daniel Raoul sur le paquet « Connectivité ». Ce sujet revêt, pour nos territoires, une importance considérable.

Dans le cadre du groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne, nous avons entendu M. Mestrallet, président-directeur général de Paris Europlace, et M. Benoît Potier, président-directeur général d'Air Liquide et président de la table ronde des industriels européens. Ils ont mis l'accent sur la digitalisation de l'économie, qui constitue une mutation exceptionnelle. Mais pour cela, nos territoires doivent être connectés...

M. Daniel Raoul. - Monsieur le Président, mes chers collègues, ce nouveau paquet télécoms est un vaste sujet et nous allons essayer de vous le présenter de façon synthétique, sans entrer dans des détails trop techniques. Je vous parlerai des principaux enjeux, en particulier ceux liés à la 5G, avant que Pascal Allizard ne revienne sur les points qui nous posent problème et sur l'initiative à destination des collectivités locales « Wifi pour tous ».

Le premier enjeu, c'est celui du très haut débit pour tous. La Commission européenne estime, à juste titre, que l'Europe doit se doter des réseaux les plus performants pour rester dans la course à l'innovation numérique et pour répondre aux attentes de l'ensemble des citoyens européens, qui vivent de plus en plus connectés. Et ce phénomène va s'accentuer. Demain, nous aurons besoin d'un débit internet bien plus important qu'aujourd'hui. C'est pourquoi la Commission veut moderniser nos infrastructures et nous entraîner vers une société du gigabit.

Pour cela, elle fixe l'objectif général d'une connexion permettant une vitesse de téléchargement de 100 mégabits par seconde et pouvant être convertie en gigabits. Certains centres socio-économiques stratégiques devront disposer d'une connexion en gigabits et les zones urbaines, ainsi que les principaux axes de transports devront disposer d'une connexion en 5G.

Le deuxième enjeu, c'est le calendrier. L'objectif est fixé à 2025, soit un délai très court. Le précédent paquet télécoms avait été initié en 2007 et adopté en 2009 ; il fixait des objectifs pour 2020. Nous n'en sommes qu'au début de l'instruction des propositions et il faudra aller vite. Très vite !

Troisième enjeu, le montant : il est estimé à plus de 500 milliards d'euros d'investissements. Les deux tiers proviendraient des opérateurs privés, mais de l'argent public sera nécessaire. Or, l'actuel cadre financier pluriannuel se termine en 2020. Les choix qui seront faits aujourd'hui devront donc être confirmés dans le prochain cadre financier. Il faudra aussi, certainement, recourir au plan Juncker, car, nous le savons tous ici, dans certaines régions, les opérateurs privés n'investiront pas seuls et les subventions ne suffiront pas.

Le quatrième enjeu, c'est de savoir comment réguler les nouveaux acteurs en ligne. Ils proposent des services en ligne équivalents à ceux des opérateurs, mais ne participent pas aux investissements, ne paient pas d'impôts dans les pays où ils gagnent de l'argent et sont à peine encadrés juridiquement. Le projet de code propose certaines obligations judicieuses, mais qui, de notre avis, ne vont pas assez loin.

Enfin, dernier enjeu, et pas des moindres, c'est celui de l'aménagement du territoire et de la connectivité pour tous. Dans les constats qu'elle fait, la Commission européenne explique que le taux global de connexion au haut débit est satisfaisant : 71 % des foyers européens disposaient d'une connexion à un internet fixe rapide à la mi-2015 et jusqu'à 86 % bénéficiaient de la 4G en téléphonie mobile. Il faut voir ces chiffres comme des moyennes européennes, qui agrègent des situations, en particulier géographiques, fort différentes. La Commission relève toutefois que, dans les zones rurales, il n'y avait que 28 % des foyers connectés au haut débit fixe et 36 % à la 4G. Puisque la connexion se mesure à la vitesse des données transmises par seconde, on peut bien parler ici d'une Europe à deux vitesses !

Et ce qui est intéressant, c'est que la Commission propose de combler cet écart, en fixant un objectif nouveau au futur code des télécoms : la généralisation de l'accès à la connectivité à très haute capacité pour l'ensemble de l'Union. Des solutions devront donc être trouvées pour tous les territoires. Faire autrement n'aurait d'ailleurs pas de sens. Prenons l'exemple des voitures connectées et sans pilote : comment imaginer qu'elles traversent une zone sans couverture à haut débit ? L'avenir de toutes ces innovations passe donc bien par la couverture de l'ensemble du territoire...

Ces orientations confortent les choix faits en France de généraliser la fibre optique pour le fixe. C'est la technologie d'avenir, qui pourra permettre demain des débits plus élevés. C'est ce qui justifie aussi que la Commission européenne soutienne cette technologie et ne se cantonne plus au principe de neutralité technologique, comme cela était le cas jusqu'à présent.

Cela signifie aussi, de ce point de vue, que notre pays, qui a déjà fait certains investissements, pourrait disposer d'un avantage concurrentiel sur ses voisins européens. En effet, d'autres pays n'ont pas fait le choix de la fibre. C'est notamment le cas de l'Allemagne, qui a choisi le coax, de l'Italie, de la Pologne et aussi du Royaume-Uni. Pour eux, les besoins en investissements seront bien plus importants.

Concernant les réseaux pour le mobile, il n'y avait que 55 % de la population française qui bénéficiait de la 4G à la fin de 2016. Mais il ressort des auditions que nous atteindrons 90 % à la fin de 2017. On a pris un peu de retard, mais on va y arriver !

Cela m'amène au plan d'action proposé par la Commission européenne pour la 5G, c'est-à-dire la cinquième génération de réseaux de téléphonie mobile.

Tout comme la fibre optique pour le fixe, la 5G permettra un flux de données de l'ordre du gigabit, au-delà de 100 mégabits. Surtout, elle se révélera déterminante pour l'essor des objets connectés, des véhicules autonomes ou encore des solutions dématérialisées, comme l'informatique en nuage, les fameux clouds. C'est la raison pour laquelle des pays comme les États-Unis ou la Corée du Sud ont adopté un plan pour le déploiement de la 5G dans les années qui viennent.

Comme vous le savez, dans la course à l'innovation actuelle, celui qui dispose de la meilleure technologie va pouvoir développer une multitude d'applications et de services qui feront croître son économie. Il pourra aussi imposer ses normes au niveau mondial. C'est pourquoi nous pensons que la Commission a raison de prévoir un plan d'action pour la 5G. Il y a urgence : il faut mobiliser et agir.

Le problème est que le spectre des fréquences relève de la souveraineté des États, qui attribuent des licences pour les exploiter. On ne peut pas se permettre une attribution trop dispersée pour la 5G, comme cela a été le cas pour la 3G et la 4G. C'est pourquoi nous soutenons une harmonisation des calendriers, et nous demandons que la France et l'Allemagne soient les premiers à montrer l'exemple en ce domaine.

M. Pascal Allizard. - Je vais évoquer le projet de code européen des communications électroniques.

Actuellement, les télécommunications sont régies par cinq directives différentes. La Commission propose de rassembler quatre d'entre elles dans un même texte, un code européen des télécoms. Ce sera plus simple et plus clair. Cela nous convient parfaitement. Le cinquième texte concerne la vie privée en ligne. Il fera bientôt l'objet d'une nouvelle proposition législative.

Sur le fond, le code conserve les grandes lignes de la régulation européenne : le renforcement de la concurrence dans le secteur des télécommunications, la stimulation des investissements, des services de qualité proposés à des tarifs abordables et le développement des choix offerts aux consommateurs.

Des améliorations sont proposées pour ces derniers, avec notamment de nouveaux droits en cas d'offres groupées ou en matière de service universel. C'est détaillé dans le rapport.

M. Raoul vous a parlé de 500 milliards d'euros d'investissements nécessaires. Sur ce montant global, la Commission estime que, au rythme actuel, il va manquer 155 milliards d'euros. Il faut les trouver, notamment pour équiper les zones les moins densément peuplées, nouvel objectif.

Pour y parvenir, la Commission s'inspire de solutions mises en oeuvre dans notre pays qui sont fondées sur la possibilité de co-investissements et de partenariats public-privé pour les zones où l'on sait que le secteur privé ne viendra pas investir seul. Ces solutions pragmatiques ont fait leurs preuves, et nous soutenons leur application à d'autres pays européens.

Concernant la transformation de l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques en agence de l'Union européenne, il y a un problème. C'est cette proposition qui avait fait l'objet d'un avis motivé au titre du contrôle de subsidiarité, sur l'initiative de nos collègues Colette Mélot et André Gattolin. Ils relevaient déjà le risque de voir un organe rassemblant des régulateurs indépendants au niveau national tomber sous la dépendance de la Commission européenne.

Notre analyse et nos auditions nous ont montré que c'est bien ce qui est envisagé. Le système proposé aboutirait, après revue par les pairs, à un droit de veto de la Commission sur une décision d'un régulateur national. Ce n'est tout simplement pas admissible. Si la revue par les pairs est utile, car elle permet une analyse conjointe sur la base d'expériences partagées, elle doit déboucher sur un simple avis. Pour ces raisons, en plus de celles soulevées par nos collègues concernant le rôle prépondérant du directeur exécutif, nous nous opposons à la création de cette agence telle qu'elle est envisagée.

J'en viens maintenant à l'initiative « WiFi pour tous », qui propose d'apporter une aide financière aux communes souhaitant proposer du wifi à haut débit gratuit dans les principaux lieux de vie sociale : les places, les parcs, les bibliothèques, ainsi que les autres lieux et bâtiments publics. Cette initiative est dotée d'une enveloppe budgétaire initiale de 120 millions d'euros. Ces fonds proviendraient du mécanisme d'interconnexion pour l'Europe, et 100 % des coûts seraient éligibles, sans préjudice de cofinancement. Ce sont des petites sommes, environ 20 000 euros par commune, qui sont envisagées. Sont visées 8 000 à 10 000 communes, avec des appels d'offres qui pourraient être lancés dès le deuxième semestre 2017.

L'aide s'adresserait à toutes les collectivités locales qui veulent proposer le wifi là où il n'existe pas d'offre similaire, publique ou privée. Cette dernière clause est importante, car on ne sera pas éligible s'il existe déjà un réseau wifi gratuit dans le périmètre visé. La participation viendrait aider à l'achat du matériel et des équipements que la commune s'engagerait à entretenir pour maintenir son offre de service durant plusieurs années.

L'aide serait attribuée selon le principe : « premier arrivé, premier servi ». Il existe quand même une clause pour assurer une répartition géographique équitable, mais on peine encore à savoir comment ces deux principes vont s'articuler.

La question qui se pose est de savoir à qui exactement va s'adresser cette aide. Il y a 90 000 communes en Europe, et on n'en cible que 10 000. Ensuite, il y a la question du budget : 120 millions d'euros, ce n'est pas rien, mais par comparaison avec 500 milliards d'euros, cela ne fait pas beaucoup. Enfin, comme toujours, l'Union européenne met en avant la simplicité pour les demandes. Mais quand on fait intervenir des financements croisés et plusieurs autorités décisionnaires, on sait ce qu'il advient de la simplicité.

Pourtant, nous retenons que cette proposition relève d'une volonté de la Commission d'être plus proche du terrain et des citoyens. Durant nos auditions, on a parlé d'une initiative post-Brexit. En cela, elle mérite une certaine bienveillance. On ne peut pas reprocher à l'Union européenne d'être loin des citoyens et ne pas la soutenir quand elle fait un effort.

Sur l'enveloppe budgétaire, il faut bien voir que la Commission ne peut pas raisonner au-delà de 2020 et du cadre financier actuel. Donc, elle propose cette initiative modeste pour les trois ans qui viennent et, si elle rencontre le succès, elle pourra éventuellement être prolongée.

Ensuite, l'initiative n'est pas là pour remplacer une vraie politique d'investissement dans les réseaux et d'aménagement du territoire. Elle est un projet auxiliaire visant à donner un coup de pouce financier aux communes qui ne pourraient financer seules leur projet. Mais en raison du nombre de communes qu'elle pourrait toucher, elle pourrait avoir un impact au niveau de l'ensemble de l'Union européenne.

Ce sera peut-être moins le cas en France, notamment avec la généralisation de la 4G cette année. Mais elle pourrait apporter un plus, et c'est pour cela que nous souhaitons la soutenir. Pour aider à sa réussite, nous proposons de faciliter au maximum le montage des dossiers pour les élus locaux et de permettre que des groupements de collectivités puissent porter les demandes.

M. Jean Bizet, président. - C'est un dossier très important, qui contribuera à moderniser notre société et à favoriser le développement de nos PME.

Je souhaiterais que vous élaboriez une petite note technique à destination des élus, notamment des maires. Je n'aime pas faire des effets d'annonce qui peuvent être des annonces non suivies d'effets. La note devrait être précise, car les besoins sont réels dans certains territoires.

Avec la création des communes nouvelles et le redimensionnement institutionnel de notre paysage local, il faut cibler les niveaux d'appels d'offres pertinents. Le dispositif proposé devrait plutôt concerner des endroits très à l'écart, sans doute essentiellement des territoires de montagne.

M. Daniel Raoul. - D'une manière générale, j'ai quelques réticences par rapport au wifi, qui n'assure pas des connexions sécurisées ; j'en ai eu la démonstration récemment dans le hall de Montparnasse. Cela pose des problèmes pour l'interactif.

En plus, je crains que le wifi n'apparaisse comme un substitut à la 5G et qu'il n'en freine les efforts de développement.

M. Pascal Allizard. - Je suis d'accord. Le wifi pour tous n'est pas une solution définitive. Il s'agit simplement de permettre aux habitants des zones peu ou pas desservies d'avoir une pratique dans l'attente de solutions plus durables, sachant que le plan s'échelonne jusqu'en 2025.

Ne refaisons pas l'erreur passée ; autrefois, on nous a présenté des solutions satellitaires qui étaient extrêmement coûteuses et dont les débits n'étaient pas satisfaisants.

Le wifi revient finalement à dématérialiser le découpage. Si c'est interprété comme une solution temporaire, c'est intéressant. En l'occurrence, nous parlons du wifi dans l'espace public. Il s'agit de micro-solutions, de desserte fine. Cela permet à l'Europe d'apporter des solutions de terrain.

M. Daniel Raoul. - Le wifi ne peut être qu'une mesure transitoire, pas un objectif définitif.

M. Didier Marie. - Le sujet est important. Nous sommes entrés dans l'ère du numérique. Je considère qu'il s'agit de la troisième révolution industrielle.

Il serait intéressant d'avoir un focus sur le plan France numérique, qui a permis d'engager la couverture du territoire, en mobilisant des financements de l'Union européenne, de l'État et des collectivités territoriales.

J'ai toujours trouvé fort regrettable que l'attribution des licences aux opérateurs n'ait pas été assortie d'une obligation de couverture des territoires. Aujourd'hui, le soin d'assurer cette couverture est laissé à la puissance publique, alors que les opérateurs se portent plutôt bien... Il y a une sorte de jeu de dupes ; la rentabilité prime la couverture du territoire. Il serait donc intéressant d'assortir l'attribution des licences d'une obligation de déploiement, moyennant éventuellement des paliers, sachant que de nouvelles fréquences vont être attribuées, notamment pour la 5G.

Il serait aussi important d'avoir un point spécifique sur la protection des données personnelles. Aujourd'hui, on peut savoir où vous êtes, ce qu'il y a dans votre téléphone, ce que vous dites...

M. Jean Bizet, président. - Avec le recul, quel regard porte-t-on sur la démarche, que j'avais trouvée pertinente à l'époque, de l'opérateur historique, qui avait lancé les chartes « Département innovant » ?

Est-il encore temps d'obliger les opérateurs à s'engager dans le déploiement ?

Mme Gisèle Jourda. - Les communes et les départements des zones blanches ou grises font beaucoup d'efforts pour avoir la fibre ou le wifi. Les situations sont très disparates selon les territoires. Je connais même une commune qui n'a pas accès aux réseaux alors qu'un pylône est implanté sur son territoire !

M. Alain Vasselle. - Je remercie nos deux collègues, qui nous ont éclairés.

M. Raoul a fixé l'horizon de 2025. Quels moyens financiers l'Europe et les pays concernés sont-ils prêts à mobiliser pour tenir les délais ? N'est-on pas en train de nous bercer d'illusions ?

Compte tenu des difficultés que rencontrent déjà les communes pour monter les dossiers de demandes de subventions, comment fonctionnera concrètement l'attribution de l'aide forfaitaire évoquée par M. Allizard ? Comme tout le monde ne pourra pas être servi, il faudra identifier les communes qui en auront le plus besoin ; j'ai entendu parler de principe : « premier arrivé, premier servi ». Il me semble qu'il y aurait un travail de coordination et de planification à effectuer. Ne faudrait-il pas agir de concert avec l'Association des maires de France et les présidents des intercommunalités, qui sont les interlocuteurs pertinents ? Il ne faut pas croire que seules les zones de montagne ont besoin d'être désenclavées.

Aujourd'hui, on nous demande de tout dématérialiser. Or nous n'en aurons pas les moyens ? Quand la fibre arrivera-t-elle ?

M. Claude Kern. - En réponse à notre collègue Alain Vasselle, je souhaite mentionner une expérience initiée par l'ancienne région Alsace, qui a lancé un programme de mise en place de la fibre optique, avec pour objectif que toutes les communes soient reliées d'ici à 2021. Les communes ou les intercommunalités participent à hauteur de 175 euros par prise, le reste étant pris en charge par la région, sachant que la fibre optique est déployée gratuitement par les opérateurs dans les grandes villes.

M. Pascal Allizard. - Il serait effectivement intéressant de faire le bilan des fonds européens et nationaux mobilisés en faveur du déploiement.

Le très haut débit et la fibre, ce n'est pas la même chose. La seule obligation est d'avoir du très haut débit ; on peut y parvenir par la fibre, mais pas seulement. C'est le débat sur la neutralité technologique. Notre position est de sortir de la neutralité technologique. La fibre nous semble aujourd'hui le meilleur moyen technique pour atteindre l'objectif. Mais des opérateurs affirment fournir le très haut débit sans forcément la fibre.

Il y a un calendrier sur les attributions aux opérateurs. Est-ce pour vingt-cinq ans ? Pour quinze ans ? Y a-t-il des clauses de revoyure ? La discussion n'est pas fermée. Il serait intéressant d'avoir des objectifs chiffrés.

La mesure de la couverture est faite non au niveau des territoires, mais sur des objectifs de population. Il est évidemment intéressant d'avoir des solutions de remplacement temporaires, mais on ne sait pas quel sera le coût de la dernière prise dans les zones les moins denses.

La protection des données personnelles, c'est le cinquième texte. C'est un véritable sujet. Avec le wifi ou le Bluetooth, votre voisin peut pénétrer dans votre téléphone.

Sur les conditions d'attribution des 20 000 euros, il y a deux aspects : le principe du « premier arrivé, premier servi » est très simple, mais assez peu juste ; la régulation géographique avec un cofinancement, ce n'est pas simple du tout.

M. Daniel Raoul. - Chère Gisèle Jourda, d'un point de vue technique, il est tout à fait normal qu'il n'y ait pas de signal dans un périmètre autour du pylône ; c'est même le cas au pied de la Tour Eiffel. La commune qui a donné une autorisation de travaux a bien dû l'accepter.

À mon sens, le wifi suppose une arrivée par la fibre. C'est un palliatif par rapport au développement de la 4G.

M. Jean Bizet, président. - Je remercie nos collègues et réitère ma demande d'une note technique à destination des élus locaux ; veillons à ne pas créer d'espoirs déçus.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne, dans la rédaction suivante :