Prolongation du Fonds européen pour les investissements stratégiques

Le texte COM 597 concerne le Fonds européen d'investissements stratégiques (FEIS), "bras armé" du plan d'investissement pour l'Europe, dit "Plan Juncker", lancé par la Commission européenne en novembre 2014, de manière à mobiliser, grâce à un effet de levier de fonds privés à partir de fonds publics, 315 milliards d'euros sur trois ans pour financer divers projets d'investissement nouveaux. Cette proposition de règlement, voulant mettre à profit une "dynamique positive", vise à modifier sur plusieurs points le règlement l'ayant institué.

En premier lieu, le texte propose de prolonger la durée d'existence du FEIS, en la faisant passer de trois à six ans, jusqu'en 2020, soit jusqu'à la fin du cadre financier pluriannuel actuel (2014-2020). Il en tire également les conséquences budgétaires, l'objectif étant désormais de parvenir à mobiliser 500 milliards d'euros d'ici à 2020. La garantie de l'Union européenne en faveur du FEIS passerait de 16 à 26 milliards d'euros et la contribution de la Banque européenne d'investissement (BEI), qui joue un rôle essentiel dans le dispositif, serait majorée de 2,5 milliards d'euros, passant de 5 à 7,5 milliards, tandis que le budget de l'Union européenne accroîtrait sa contribution de 650 millions d'euros (500 millions au titre du Mécanisme d'interconnexion pour l'Europe et 150 millions sur les marges budgétaires inutilisées).

En deuxième lieu, la proposition de règlement prévoit un certain nombre de dispositions techniques qui :

- permettraient de renforcer le volet PME du plan d'investissement - ces entreprises devraient ainsi être les principales bénéficiaires du soutien apporté par le FEIS ;

- accroîtraient le caractère additionnel des projets financés par le FEIS ;

- concentreraient le FEIS sur les priorités politiques de l'Union européenne, en finançant en particulier des projets d'investissement dans le domaine du changement climatique (énergie et réseaux de transport transnationaux) et dans celui de la défense.

Enfin, le texte vise à améliorer le fonctionnement de la plateforme européenne de conseil en investissement (EIAH), chargée d'apporter des services d'assistance technique à la mise en oeuvre des projets. Ces services seraient plus ciblés sur les projets qui impliquent plusieurs États membres et qui contribuent à la réalisation des objectifs de l'Union européenne, de manière à étendre leur champ d'intervention. L'EIAH contribuerait également à la réalisation de l'objectif de diversification sectorielle et géographique du FEIS.

Cette proposition de règlement ne paraît pas porter atteinte au principe de subsidiarité. En effet, l'économie générale du plan d'investissement pour l'Europe vise précisément à mobiliser au niveau européen, grâce au FEIS et à la BEI, des fonds affectés à des projets d'investissement qui, sans ce dispositif, n'auraient pu être financés. L'effet multiplicateur recherché est très largement imputable à la garantie financière apportée par l'Union européenne, alors que les États membres agissant seuls n'auraient très probablement pas atteint ce résultat. Enfin, le texte vise à prolonger et modifier un dispositif existant pour lequel aucune atteinte au principe de subsidiarité n'avait été identifiée.

Dans ces conditions, il a été décidé de ne pas intervenir plus avant au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

Économie, finances et fiscalité

Proposition de résolution européenne et avis politique
de MM.  Jean-Paul Émorine et Didier Marie sur le premier bilan
et les perspectives du plan d'investissement pour l'Europe

COM (2016) 597 final - Texte E 11477

(Réunion du 10 novembre 2016)

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen en premier lieu de la communication de Jean-Paul Émorine et Didier Marie sur le plan d'investissement pour l'Europe.

Je vous rappelle que, dès le lancement du plan d'investissement pour l'Europe, dit « plan Juncker », notre commission s'est saisie de cette priorité de la Commission européenne et qu'elle suit de près son évolution. Elle a ainsi adopté sur ce sujet trois avis politiques, un rapport d'information et deux propositions de résolution européenne envoyées à la commission des finances : la première est devenue définitive le 24 mars 2015 ; la seconde, devenue définitive le 7 décembre suivant, était plus axée sur la mise en oeuvre du plan et accordait une attention particulière à la place qu'y occupent les collectivités territoriales.

Le Conseil européen des 20 et 21 octobre a demandé au Conseil d'arrêter une position sur le texte de la Commission s'agissant de la révision du Fonds européen pour les investissements stratégiques, dès sa réunion du 6 décembre prochain. La volonté politique d'aller vite sur ce dossier est donc manifeste. Il s'agit pour nous d'agir en amont.

L'intervention aujourd'hui de nos deux collègues est l'occasion de faire un premier bilan de la mise en oeuvre du plan et d'examiner ses perspectives, à la suite des récentes annonces du Président Juncker dans son discours sur l'état de l'Union, le 14 septembre dernier. Nos collègues ont par ailleurs préparé une proposition de résolution européenne qui vous a été adressée et que nous examinerons dans un second temps.

Ce sujet n'avait pas manqué de nous interpeller et, pour ma part, je m'étais interrogé sur le concept d'« effet de levier ». Mais il s'agit d'un projet très original permettant de capter les fonds privés. Il préfigure assurément de nouvelles modalités d'investissement au sein de l'Union. J'observe d'ailleurs que le plan Juncker ne suscite plus de critiques majeures.

M. Didier Marie. - Notre communication de ce jour s'inscrit dans le travail de suivi de notre commission et présente un premier bilan et les perspectives du plan Juncker. Jean-Paul Emorine et moi-même vous soumettrons une proposition de résolution européenne et un avis politique reprenant ces éléments, qui vous ont préalablement été communiqués.

Je vous rappelle que le plan d'investissement comprend trois piliers : un pilier financier, avec le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) institué au sein de la Banque européenne d'investissement (BEI), qui a pour objectif de mobiliser 315 milliards d'euros sur trois ans, dont 240 milliards pour le volet Infrastructures et innovation, et 75 milliards pour le volet PME, grâce à un effet de levier de fonds publics auprès d'investisseurs privés ; un pilier centré sur les projets à soutenir ; enfin, un pilier réglementaire visant à favoriser l'environnement des investissements.

Qu'en est-il du premier bilan quantitatif du plan d'investissement, plus d'un an après l'entrée en vigueur du règlement ayant institué le FEIS ?

La Commission a présenté ce bilan en deux temps, d'abord par une communication du 1^er juin dernier, puis, concomitamment au discours sur l'état de l'Union du Président Juncker devant le Parlement européen, le 14 septembre, par une nouvelle communication qui trace également des perspectives. La BEI a publié sa propre évaluation du FEIS en même temps. Une évaluation externe indépendante, confiée à Ernst & Young, est également attendue pour la fin novembre.

La procédure législative a été rapide et les organes de gouvernance sont désormais en place. Le comité de pilotage, chargé de superviser la mise en oeuvre générale du FEIS et d'en déterminer l'orientation stratégique, fonctionne depuis juillet 2015 et comprend quatre membres, dont le vice-président français de la BEI, M. Ambroise Fayolle. Le comité d'investissement, qui décide de l'apport de la garantie financière aux projets soumis, est opérationnel depuis le début de cette année et comprend huit experts indépendants, dont un Français. Le directeur exécutif du FEIS, qui préside également le comité d'investissement, et son adjointe ont été approuvés par le Parlement européen le 14 octobre 2015.

Par ailleurs, le portail européen de projets d'investissement, qui doit accroître la visibilité des projets et donner ainsi à leurs promoteurs et aux investisseurs potentiels l'opportunité d'entrer en contact, a été lancé le 1^er juin 2016. Plus de 130 projets, d'un montant minimum de 10 millions d'euros, ont été mis en ligne sur ce portail. De même, la plateforme européenne de conseil en investissement, qui fournit une assistance technique et de conseil, y compris en matière de financement, a été mise en ligne le 1^er septembre dernier grâce à la collaboration entre la Commission, la BEI et les banques nationales de développement. À la fin juillet, cette plateforme avait reçu près de 240 demandes, dont environ deux tiers proviennent du secteur privé.

À la mi-septembre, quel est bilan quantitatif du plan d'investissement ?

Le plan d'investissement a permis de mobiliser 116 milliards d'euros, avec un effet de levier moyen de 1 à 15, ce qui correspond au tiers des 315 milliards d'euros prévus sur trois ans ; 200 000 PME et TPE ont bénéficié de ce financement ; plus de 260 projets ont été financés, dont 30 % sur le volet Infrastructures et innovation, mis en oeuvre par la BEI, et 70 % sur le volet PME, mis en oeuvre par le Fonds européen d'investissement (FEI), la filiale de la BEI dédiée aux PME ; l'ensemble des États membres, à l'exception notable de Chypre, sont concernés par des projets soutenus par le FEIS ; enfin, plus de 100 000 emplois auraient été créés en Europe grâce à ce plan.

Sur le plan qualitatif, la Commission considère que la première année de fonctionnement du FEIS a été « couronnée de succès », même si elle reconnaît que « l'incidence macroéconomique du plan se fera sentir concrètement dans les années à venir ». Il paraît indéniable que le plan a créé une réelle dynamique. Le volet PME, en particulier, est monté en charge bien plus rapidement que prévu, puisque 65 % de l'objectif a été atteint en un an. En juillet, la garantie de l'Union européenne accordée à ces projets a d'ailleurs dû être abondée de 500 millions d'euros.

En revanche, on peut constater certaines inégalités dans la répartition des projets financés au titre du plan.

Des inégalités sectorielles, d'abord : au niveau de l'Union, l'analyse des montants par secteur fait apparaître la prééminence de l'énergie et de l'environnement, avec 47 % du montant total engagé, suivis des transports, à 17 %, l'innovation représentant seulement 10 %. Il convient de prendre garde à ce que les grands projets d'infrastructures n'éclipsent pas le financement de l'innovation. On peut souhaiter qu'à l'avenir, les questions liées à l'éducation et à l'enseignement soient mieux prises en compte, ainsi que celles qui sont relatives à l'économie sociale et solidaire.

Des inégalités géographiques, ensuite, même si une évolution est observée. Il est important de prendre en considération le poids relatif de chaque pays et la part totale de son PIB dans le PIB européen.

La France, l'Italie et le Royaume-Uni ont bénéficié, dans un premier temps, de ce fonds, avec 56 % du total des montants approuvés, mais la part des projets de ces trois pays a ensuite décru à 28 %. Cette situation initiale n'était guère étonnante, car ces pays avaient la capacité, de par leur administration et leur expérience, de présenter de tels projets. Aujourd'hui, la Pologne, l'Espagne, le Portugal, la Grèce ou encore la Lituanie sont devenus des bénéficiaires significatifs du plan. Il est intéressant de noter que ce rééquilibrage géographique ne s'est pas accompagné d'un déséquilibre sectoriel au profit du volet Infrastructures.

Des interrogations existent aussi sur le caractère véritablement additionnel des projets financés. L'additionnalité reste indéniablement délicate à mesurer : la BEI gagnerait sans doute à mieux distinguer les projets relevant du plan Juncker et ceux qu'elle aurait de toute façon financés - des interrogations demeurent sur un effet d'aubaine. Pour autant, des changements ont été constatés au sein de la BEI. D'abord, pour répondre à ses nouvelles missions, la Banque a recruté 500 personnes, dont 200 travaillent à temps plein pour le FEIS. Surtout, elle a réorienté ses activités, par exemple en pratiquant le capital-risque, et cette évolution s'observe jusque dans son bilan : sur 80 milliards d'euros par an, la part des opérations les plus risquées, dénommées « activités spéciales », devrait passer de 5 à 7 milliards d'euros à 16 à 20 milliards, et ce dès 2016.

La place qu'occupent les collectivités territoriales dans la mise en oeuvre du plan demeure perfectible. Certes, ces collectivités se sont mobilisées et nombre d'entre elles bénéficient de projets importants, à commencer par la France, où plusieurs conseils régionaux se sont fortement impliqués, par exemple en Alsace et dans les Hauts-de-France avec des projets d'efficacité énergétique. Cependant, même si elles bénéficient de l'assistance de la BEI et de la Caisse des dépôts et consignations et de Bpifrance, leurs ressources administratives ne leur permettraient pas toujours d'appréhender la complexité du montage financier des projets. De même, les collectivités peuvent se heurter aux difficultés de l'articulation du FEIS et des fonds structurels de la politique de cohésion, ou à l'inadaptation au contexte local de la plateforme européenne de conseil. Par ailleurs, l'échelon départemental comme celui des intercommunalités les plus importantes restent trop souvent à l'écart des projets.

Enfin, nous avions regretté la faiblesse du troisième pilier du plan d'investissement. Sur ce point, la situation n'a guère évolué. La Commission insiste sur l'importance, au niveau national, des recommandations adressées aux États membres dans le cadre du semestre européen visant des réformes structurelles pour lever les obstacles à l'investissement, et, au niveau européen, des stratégies relatives à l'union de l'énergie, à l'union des marchés de capitaux, au marché unique et au marché unique numérique. Mais elle peine à expliciter concrètement le lien entre ces réformes et leur contribution au succès du plan. Cela continue de relever surtout de l'incantation.

J'en viens au premier bilan en France.

La France apparaît comme l'un des « champions » du plan Juncker pour ce qui concerne le nombre de projets sélectionnés, avec l'Italie et le Royaume-Uni.

Notre pays a bénéficié d'environ 12 milliards d'euros affectés à 35 projets, dont une vingtaine pour le volet Infrastructures. Bien que l'énergie y occupe une place importante, ces projets, dont certains ont une dimension transfrontalière, avec la Belgique et l'Allemagne notamment, concernent plusieurs secteurs : l'industrie, l'agriculture, l'accès au haut débit, l'environnement ou encore le logement social. La répartition sectorielle des projets français se distingue par rapport à la moyenne européenne : l'énergie et l'environnement pèsent moins, 36 % contre 47 % au niveau européen, de même que les transports, 13 % au lieu de 17 %, tandis que l'innovation occupe une part plus importante, 27 % contre 10 %.

Parmi les projets français financés grâce au FEIS, nous pouvons citer le programme de « 3^e révolution industrielle », un fonds d'amorçage pour des projets énergétiques dans les Hauts-de-France ; l'accès au très haut débit en Alsace et dans les Hauts-de-France ; le fonds « sociétés de projets industriels », première, et pour l'instant unique plateforme d'investissement labellisée par le FEIS ; le contournement autoroutier de Strasbourg ; les Maîtres laitiers du Cotentin, pour la construction et l'exploitation d'une usine de traitement du lait en vue de l'exportation de lait UHT en Chine.

Je laisse maintenant Jean-Paul Émorine vous présenter les perspectives du plan d'investissement.

M. Jean-Paul Émorine. - À l'occasion de son discours sur l'état de l'Union devant le Parlement européen, le 14 septembre dernier, le Président Juncker a aussi tracé les perspectives du plan d'investissement et, à ce titre, a fait deux principales annonces : d'une part, un doublement à la fois de la durée et de la capacité financière du FEIS ; d'autre part, un volet extérieur en direction de l'Afrique et des pays du voisinage venant compléter le plan.

J'évoquerai, tout d'abord, les modifications apportées au plan d'investissement pour l'Europe.

La Commission propose de faire évoluer le plan d'investissement sur plusieurs points pour amplifier la dynamique créée et tirer les enseignements du premier bilan que vous a présenté Didier Marie.

L'aspect principal concerne la durée du FEIS, requalifié de « FEIS 2.0 », qui serait prolongée de 2018 à la fin 2020 et couvrirait ainsi la période du cadre financier pluriannuel 2014-2020. Ce doublement de la durée initiale du Fonds s'accompagnerait de celui de sa capacité financière : 500 milliards d'euros d'investissements seraient visés dans un premier temps, avant d'aller plus loin, comme l'a indiqué le Président Juncker dans son discours : « Nous irons au-delà de cet objectif pour atteindre 630 milliards d'euros d'ici à 2022. Bien sûr, avec le concours des États membres, nous pourrons y arriver encore plus vite. »

La logique de l'effet de levier de fonds publics sur des fonds privés reste la même. Néanmoins, la décision d'amplifier le FEIS requiert diverses modifications de nature financière.

Ainsi, la garantie du budget de l'Union européenne passerait de 16 à 26 milliards d'euros, 16 milliards au maximum étant disponibles pour les appels de garantie antérieurs au 6 juillet 2018. Cette opération serait réalisée grâce à une augmentation de la dotation du fonds de garantie de 1,1 milliard d'euros
- 500 millions du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE), dont 345 millions au titre de l'énergie et 155 millions au titre des transports, 450 millions du placement des ressources du fonds de garantie et 150 millions des marges budgétaires non utilisées - et à un abaissement du taux de provisionnement du fonds de garantie de 50 % à 35 %.

Par ailleurs, la BEI porterait sa contribution au FEIS de 5 à 7,5 milliards d'euros.

Au total, le FEIS disposerait ainsi de 33,5 milliards d'euros, au lieu de 21 milliards, ce qui, grâce à l'effet de levier de 1 à 15, permettrait d'atteindre les 500 milliards d'euros annoncés, 502,5 milliards exactement.

Il convient de s'interroger sur la façon dont le Parlement européen accueillera ce mécanisme financier, alors qu'il avait critiqué le dispositif initial, en particulier le transfert depuis le MIE et le programme de recherche Horizon 2020, ce dernier n'étant toutefois plus mis à contribution dans le nouveau schéma.

Au-delà de la prolongation et du renforcement du FEIS, diverses modifications sont également proposées.

Il s'agit d'abord de renforcer l'additionnalité du dispositif lors de la sélection des projets. Le soutien du FEIS serait apporté aux projets qui visent à pallier des défaillances du marché ou certaines situations d'investissement non optimales. De même, les projets transfrontaliers relevant du volet Infrastructures et innovation, y compris dans le numérique, seraient présumés additionnels par nature.

Ensuite, pour remédier aux critiques sur les inégalités de répartition des projets, seraient privilégiés ceux qui contribuent à réaliser les objectifs de la COP 21, en matière d'interconnexion et d'efficacité énergétiques en particulier. De même, il sera explicitement indiqué que les projets relatifs à l'agriculture, à la pêche et à l'aquaculture seront éligibles - ce qui ne pourra que satisfaire le président Bizet ! En revanche, le FEIS ne financerait plus d'autoroutes, sauf si ce financement venait compléter des fonds structurels. Quant au volet PME, il devrait être renforcé compte tenu de son succès : 40 % de l'augmentation de la capacité de prise de risques du FEIS serait consacrée à faciliter l'accès des PME au financement. Une attention particulière serait portée aux entreprises sociales.

Autre mesure, la transparence du processus décisionnel serait renforcée par l'obligation faite au comité d'investissement du FEIS de motiver ses décisions, en particulier du point de vue de l'additionnalité.

Enfin, la plateforme européenne de conseil en investissement serait réformée. Ses activités seraient davantage centrées sur les secteurs insuffisamment couverts aujourd'hui et devraient mieux contribuer à atteindre les objectifs de la COP 21. Elle devrait aussi soutenir plus activement la mise en oeuvre de projets transnationaux et ceux qui font appel à des financements alternatifs au FEIS. De manière générale, elle devrait aussi contribuer à l'objectif d'une plus grande diversification sectorielle et géographique du FEIS en adaptant ses activités de conseil au niveau local.

L'autre principale annonce de Jean-Claude Juncker concerne la mise en place d'un plan d'investissement extérieur, présenté comme le volet extérieur du plan européen.

Ce nouveau dispositif vise à stimuler l'investissement et la création d'emplois en Afrique et dans les pays du voisinage méridional et oriental de l'Union européenne. Il poursuit deux grands objectifs ambitieux, ainsi résumés par le Président Juncker : « Nous compléterons notre aide au développement et nous nous attaquerons à l'une des causes profondes de la migration. [...] Le nouveau plan apportera une aide vitale à ceux qui, autrement, seraient contraints d'entreprendre un voyage périlleux dans l'espoir d'une vie meilleure. »

Le plan d'investissement extérieur est conçu comme un cadre global intégré venant compléter les instruments de développement et de coopération internationale existants. Il sera destiné, certes, à attirer davantage d'investissements, mais aussi à mettre en oeuvre une nouvelle approche de l'aide au développement en recourant à des garanties et à des instruments financiers innovants pour mieux utiliser et optimiser des fonds publics limités. Il cherchera aussi à promouvoir la bonne gouvernance et la collaboration entre l'Union européenne, les institutions financières internationales, les pouvoirs publics et le secteur privé. Il s'agit d'investir prioritairement dans des projets qui contribuent au développement économique et social, l'emploi des femmes et des jeunes notamment, à l'amélioration des infrastructures - eau, énergie, transports - et au soutien aux PME et à la microfinance.

Le plan d'investissement extérieur comporterait trois piliers.

Premièrement, un nouveau fonds d'investissement : le Fonds européen pour le développement durable (FEDD), comprenant deux plateformes régionales d'investissement sous la forme d'un guichet unique, l'une pour l'Afrique et l'autre pour le voisinage de l'Union européenne, chargées de recevoir les propositions d'investissements. Ce fonds combinera des mécanismes de financement mixte prêts-dons existants et une garantie constituée sur le budget européen et le 11^e Fonds européen de développement pour un montant de 3,35 milliards d'euros jusqu'en 2020. Il devrait ainsi permettre, grâce, ici aussi, à un effet de levier, de mobiliser 44 milliards d'euros, et jusqu'à 62 milliards si les États membres et divers autres partenaires contribuent également à la garantie européenne, voire 88 milliards s'ils contribuent aussi au financement mixte. La Commission assurera le secrétariat du FEDD et sera assistée par un conseil stratégique comprenant des représentants des États membres et de la BEI et par deux conseils opérationnels, un pour chaque plateforme régionale d'investissement.

Deuxièmement, une assistance technique serait intensifiée à destination des pouvoirs publics, y compris locaux, et des investisseurs pour les aider à monter les projets.

Troisièmement, un soutien aux réformes structurelles, comportant un dialogue politique, serait destiné à améliorer la gouvernance générale et le climat des affaires.

Sur ce dossier aussi, la Commission voudrait aller vite, de manière à ce que le nouveau fonds soit opérationnel au plus tard pour le sommet UE-Afrique prévu à l'automne 2017.

Ce projet est naturellement intéressant et ambitieux dans ses objectifs, mais plusieurs aspects restent à approfondir à ce stade.

D'abord, il mériterait sans doute d'être mieux documenté quant à la façon dont il pourrait être reçu dans les pays concernés et dont ses retombées pourraient être évaluées, compte tenu de la sensibilité que revêt habituellement la politique de coopération et de développement.

Ensuite, le rôle que la BEI pourrait jouer dans la mise en oeuvre de ce plan extérieur devrait être précisé, car il est indispensable d'en assurer la complémentarité avec son initiative dite « résilience » destinée au voisinage sud. D'ailleurs, la présentation du plan extérieur a été concomitante à la révision des mandats externes de la BEI, qui a vu l'augmentation de 2,3 milliards d'euros du plafond global pour son action en soutien au secteur privé sur des projets en faveur des réfugiés et/ou des communautés d'accueil, le plafond maximal des opérations de financement de la BEI garanties par l'Union à ce titre passant ainsi à 32,3 milliards d'euros.

Enfin, il conviendrait de tenir compte des dispositifs existants - je pense plus particulièrement à l'Union pour la Méditerranée et au Partenariat oriental -, et de veiller à leur bonne articulation avec le nouveau plan d'investissement extérieur.

Voilà ce que nous souhaitions vous dire sur le premier bilan et les perspectives du plan Juncker et que nous avons traduit dans la proposition de résolution européenne et l'avis politique que nous vous soumettons.

Permettez-moi, monsieur le président, d'ajouter quelques mots.

La commission des affaires étrangères du Sénat a reçu, la semaine dernière, Rémy Rioux, le directeur général de l'Agence française de développement (AFD), avec lequel nous avons évoqué la mise en oeuvre de ce plan européen. Il nous disait qu'en Afrique, il fallait souvent trouver un leader ou un chef de file qui sache utiliser ces fonds à bon escient. L'Union européenne ne pourra pas agir dans ces pays sans prendre en compte cette condition.

M. Jean Bizet, président. - En France, le pourcentage de dossiers déposés ayant trait à l'innovation atteint 27 %, quand la moyenne européenne est à 10 %. Cela laisse augurer d'un effet démultiplicateur.

Si le plan Juncker concerne aussi l'agroalimentaire, c'est aussi parce que nous avions insisté sur ce point auprès de Phil Hogan, le commissaire européen chargé de l'agriculture, lorsque nous l'avions reçu au Sénat. En effet, ce n'était pas prévu au départ. Or j'ai vu dans mon département combien les solutions proposées étaient intéressantes.

Par ailleurs, j'aimerais savoir si les PME françaises, qui sont de taille plus modeste que les entreprises de taille intermédiaire (ETI) allemandes, auront un accès facilité à la plateforme régionale.

M. André Gattolin. - Je félicite nos deux collègues pour leur communication très argumentée et chiffrée.

Un tiers du plan d'investissement pour l'Europe a, d'ores et déjà, été mis en oeuvre et 100 000 emplois auraient été créés. On critique souvent les études d'impact de notre exécutif, mais celles de la Commission sont parfois folkloriques et au doigt mouillé, avec des chiffres toujours ronds... Dans quels pays ces emplois ont-ils été créés ?

L'Italie, la France et le Royaume-Uni représentent 38 % de la population européenne. Que la part des projets déposés par ces pays représente 28 % du total des montants approuvés n'a donc rien d'aberrant. Quant à la forte proportion de programmes d'innovation, elle est certes le signe d'un dynamisme, mais peut-être aussi d'un certain retard dans ces secteurs. On sait en effet combien il est difficile, notamment en France, de trouver des financements pour l'innovation.

Combien pèsent, sur l'ensemble du plan, les 12 milliards d'euros consacrés aux 35 projets français ?

Le fonds d'amorçage a-t-il été consommé en totalité ?

S'agissant des financements extra-européens, la Chine utilise-t-elle le plan Juncker comme instrument de pression lors des discussions au niveau européen, afin que soit revu son statut au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ?

M. François Marc. - Lors de son lancement, le plan Juncker avait été accueilli avec scepticisme. Or, si un dispositif fonctionne en Europe, c'est bien celui-là ! Il faut s'en réjouir et faire en sorte de le renforcer.

Je souhaite apporter un éclairage complémentaire, sur la base de mon rapport relatif la mobilisation des instruments financiers européens en faveur des PME, remis en juin dernier au nom de la commission des finances. La réussite du plan tient au dynamisme des aides accordées aux PME, qui représentent 75 milliards d'euros. Un an et demi après son lancement, les enveloppes et garanties consenties pour une période de trois ans étaient en quasi-totalité consommées. Il faut se féliciter de la réactivité et de la capacité d'adaptation de l'Europe, qui a annoncé des mesures pour prolonger cette dynamique, comme la mise en place de la titrisation et d'outils plus performants de financement. Il faut ici promouvoir l'idée que l'Europe sait trouver des solutions.

La France est la principale bénéficiaire du plan en termes d'instruments financiers, qu'il s'agisse du programme COSME ou de capital-risque. Nous avons la chance d'avoir des architectes des montages financiers particulièrement performants, à l'instar de la Caisse des dépôts et consignations. D'autres pays, qui ne disposent pas de ces acteurs locaux, ont peu utilisé les outils proposés. Pour les aider, l'Union européenne a mis en place une plateforme de soutien, de conseil et d'animation.

Il convient d'impliquer davantage les collectivités territoriales dans la mise en oeuvre du plan d'investissement. Or cela pose problème, dans la mesure où la gestion de certains fonds européens a été confiée aux régions. Deux régions jouent le jeu, mais d'autres freinent.

Prenons l'exemple des fonds structurels, qui peuvent aussi être utilisés pour aider les PME : ils permettent d'assurer la contrepartie de la garantie européenne nécessaire pour valider ces financements. Certaines régions françaises ne veulent pas qu'on leur demande comment elles utilisent ces fonds européens, alors que l'on vient de leur en confier la gestion !

Il faut que les collectivités françaises s'impliquent de manière accrue et qu'elles aient conscience qu'elles doivent assurer le relais de ces dispositifs, essentiels pour la création d'emplois en Europe.

M. Éric Bocquet. - Je souhaite obtenir quelques informations complémentaires, tout d'abord sur la création d'emplois. Lorsque notre collègue Didier Marie a évoqué la création de 100 000 emplois, il a parlé au conditionnel. Cela signifie-t-il que le nombre de créations d'emplois n'est pas connu ? Est-il difficile à évaluer ? Comment s'explique cette prudence ?

Ensuite, la montée en charge du plan - 500 milliards d'euros à l'horizon 2020, 630 milliards d'euros en 2022 - prend-elle en compte le départ probable du Royaume-Uni du dispositif ?

L'alinéa 24 de la résolution réaffirme la nécessité de créer un environnement plus favorable aux investissements dans l'Union européenne en levant les obstacles réglementaires. Des obstacles particuliers sont-ils visés ou évoque-t-on un problème général ?

Enfin, y a-t-il une articulation entre le plan Juncker et le plan de la BCE d'assouplissement quantitatif, qui, à ma connaissance, est en oeuvre depuis maintenant un an et demi, sachant que ces deux plans ont pour objectif de dynamiser la croissance et de relancer les économies dans l'espace européen ?

M. Alain Vasselle. - Je souhaite bénéficier d'un éclairage de la part de nos excellents rapporteurs sur trois points.

Comme mes collègues, je me demande quelle est la nature des obstacles réglementaires. La France pourrait-elle être confrontée à des obstacles en particulier ?

Jean-Paul Émorine a évoqué les aides aux entreprises sociales. À quelles entreprises sociales pense-t-on ? Quel est le véritable levier économique d'une aide aux entreprises sociales ?

Enfin, a-t-on une idée de la nature des investissements qui seraient favorisés pour lutter contre la crise migratoire dans le cadre du plan d'investissement extérieur européen ?

M. Simon Sutour. - Je vous remercie, mes chers collègues, pour vos différentes propositions.

Si l'on a beaucoup eu recours au plan Juncker en France et dans les grands pays européens, tel n'est pas le cas partout. Ainsi, le plan Juncker n'a pas grand intérêt pour Chypre, par exemple, d'autres moyens d'intervention européens étant plus intéressants pour ce pays.

Je souhaite moi aussi avoir plus de précisions sur le plan d'investissement extérieur européen. S'il est difficile de monter des plans de financement chez nous, c'est encore plus compliqué dans les pays de la rive sud de la Méditerranée ou des frontières de l'est de l'Union européenne, compte tenu des possibilités budgétaires de ces pays.

Lorsque Louis Nègre et moi avons travaillé sur la politique de voisinage dans les pays de la rive sud de la Méditerranée, nous avons constaté que les fonds européens n'étaient pas forcément utilisés, et ce pour de multiples raisons, d'ordre technique parfois, mais également politique, comme c'est le cas en Égypte. L'attribution de ces fonds a souvent une contrepartie politique.

M. Richard Yung. - Je tiens tout d'abord à souligner que ce plan d'investissement de 630 milliards d'euros est un grand pas en avant. Un tel montant est significatif à l'échelon de l'Union européenne, même s'il n'est pas gigantesque. C'est une véritable politique de soutien à l'investissement qui est mise en oeuvre, avec ce que cela implique sur le plan économique, même s'il faudrait plutôt viser un plan de 1 000 ou 1 200 milliards d'euros.

Ce qui est important dans les chiffres qui nous ont été communiqués, c'est la part du plan consacrée à l'innovation, l'innovation étant l'objectif. La France est un pays très innovant. Nous créons des start-ups, mais nous ne savons pas les faire croître. Il vaut mieux investir dans l'innovation, dans les start-ups et les marchés nouveaux que dans les autoroutes.

Par ailleurs, pourriez-vous nous donner la liste des pays bénéficiaires du plan, y compris ceux qui sont situés en dehors de l'Union, et nous indiquer le montant des crédits supplémentaires qu'ils ont ajouté à la dotation européenne, chaque pays pouvant la compléter à hauteur de 8 ou 10 milliards d'euros ?

Le volet Afrique du plan est certainement une idée politiquement juste, pour des raisons que tout le monde comprend, mais il me paraît difficile à mettre en oeuvre. Je vois bien les difficultés qui vont se présenter. À combien s'élève la dotation pour l'Afrique ?

M. Jean Bizet, président. - À 3 milliards d'euros.

M. Richard Yung. - C'est assez modeste.

Le plan Juncker prévoit un amorçage, puis un effet multiplicateur avec des fonds privés ; c'est ce qui fait son originalité. Or l'effet multiplicateur va être difficile à trouver en Afrique, l'épargne sur ce continent étant investie dans le logement ou la propriété foncière, rarement dans l'industrie productive. Dès lors, comment s'assurer que c'est non pas l'oligarchie locale, qui contrôle le pays depuis l'indépendance, qui mettra en oeuvre les projets, mais bien des entrepreneurs ? Sans doute faut-il travailler en étroite collaboration avec des organisations, comme la KFW en Allemagne.

M. Alain Richard. - Je souhaite insister sur la qualification économique qu'il faut donner à ce plan.

Ce plan est une immense injection de prêts bancaires, sans aucune contribution définitive de fonds publics. Pas un euro n'est en effet donné. Il a pour effet d'abaisser le taux d'un certain nombre de financements et de prêts et d'augmenter la marge de risques consentis par les prêteurs, dans une mesure limitée. Un prêteur restant un prêteur, même s'il a une garantie, il part de l'hypothèse qu'il sera bien remboursé par son emprunteur.

Compte tenu de la situation de la moyenne de l'Union européenne et du niveau des taux des financements européens, l'effet multiplicateur n'est pas le plus intense en ce moment. En revanche, l'acceptation d'un niveau de risques supérieur est positive.

Le différentiel entre le nombre d'opérations qui auraient été réalisées sans le plan et le nombre de projets financés par lui n'est sans doute pas massif. Didier Marie l'a dit, la proportion est indétectable, de l'ordre de 0,6 % ou 0,8 % supplémentaire. On pourra le vérifier macro-économiquement si les taux d'investissement rapportés aux PIB évoluent.

Si ce plan était une bonne initiative de redynamisation des économies européennes, ses effets sont à la marge économiquement, car il s'agit de financer partout des opérations « bankables », y compris celles des collectivités publiques, notamment des collectivités locales.

Par ailleurs, si je suis respectueux des choix statistiques faits par les autres, j'espère néanmoins que la distinction entre ce qui relève des investissements en faveur de l'innovation et les autres est faite de manière rigoureuse et de la même façon dans les vingt-huit pays de l'Union.

Pour ma part, je suis des projets de modernisation des réseaux de transport électrique dans la région des Balkans et je vois bien qu'ils comportent une part d'innovation permettant d'accroître la rentabilité et de réaliser des économies d'énergie, mais comment mesure-t-on la composante d'innovation dans les investissements des autres secteurs ?

Lorsque nous ferons le retour d'expérience dans trois ans ou plus, je pense que nous constaterons que ce plan a permis d'optimiser la capacité de l'Union européenne à transformer de l'innovation en business. La clé de notre avenir économique réside dans notre capacité collective à transformer massivement de l'innovation en business. Or nous n'y parviendrons pas uniquement grâce à des prêts bancaires. Il faut également accorder des crédits, du véritable argent, aux programmes de recherche et réduire les obstacles qui empêchent un innovateur de créer son entreprise. C'est probablement ainsi que l'Europe sortira d'une certaine sclérose économique.

Mme Colette Mélot. - À mon tour, je tiens à féliciter nos deux collègues pour la pertinence de leur rapport.

Il a déjà beaucoup été question des obstacles réglementaires. Ce sont surtout les plus petits acteurs économiques, comme les PME et les collectivités territoriales, qui y sont confrontés. Peut-on faire autre chose que réaffirmer la nécessité de créer un environnement plus favorable ? Un contrôle, une aide seront-ils mis en place ? Les remontées du terrain indiquent que la plateforme européenne de conseil en investissements n'est toujours pas suffisante.

M. Jean Bizet, président. - Les transporteurs aériens qui sévissent sur le marché européen ont recours à la BEI pour acheter des avions moyen-courriers, possibilité dont est privée notre compagnie nationale, laquelle n'est pas dans une très grande forme, compte tenu du fait qu'elle fait du long-courrier. Une réflexion pourrait-elle être menée sur ce point ?

M. Didier Marie. - J'interviendrai sur le bilan et M. Émorine sur les perspectives.

Il faut savoir que le niveau de l'investissement en Europe reste aujourd'hui inférieur à ce qu'il était avant la crise. Le plan Juncker vise donc à relancer l'investissement afin de favoriser la croissance et l'emploi. C'est un outil de plus, une pièce du puzzle, mais ce n'est pas lui qui réglera toutes les difficultés que nous connaissons aujourd'hui en Europe.

Cela étant dit, de l'avis général, ce plan fonctionne. Sa première vertu est de donner confiance. Le fait de garantir des projets plus risqués via la BEI et le FEIS génère de la confiance et provoque, on le constate, un effet boule de neige.

Quant au chiffre de 100 000 emplois qui nous a été donné, nous n'avons aujourd'hui aucun élément tangible pour nous assurer de son authenticité. Néanmoins, le plan a un effet réel sur l'emploi. Des études vont être menées par Ernst & Young, dont nous disposerons des résultats à la fin du mois. Nous verrons alors si ce chiffre repose sur des éléments tangibles et macroéconomiques. Cela soulève d'ailleurs une question que nous n'avons pas abordée dans notre rapport : peut-être faudrait-il conditionner l'intervention du Fonds à l'obligation pour les entreprises de communiquer le nombre d'emplois créés grâce à l'aide et à l'appui qu'elles ont reçu ?

J'en viens aux obstacles réglementaires, sur lesquels vous avez été plusieurs à nous interroger. Ces obstacles mettent en évidence les besoins de simplification et d'harmonisation, ainsi que la nécessité, selon M. Juncker, d'approfondir le marché unique. On voit bien comment les directives sont transposées d'un pays à l'autre : les écarts sont parfois importants, les normes divergent. Il faut une plus grande convergence européenne.

En ce qui concerne maintenant l'accès des PME au plan, je note que l'une des vertus supplémentaires du plan Juncker, c'est d'avoir mis en valeur les dispositifs efficaces. Si la France a pu bénéficier très rapidement du plan Juncker, c'est parce qu'elle avait un dispositif opérationnel grâce à sa banque de développement, à l'articulation entre celle-ci et les régions, et à la connaissance qu'en ont les acteurs économiques. On constate aujourd'hui que ce sont les pays qui avaient des banques de développement qui ont bénéficié le plus rapidement du plan Juncker. Les pays qui n'en avaient pas considèrent désormais qu'il leur serait utile d'en mettre une en place. Par ailleurs, la BEI a décidé d'ouvrir des bureaux dans tous les pays de l'Union, ce qui n'était pas le cas précédemment. Ceci complète la mise en oeuvre de la plateforme stratégique d'information décidée par la BEI. Ces évolutions sont extrêmement intéressantes et auront certainement des conséquences positives à l'avenir.

Vous nous avez interrogés sur les secteurs d'intervention. Il faut être vigilant sur ce sujet. Si les infrastructures sont utiles, la Commission a décidé qu'il fallait veiller à ce que les fonds ne soient pas exclusivement destinés aux infrastructures routières, d'autres types d'infrastructures méritant d'être développés, notamment dans le secteur portuaire. Par ailleurs, plusieurs responsables européens l'ont souligné, il ne faut pas oublier un certain nombre de secteurs qui avaient été ciblés à l'origine, mais dans lesquels il a été peu investi, comme l'éducation, l'ingénierie sociale et l'innovation sociale.

J'en viens aux questions sur les collectivités territoriales. Si les régions se saisissent aujourd'hui plus ou moins du plan - cela a été le cas des Hauts-de-France et de l'Alsace -, si d'autres s'y intéressent sans pour autant avoir déposé de dossiers, il n'en demeure pas moins qu'il reste des champs, y compris en France, dans lesquels on pourrait développer des projets. Je pense à l'association des départements au plan sur la Silver économie et l'ingénierie sociale.

Les métropoles et les grandes agglomérations, qui ont désormais la faculté d'investir, puisqu'elles ont la compétence économique partagée avec les régions, sont encore assez éloignées du dispositif, pour lequel elles ne manifestent pas un grand intérêt.

Il est important de veiller à une meilleure articulation entre le plan Juncker, donc le FEIS, avec les fonds structurels et le programme Horizon 2020.

Une question a été posée sur les participations et les contributions financières des pays bénéficiaires du plan.

Le futur plan connaîtra des modifications, notamment une augmentation de la participation du budget européen, proportionnellement moins importante que dans la première version du plan puisque le taux de couverture du risque passerait de 50 % à 35 %. Du coup, il y aurait un effet levier supplémentaire mobilisant proportionnellement moins de moyens que précédemment.

Neuf pays ont participé au plan. Le premier, c'est le Royaume-Uni, ce qui pose effectivement la question du Brexit, laquelle ne sera réglée que progressivement. Si la Grande-Bretagne sort de la BEI, cela aura évidemment des conséquences. Cela étant dit, tant qu'elle fait partie de l'Union européenne et de la BEI, elle peut bénéficier du Fonds.

Les autres contributeurs sont l'Allemagne, la France, l'Italie, la Pologne, à hauteur de 8 milliards d'euros chacune, l'Espagne à hauteur de 1,5 milliard d'euros, la Slovaquie à hauteur de 400 millions d'euros, la Bulgarie à hauteur de 100 millions d'euros, et le Luxembourg, à hauteur de 80 millions d'euros.

Pour ce qui concerne les contributions extérieures à l'Union européenne, il a été décidé de ne pas répondre aux suggestions de la Chine, qui ne participera donc pas au financement de la BEI et du Fonds.

M. Simon Sutour. - En ce qui concerne le plan d'investissement extérieur, s'agit-il de crédits supplémentaires ou font-ils partie de la politique de voisinage ?

M. Jean-Paul Émorine. - Ce sont des crédits supplémentaires.

Le plan Juncker vise non pas à définir une nouvelle politique européenne d'investissement, mais à favoriser les investissements, surtout en matière d'innovation, dans des pays comme le nôtre, où la croissance est faible. Dans les périodes difficiles, les entreprises lèvent souvent le pied sur l'innovation, alors que c'est la clé de leur avenir. Même si les taux d'intérêt sont très bas aujourd'hui, les industriels hésitent à investir. Le plan Juncker apporte donc des financements et des garanties.

Si ce plan a suscité quelques craintes au départ, un an plus tard, il a atteint sa vitesse de croisière. Globalement, les objectifs sont atteints. Ce plan va d'ailleurs être prolongé au-delà des trois ans qui étaient initialement prévus, jusqu'en 2022.

Les pays qui ont le plus profité du plan Juncker sont ceux qui étaient les mieux structurés. En France, le plan est tombé au moment où les régions voyaient leur compétence économique un peu plus renforcée. Dans cette période transitoire, toutes les régions n'ont pas eu la même approche du plan Juncker. Ainsi, pour le président Rousset, que j'avais rencontré, les choses ne fonctionnaient pas bien avec la BPI. Cela étant dit, une fois que tout a été mis en place, le dispositif a très bien fonctionné.

J'en viens aux obstacles réglementaires. On vous l'a dit dès le départ, le plan Juncker ne s'adressait pas directement aux collectivités territoriales. Ainsi, il ne pouvait pas être utilisé, par exemple, pour financer nos programmes de développement du haut débit, ou alors il fallait passer par des structures parallèles, telles que des partenariats public-privé ou des délégations de service public. Les collectivités n'avaient donc pas intégré ce dispositif. Les obstacles réglementaires sont de cette nature.

Le volet Afrique du plan a pour objet de dynamiser l'économie des pays d'Afrique, car, faute d'investissements, les flux migratoires vers l'Europe ne se tariront pas. On dit toujours qu'il faut que l'Europe investisse en Afrique ou dans les pays du voisinage, elle le fait aujourd'hui grâce au plan Juncker. Il est vrai qu'il faut trouver dans ces pays des structures en place et des interlocuteurs pour définir les meilleurs investissements possible. Les investissements se feront surtout dans les domaines de l'assistance technique et de l'environnement, en particulier dans l'assainissement de l'eau.

Dans le rapport que j'ai rédigé sur les exportations des PME au nom de la commission des affaires étrangères - le commerce extérieur et le tourisme sont désormais rattachés au ministère des affaires étrangères -, je faisais le constat que nos PME avaient besoin de se renforcer. Alors que 99 % d'entre elles exportent, elles ne représentent que 15 % des 650 milliards de chiffre d'affaires d'exportation. Le plan Juncker peut les aider en matière de recherche et d'innovation. Il permet de financer la recherche et le développement, et donc l'innovation, dans nos entreprises.

M. Jean Bizet, président. - Permettez-moi quelques commentaires.

Sachant que l'Europe n'a pas encore rattrapé le niveau d'investissement qui était le sien avant la crise, on peut se demander dans quel état nous serions aujourd'hui si un tel plan n'avait pas vu le jour.

Comme l'a dit Alain Richard, il est important de développer le volet Innovation du plan. Cela me semble fondamental. Je suis ravi de constater que l'innovation représente 27 % des investissements en France, contre 10 % en moyenne dans le reste de l'Union européenne. Peut-être nos rapporteurs pourraient-ils, dans un quatrième rapport, affiner leur réflexion sur ce sujet ? Pour ma part, j'ai toujours rêvé que l'on communautarise davantage la recherche et le développement à l'échelon européen.

Nous sommes à un moment-clé aujourd'hui : compte tenu du Brexit, d'une part, du résultat des élections américaines, d'autre part, l'Union européenne va être obligée de se prendre en main sur certains dossiers, notamment en matière de défense. Or la défense nécessite beaucoup de R&D. Des passerelles peuvent être construites entre les domaines civils et militaires.

M. Alain Richard. - C'est un long combat au sein de l'Union !

M. Jean Bizet. - Le plan Juncker permet de créer une émulation interbancaire, comme j'ai eu l'occasion de le constater dans le cadre du dossier des Maîtres laitiers du Cotentin. C'est extrêmement important, car cela créé de la confiance. Il n'y a pas de développement économique sans confiance. Comme vous tous, j'étais un peu sceptique lorsque ce plan a été décidé, mais aujourd'hui, je dis bravo à M. Juncker !

Messieurs les rapporteurs, pourriez-vous creuser la question de l'innovation dans un prochain rapport ? Si on sait faire naître des start-ups, on ne sait pas les faire croître. Or l'Europe est le premier marché économique mondial.

M. André Gattolin. - Quel est l'impact réel du plan en termes de créations d'emplois ? À la Commission européenne, 3 000 personnes travaillent sur la négociation des traités bilatéraux, mais pratiquement personne n'en suit l'exécution et l'évaluation. Les estimations se font toujours au doigt mouillé.

M. Jean-Paul Émorine. - Ce qui est intéressant, c'est que le plan ait un effet positif de ce point de vue.

M. Jean Bizet, président. - Je mets maintenant aux voix la proposition de résolution européenne.

M. Éric Bocquet. - Je m'abstiens.

*

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, M. Eric Bocquet s'abstenant, la proposition de résolution européenne ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.