Augmentation du préfinancement versé aux programmes opérationnels soutenus par l'initiative pour l'emploi des jeunes

Le texte COM 46 vise à augmenter le taux de préfinancement par l'Union européenne des projets mis en oeuvre dans le cadre de l'Initiative pour l'Emploi des jeunes (IEJ), adoptée en juin 2013. Doté de 3,2 milliards d'euros sur la période 2014-2020, ce fonds est destiné au financement des mécanismes de garantie jeunesse mis en place au sein des États membres. Ceux -ci doivent permettre à tous les jeunes sans emploi ou sans formation de moins de 25 ans - les NEETs - puissent, dans les quatre mois suivant leur sortie du système scolaire ou du marché du travail, de bénéficier d'une offre de qualité, qu'il s'agisse d'un emploi, d'un stage, d'une formation ou d'un apprentissage. A l'IEJ s'ajoute également le Fonds social européen où 3,2 milliards d'euros ont également été dédiés au financement de la garantie jeunesse.

Le taux de préfinancement retenu lors de l'élaboration du dispositif est celui prévu l'article 134 du règlement général n°1303/2013 sur les fonds structurels et d'investissement, à savoir 1 %, ce qui suppose une avance de fonds importante par les États membres. Les États placés sous assistance financière de l'Union européenne voient ce taux de préfinancement atteindre 1,5 %. Les États sont remboursés par la suite, sur factures, une fois le programme national mis en place. Cette participation apparaît clairement insuffisante. Il n'est pas étonnant dans ces conditions que seuls 34 millions d'euros sur les 6,4 milliards attribués aient été décaissés fin 2014.

Pour mettre en oeuvre les premières dispositions prévues dans son programme opérationnel, la France a ainsi dû recourir aux crédits non-utilisés du Fonds social européen alloués au titre du cadre financier pluriannuel précédent (2007-2013). L'Espagne, qui présente le taux de chômage des jeunes le plus important au sein de l'Union européenne (54 %), ne peut ainsi disposer immédiatement que de 9,4 millions d'euros sur les 943,5 millions qui lui ont été attribués initialement. Cette situation n'apparaît pas satisfaisante, surtout à l'aune des efforts de maîtrise des dépenses publiques demandés par la Commission européenne.

À la demande des États, et plus particulièrement de l'Espagne, de la France et l'Italie, la Commission européenne a donc présenté le 4 février une proposition de règlement visant à faire passer le taux de préfinancement de l'enveloppe IEJ (3,2 milliards d'euros) de 1 à 30 %. Dans ces conditions la Commission européenne pourrait débloquer jusqu'à 996 millions d'euros en 2015 et rendre enfin concret ce dispositif, présenté comme une avancée majeure par ses promoteurs il y a deux ans.

Quoi qu'il en soit, l'augmentation du taux de préfinancement d'un fonds européen ne peut-être, par essence, contraire au principe de subsidiarité. Le groupe de travail n'est donc pas allé plus avant dans l'examen de ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

Travail

Augmentation du préfinancement versé aux programmes opérationnels soutenus par l'initiative pour l'emploi des jeunes

COM (2015) 46 final - Texte E 10057

Communication de Mmes Pascale Gruny et Patricia Schillinger

(Réunion du jeudi 7 mai 2015)

M. Jean-Paul Emorine. - Notre ordre du jour appelle une communication de nos collègues Pascale Gruny et Patricia Schillinger sur l'Initiative pour l'emploi des jeunes.

Nous savons tous à quel point le chômage reste un sujet majeur de préoccupation en Europe en dépit des signes encore timides de reprise que l'on peut observer.

Le chômage des jeunes demeure en particulier très élevé. Il atteint même des niveaux tout à fait insupportables dans beaucoup d'États membres.

Les réponses sont d'abord à rechercher dans le rétablissement de la compétitivité de nos entreprises, singulièrement des PME, et dans la formation initiale et continue qui permet une adéquation entre l'offre et la demande. Au printemps 2013, l'Union européenne a lancé ce qu'elle a dénommé la Garantie pour la jeunesse suivi d'un fonds dédié, l'Initiative pour l'emploi des jeunes.

Il est donc intéressant de savoir ce qu'il est advenu de cette initiative et plus généralement de faire un point sur ce sujet crucial de l'emploi des jeunes.

Je donne la parole à nos rapporteurs.

Mme Pascale Gruny. - Monsieur le Président, mes chers collègues, nous avons été chargées avec Patricia Schillinger de préparer un rapport sur la convergence sociale en Europe. Nous avons souhaité commencer nos travaux en abordant la question du chômage des jeunes. Cette question nous apparaissait importante car elle a fait l'objet d'une action spécifique de l'Union européenne en juin 2013, sur laquelle nous allons revenir pour tracer un premier bilan. Elle nous rappelle en outre, que la première manifestation de la convergence sociale en Europe tient, paradoxalement, à cette absence d'emploi pour les plus jeunes dans la plupart des États membres de l'Union européenne. Le taux de chômage des moins de 25 ans s'établit à 21,4 % au sein de l'Union européenne, soit plus de 5 millions de personnes. En intégrant les jeunes qui ne sont pas inscrits auprès des régimes d'assurance chômage, le nombre des jeunes sans emploi ou sans formation, on atteint 7,5 millions de personnes.

Mais revenons tout d'abord sur la garantie pour la jeunesse, lancée par l'Union européenne au printemps 2013. Aux termes de celle-ci, les États membres doivent veiller à ce que tous les jeunes sans emploi ou sans formation de moins de 25 ans - les NEETs  - puissent, dans les quatre mois suivant leur sortie du système scolaire ou du marché du travail, bénéficier d'une offre de qualité, qu'il s'agisse d'un emploi, d'un stage, d'une formation ou d'un apprentissage. Afin de concrétiser cette ambition, l'Union européenne a mis en place un fonds dédié, l'Initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ), doté de 3,2 milliards d'euros sur la période 2014-2020. Le Fonds social européen (FSE) a, dans le même temps, dégagé une enveloppe d'un montant équivalent. À la différence du volet FSE, les financements au titre de l'IEJ ne requièrent pas de cofinancement. Au total, ce sont donc 6,4 milliards d'euros qui sont dévolus à l'emploi des jeunes en Europe. Afin de créer un effet levier, le Conseil européen du 28 juin 2013 a décidé de concentrer la majorité des financements sur les années 2014 et 2015.

Ces crédits sont destinés au financement des mécanismes de garantie pour la jeunesse mis en place par les États membres. Les aides européennes sont cependant concentrées sur les régions enregistrant un taux de chômage des jeunes de moins de 25 ans supérieur à 25 %. Au total, ce sont 20 États sur 28 qui peuvent bénéficier d'un financement au titre de l'IEJ. L'enveloppe accordée à la France s'élève à 620,2 millions d'euros dont 431 gérés directement par l'État.

Les États membres devaient, pour pouvoir bénéficier de ces crédits rapidement, présenter des programmes opérationnels. La France a été le premier État à transmettre le sien. Au 4 février 2015, 85 % des ressources totales de l'IEJ étaient déjà fléchés vers des projets concrets. En France, on citera l'accompagnement des jeunes décrochés via l'Agence pour le service civique ou la garantie jeune lancée par le gouvernement en 2014, la formation dans le cadre des emplois d'avenir ou l'accompagnement des jeunes diplômés. 110 000 jeunes devraient bénéficier indirectement de ces financements européens.

Reste que l'ambition du projet européen se heurte, comme toujours, à la réalité administrative du dispositif. La logique retenue par la Commission européenne pour l'octroi des financements est celle des fonds structurels, plus particulièrement celle du Fonds social européen. La procédure de sélection apparaît relativement lente et répond à un certain nombre d'exigences qui peuvent paraître contradictoires avec l'objectif poursuivi. Le dispositif ne peut financer le renforcement des structures de suivi mais doit viser directement des jeunes, qui sont le plus souvent en situation de décrochage, donc difficiles à repérer si on ne dispose pas de structures renforcées... Comment, par ailleurs, demander un suivi précis quasi quotidien de jeunes en situation de rupture sociale ? On peut aussi parler de la formation dans le cadre des emplois d'avenir que la France espère faire financer. La Commission européenne estime que les jeunes concernés disposent d'un emploi et ne peuvent être donc concernés par l'IEJ...

Le taux de préfinancement des projets initialement retenu était, par ailleurs, de 1 %. Ce qui suppose que les États membres avancent l'essentiel des fonds pour lancer le projet de soutien à l'emploi des jeunes. Les États sont ensuite remboursés, sur factures, une fois le programme national mis en place. Cette participation apparaît clairement insuffisante. La Commission européenne a présenté le 4 février une proposition de règlement visant à faire passer le taux de préfinancement de 1 à 30 %. Ce texte va dans le bon sens. Mais nous ne saurions en attendre trop. Il ne concerne en effet que l'enveloppe IEJ. Or, comme je vous l'ai indiqué, tout projet est financé à parts égales par l'enveloppe IEJ d'un côté et l'enveloppe FSE de l'autre. Le taux de préfinancement reste donc de 1 % pour les crédits FSE. Ce qui fait que le taux de préfinancement global atteint en fait 15 %. Les financements déjà effectués sont déduits. Ce taux devrait pouvoir être mis en oeuvre dès le 26 mai, date à laquelle le texte serait définitivement adopté.

Dans ces conditions, il n'est pas étonnant que seuls 34 millions d'euros sur les 6,4 milliards attribués aient été décaissés fin 2014. L'Espagne, qui présente le taux de chômage des jeunes le plus important au sein de l'Union européenne (54 %), ne peut ainsi disposer immédiatement que de 9,4 millions d'euros sur les 943,5 millions qui lui ont été attribués initialement.

L'objectif initial de décaisser 6,4 milliards d'euros entre 2014 et 2015 apparaît ainsi illusoire. Ces retards fragilisent par ailleurs toute demande d'augmentation de la taille du programme. Je rappelle que l'Organisation internationale du Travail (OIT) estimait en 2010 à 21 milliards d'euros le coût d'installation de ce dispositif au sein de la seule zone euro. La Cour des comptes européennes a, de son côté, rendu le 24 mars dernier un avis critique sur le fonctionnement du dispositif insistant notamment sur l'absence de précision entourant les ambitions du programme avec notamment cette question simple : qu'est-ce qu'une offre de qualité ?

Pour conclure, si nous tenons à saluer l'ambition initiale, nous constatons que ce dispositif ne peut constituer aujourd'hui un instrument contra-cyclique, réactif et adapté aux exigences qu'implique le suivi de cette population particulière que sont les jeunes décrochés. Il ne répond pas, par ailleurs, à la question de la mobilité des jeunes que va aborder Patricia Schillinger.

Mme Patricia Schillinger. - Nous avons été frappés de constater avec Pascale Gruny que l'Union européenne ne proposait finalement que de financer des réponses nationales au problème du chômage des jeunes, via l'Initiative pour l'Emploi des jeunes. Il existe clairement un manque d'ambition européenne en faveur d'un renforcement de la mobilité des jeunes sans emploi au sein de l'Union européenne. Alors même que certains pays, je pense à l'Allemagne, sont confrontés à des défis démographiques importants. Un chiffre l'illustre : d'ici à 2030, 3 millions de postes seront vacants Outre-Rhin. Si le programme Erasmus a permis une vraie mobilité des étudiants européens, force est de constater que celle-ci n'a pas débouché sur une véritable mobilité des jeunes demandeurs d'emploi. Et cela en dépit de la mise en place dès 1997 d'un réseau européen de l'emploi, le réseau Eures, qui a été réformé début 2014.

Pour l'heure, nous assistons plus à une forme de saupoudrage de crédits européens qu'à la mise en place d'un dispositif cohérent, à l'image de l'initiative sur les perspectives d'emploi des jeunes, adoptée par la Commission européenne en décembre 2011. Celle-ci multiplie les financements limités en direction de l'apprentissage, de l'aide aux jeunes entrepreneurs ou du service volontaire européen. Toutes ces mesures répondaient à une ambition : voir au moins 6 % des 18-34 ans diplômés de l'enseignement ou issus de la formation professionnelle initiale effectuer une période de formation d'une durée au moins égale à deux semaines au sein d'un autre État membre. Cet objectif ambitieux ne semble pas atteint. En France, moins de 1 % des jeunes apprentis et des jeunes en formation professionnelle initiale connaissent une mobilité transfrontalière.

Une telle mobilité transfrontalière implique notamment une harmonisation des parcours de formation professionnelle. Ce qui semble, à l'heure actuelle, une ambition trop haute pour l'Union européenne. Je prendrai, à ce titre, deux exemples : les stages et l'apprentissage.

La Commission européenne a présenté en décembre 2013 une « Charte de qualité pour les stages ». Celle-ci a débouché sur l'adoption par le Conseil d'une recommandation relative à un cadre de qualité pour les stages le 10 mars 2014. Il convient de rappeler que ni la Charte ni la recommandation n'ont de valeur contraignante pour les États membres.

La recommandation incite les États membres à veiller à ce que les législations ou pratiques nationales respectent plusieurs principes : conclusion d'une convention de stage, reconnaissance du stage et participation des partenaires sociaux. Les stages transnationaux sont encouragés, via l'utilisation des fonds européens. La convention de stage doit préciser tout particulièrement les droits et les obligations des parties et déterminer l'étendue de la couverture sociale. La durée du stage ne peut excéder six mois. La question de la rémunération minimale n'est, par contre, pas abordée.

La question de la rémunération est pourtant cruciale, tant les situations divergent d'un État membre à l'autre. Une enquête Eurobaromètre, publiée en 2013, soulignait que 59 % des stagiaires interrogés ne sont pas rémunérés pour le travail qu'ils produisent. Plus de la moitié de ceux qui sont rémunérés affirment que leur salaire ne suffit pas pour couvrir leurs frais de subsistance. Quelque 40 % des stagiaires travaillent également sans avoir signé de contrat écrit leur garantissant des droits sociaux.

La recommandation ne vise, par ailleurs, que les stages effectués au sortir des études et dans le contexte d'une recherche d'emploi, soit ce que la Commission européenne qualifie de « marché libre ». Ce type de stage n'est pas autorisé en France.

En ce qui concerne l'apprentissage, la Commission européenne a lancé le 2 juillet 2013 à Leipzig une Alliance européenne pour l'apprentissage. L'ambition affichée est d'améliorer l'offre et la qualité des apprentissages disponibles. Elle réunit représentants des pouvoirs publics, des entreprises, des partenaires sociaux et des jeunes. Le Conseil des ministres a appuyé cette démarche le 15 octobre 2013, en soulignant que l'apprentissage de qualité constituait un moyen de favoriser une transition entre l'école et milieu professionnel tout en participant à l'amélioration de l'adéquation entre la formation et les besoins du marché du travail. Reste que cette démarche semble se résumer pour l'instant à un forum d'échanges de bonnes pratiques. Elle n'a pas abouti à l'élaboration de cursus communs de formation en alternance et converger vers un véritable statut européen de l'apprenti.

Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, que la coopération dans le domaine de la formation en alternance soit le fait d'initiatives bilatérales. On peut notamment citer les accords entre l'Allemagne et l'Espagne, l'Italie et le Portugal. Suite à cet accord, le nombre des apprentis a doublé en Espagne et celui des entreprises recrutant des apprentis a triplé. Plus largement, et compte-tenu de son succès en Allemagne et en Autriche qui disposent des meilleurs taux d'emploi des jeunes au sein de l'Union européenne, il est possible de s'interroger sur la transposition à l'échelle européenne du modèle dual. La spécificité du tissu économique allemand ou du système de négociations sociales, clés du succès de ce système, rend illusoire une adaptation à l'identique dans l'ensemble des pays membres et notamment en France. Il pourrait être opportun de lancer une vaste réflexion sur la convergence des modèles éducatifs en Europe via l'Alliance européenne pour l'apprentissage, à l'image de ce qui a pu être fait dans le domaine universitaire via le processus de Bologne. D'autant que des crédits sont déjà prêts pour appuyer une telle ambition. 17 % du budget d'Erasmus +, qui s'élève à 14,5 milliards d'euros, est aujourd'hui dédié à la formation en alternance.

Comme l'a indiqué Pascale Gruny en préambule, ces réflexions seront intégrées et étayées dans notre rapport sur la convergence sociale au sein de l'Union européenne. Nous allons désormais travailler sur un des aspects pervers de l'absence de convergence sociale avec la question du tourisme social, au travers notamment de la position de la Cour de justice de l'Union européenne.

M. Jean-Paul Emorine. - Vous venez d'aborder un sujet qui nous préoccupe tous. On parle souvent du modèle allemand, qui obtient des résultats. Il convient de l'analyser et d'en mesurer les qualités mais aussi les limites quant à son éventuelle transposition à d'autres États. Nous devons arriver à un modèle européen en la matière. Je crains qu'il ne faille néanmoins du temps pour y parvenir.

M. Éric Bocquet. - Il s'agit en effet d'un chantier gigantesque. Les politiques européennes dans ce domaine me semblent encore à l'état embryonnaire.

Mme Fabienne Keller. - L'absence de réponse politique au problème de l'emploi des jeunes comme à celui de la grande pauvreté est inadmissible. Le coeur du projet européen n'est-il pas justement d'offrir un avenir aux jeunes ? L'absence de rémunération ou leur faible niveau est, à ce titre, lamentable.

Je suis frappé de constater, là encore, le décalage entre l'intention poursuivie et sa traduction administrative. 1 % des crédits sont aujourd'hui disponibles !

Je retiens cette proposition d'un processus de Bologne pour l'apprentissage, c'est une belle idée politique. Rappelons que ce processus s'est un peu imposé à nous. Nous avons tenté en Alsace d'harmoniser les cursus avec nos voisins. Nous n'avons rencontré que des obstacles...

Mme Patricia Schillinger. - Le code du travail peut en être un !

Mme Fabienne Keller. - C'est plus évident en ce qui concerne l'enseignement supérieur. J'ajouterai un mot sur les langues : l'apprentissage de celles-ci favorise la mobilité qui, elle-même, renforce leur maîtrise...

M. Jean-Paul Emorine. - Ce qui pose la question de la pertinence de la réforme du collège poursuivie par le gouvernement et la suppression des classes franco-allemandes notamment...

Mme Fabienne Keller. - Cette réforme est effectivement dommageable. Une autre idée, déjà mise en pratique dans certains pays, mériterait d'être généralisée avec l'appui financier de l'Union européenne, il s'agit de l'année de césure. Celle-ci doit permettre aux jeunes d'approfondir un choix personnel avant d'entrer dans la vie active. Le service civique européen peut constituer un cadre pour cette année de césure. Je souhaite rappeler que l'on ne peut résumer la mobilité des jeunes européens au seul Erasmus qui ne concerne qu'entre 5 et 10 % d'une classe d'âge.

En ce qui concerne le taux de chômage des jeunes dans les pays européens, il convient à mon sens de pondérer les données par des éléments intégrant la dynamique démographique et l'immigration.

M. Jean-Paul Emorine. - Une réforme en faveur de l'apprentissage peut aussi passer par des incitations financières. Je soutiens à cet égard la démarche du gouvernement pour alléger les charges des entreprises qui recrutent des apprentis.

Mme Patricia Schillinger. - L'entrée dans la vie active peut également passer par des stages non rémunérés.

Plus largement, il s'agit de mieux parler d'Europe dans le cursus scolaire. J'ai constaté que le thème de la mondialisation avait remplacé celui de la construction européenne dans les programmes de classe de quatrième. Comment voulez-vous inciter les jeunes à projeter leur avenir ailleurs en Europe ?

Je reviens un instant sur le droit du travail. La région où je vis est frontalière avec l'Allemagne et la Suisse. Nous avons aussi tenté de rapprocher les cursus d'apprentissage. Cela s'est avéré impossible en l'absence d'harmonisation sociale. Il faut pourtant décliner la formule de ces échanges de jeunes qui ont plutôt réussi dans le cadre d'études supérieures.

J'insiste une dernière fois sur le formidable défi démographique qui attend l'Allemagne et l'appel d'air qu'il va constituer pour l'emploi, notamment des plus jeunes. Il y a bien un avenir pour l'emploi des jeunes.

Mme Pascale Gruny. - L'initiative pour l'emploi des jeunes, c'est assurément une belle idée. Mais la dynamique politique est freinée par la complexité des structures administratives européennes mais aussi françaises. Des jeunes décrochés qui viennent d'accéder à un emploi d'avenir ne sont ainsi plus éligibles aux fonds européens. La Commission européenne demande par ailleurs un reporting précis concernant la présence de jeunes dans le programme de suivi mis en place par l'Agence du service civique, alors que par essence un jeune décroché va mettre un peu de temps avant de retrouver un rythme compatible avec de telles exigences. Hors, faute de présence, les programmes ne seront plus financés. C'est aberrant !