Protection internationale d'un mineur non accompagné

Le texte COM 340 a pour objectif de renforcer davantage les garanties de procédure en vigueur pour toutes les personnes faisant l'objet d'une enquête de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF). Il modifie en conséquence un règlement adopté en 2013 relatif aux enquêtes de l'OLAF. Le dispositif prévu ne vise que les enquêtes de l'OLAF, dont le fonctionnement est régi par le droit européen. Il ne concerne en rien les prérogatives des États membres.

Dans ces conditions, le groupe de travail n'a pas jugé utile de poursuivre l'examen de ce texte au regard de l'article 88-6 de la Constitution.

Justice et affaires intérieures

Protection des mineurs isolés étrangers

COM (2014) 382 final - Texte E 9541

Communication de M. Michel Billout

(Réunion du 15 janvier 2015)

M. Jean Bizet, président. - Nous allons entendre une communication de notre collègue Michel Billout sur la protection des mineurs étrangers isolés.

La Commission européenne a en effet présenté, en juillet 2014, une proposition de règlement qui concerne la détermination de l'État membre responsable de l'examen de la demande de protection internationale d'un mineur non accompagné dont aucun membre de la famille, frère ou soeur ou proche ne se trouve en séjour régulier dans un État membre.

Ce texte tend à répondre à un problème complexe et délicat. Il a été examiné par le groupe de travail sur la subsidiarité en juillet dernier. Les solutions proposées respectent les prérogatives des États concernés. Dans ces conditions, le groupe de travail n'a soulevé aucune réserve au regard du principe de subsidiarité. Nous avons néanmoins chargé Michel Billout d'effectuer un examen de ce texte au titre de l'article 88-4 de la Constitution.

Tel est l'objet de cette communication. Je lui donne la parole.

M. Michel Billout. - Pour mieux appréhender le contexte général du problème des mineurs isolés étrangers, j'ai procédé à quelques auditions : ministère de la justice ; ministère de l'intérieur ; secrétariat général aux affaires européennes ; commission nationale consultative des droits de l'homme ; association France terre d'asile ; Croix-Rouge française.

Quelques mots, tout d'abord, sur la situation générale des mineurs isolés étrangers en France.

Ce problème attire plus particulièrement l'attention depuis une dizaine d'années car il a effectivement pris une certaine ampleur au cours des années 2000. Plusieurs études se sont ainsi penchées sur la question :

- en 2003, un groupe de travail préfectoral a préconisé l'organisation à l'échelle de l'Île-de-France d'« une plate-forme régionale d'accueil, d'évaluation et d'orientation » pilotée par l'État ;

- en 2005, une mission de l'inspection générale des affaires sociales a proposé la constitution de « plates-formes ou réseaux coordonnés des compétences incombant à l'État et permettant d'établir un bilan complet de la situation du mineur » ;

- en 2010, le rapport de notre collègue sénatrice Isabelle Debré a repris l'idée de « plates-formes opérationnelles territoriales » pour coordonner les actions de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation.

Plus récemment, au mois de juillet 2014, un rapport conjoint de l'inspection générale des services judiciaires, de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale de l'administration a évalué le dispositif relatif aux mineurs isolés étrangers mis en place en mai 2013.

4042 jeunes ont été reconnus « mineurs isolés étrangers » en vue d'une admission à l'Aide sociale à l'enfance entre le 1^er juin 2013 et le 31 mai 2014. En dehors de cette statistique, les données concernant les mineurs étrangers non accompagnés restent estimatives et approximatives.

En avril 2013, la direction de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) estimait à 9 000 le nombre de mineurs isolés étrangers présents sur le territoire métropolitain.

Les données les plus sûres ne comptabilisent que l'activité des services départementaux de l'Aide sociale à l'enfance chargés de protéger ces mineurs. On rappellera que la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a réparti les compétences entre l'État et les départements en prévoyant que la responsabilité de l'Aide sociale à l'enfance incombe aux conseils généraux.

Sont donc exclus du chiffrage les mineurs qui ne se présentent pas à l'Aide sociale à l'enfance et ne sollicitent donc aucune protection ainsi que ceux qui après un refus de reconnaissance de leur minorité, saisissent le juge des enfants avec l'aide des associations en vue de se voir reconnaître cette qualité.

Rappelons qu'en 2012, par exemple, 113 772 enfants étaient placés au titre de l'enfance en danger soit auprès de l'Aide sociale à l'enfance soit auprès du secteur associatif tandis que 110 060 mineurs étaient suivis dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert.

Les mineurs isolés étrangers proviendraient principalement d'Afrique subsaharienne (61 %) : République démocratique du Congo, Mali, Guinée, Nigéria, Côte d'Ivoire, Angola. Ils ont en moyenne 16 ans et deux mois et sont en majorité des garçons (87 %)

L'évaluation et l'orientation visant à s'assurer de la minorité et de l'isolement de ces jeunes relèvent de la responsabilité des départements sous le contrôle éventuel du procureur de la République. D'après la Chancellerie, environ 45 % des déclarants sont reconnus comme mineurs.

D'après les informations recueillies lors de mes auditions, les taux de reconnaissance, en particulier s'agissant de la qualité de mineur, peuvent varier fortement d'un département à l'autre. C'est un des problèmes.

Pour mettre en oeuvre un protocole signé par l'État et l'Assemblée des départements de France, la Chancellerie a pris, le 31 mai 2013, une circulaire organisant un « dispositif national de mise à l'abri » comportant un système de répartition géographique des mineurs isolés étrangers dans les différents départements. L'orientation des mineurs s'effectue, désormais, d'après une clé de répartition correspondant à la part de population de moins de 19 ans dans chaque département.

Ces mesures sont destinées à réduire la concentration des mineurs isolés étrangers dans certaines parties du territoire. Jusque-là en effet presque la moitié de ces mineurs était concentrée en Île-de-France et dans la région lyonnaise.

On signalera que douze départements ont déposé un recours en annulation pour excès de pouvoir contre la circulaire.

Notons qu'avant le protocole et la circulaire, les départements assuraient seuls la charge administrative et financière des mineurs isolés étrangers tout au long du processus. Désormais, l'État finance la première phase de « mise à l'abri et d'évaluation », d'une durée de cinq jours, sur la base d'un forfait journalier de 250 €. À l'issue de ces cinq jours, les départements financent les prises en charge au titre de l'Aide sociale à l'enfance.

À la suite des critiques sur la fiabilité du « test osseux » pour la reconnaissance de la minorité (la marge d'erreur de ce test serait de plus ou moins 16 mois par rapport à l'âge « détecté »), la circulaire précitée a énoncé que le recours à cet examen médical serait désormais limité aux cas dans lesquels un doute persiste à la suite de l'entretien avec le jeune.

M. André Gattolin. - Compte tenu de ces éléments, ne peut-on pas mettre en doute la fiabilité de ces textes ?

M. Michel Billout. - Il y a effectivement une marge d'erreur qui est importante.

J'en viens aux mineurs isolés étrangers qui demandent l'asile en France. Les statistiques les concernant sont un peu plus précises que celles qui concernent les autres mineurs étrangers. De 2009 à 2013, le nombre total des demandes d'asile déposées par les mineurs concernés ont été respectivement de 442, 610, 195, 492 et 326, soit une faible proportion, on le voit, du nombre estimé des mineurs isolés étrangers présents sur le territoire.

En 2013, sur les 326 demandes déposées, la répartition par pays d'origine était principalement la suivante : 97 étaient le fait de mineurs originaires de la République démocratique du Congo, 29 de Guinée-Conakry, 29 d'Angola, 20 d'Afghanistan, 15 du Sri Lanka, etc.

91 % de ces mineurs avaient de 16 à 17 ans, 209 décisions positives ont concerné des garçons et 84 des filles.

La procédure applicable aux mineurs étrangers demandeurs d'asile est prévue par le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Lorsqu'un mineur isolé étranger, sans représentant légal, demande l'asile à la frontière, le procureur de la république désigne sans délai un administrateur ad hoc pour assister le mineur et le représenter pour ses démarches juridiques et administratives durant son maintien en zone d'attente. La demande d'asile est ensuite étudiée par l'OFPRA afin de déterminer si elle n'est pas manifestement infondée. Si l'OFPRA donne un avis positif, le ministère de l'intérieur autorise le mineur à entrer sur le territoire français pour déposer une demande d'asile par l'intermédiaire de son administrateur ad hoc. En cas de décision de refus d'accès au territoire au titre de l'asile, un recours en annulation peut être déposé par le mineur auprès du tribunal administratif compétent par l'intermédiaire de son administrateur ad hoc. Le recours exercé par le mineur interrompt toute mesure d'éloignement.

Lorsqu'un mineur isolé étranger, sans représentant légal, se trouve déjà sur le territoire français, il doit - pour demander l'asile en France - se présenter à la préfecture de son lieu de résidence. Celle-ci informe le procureur de la république afin qu'un administrateur ad hoc lui soit désigné. C'est ce dernier qui effectuera les démarches administratives sauf dans le cas où le mineur étranger bénéficie d'une tutelle de l'État prononcée par un juge, auquel cas ce sont les services de l'Aide sociale à l'enfance du département de résidence du mineur qui se chargeront des démarches.

L'obtention éventuelle du statut de réfugié ou d'une protection intermédiaire interviendra le jour de la majorité du mineur concerné. Durant l'instruction de sa demande, le mineur étranger, pris en charge par l'Aide sociale à l'enfance avant l'âge de 16 ans, peut obtenir un « document de circulation pour étranger mineur » s'il souhaite effectuer des déplacements hors de France. Ce document permet au jeune, après un voyage à l'étranger, de justifier son séjour légal en France et d'être réadmis, en dispense de visa, dans notre pays.

On rappellera qu'en application de l'article L.311-1 du CESEDA, un mineur isolé étranger n'est pas tenu de détenir un titre de séjour pour demeurer sur le territoire.

S'il a obtenu une protection en France au titre de l'asile, le mineur isolé étranger pourra se voir délivrer, à sa majorité :

- une carte de résident de dix ans, renouvelable, s'il s'est vu accorder le statut de réfugié ;

- une carte de séjour d'un an renouvelable s'il bénéficie de la protection subsidiaire.

Je signalerai, enfin, que des associations telles que la Croix Rouge française ou France-Terre d'asile sont habilitées à assurer la représentation légale des mineurs isolés étrangers.

J'en viens à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil qui a motivé la présente communication.

Ce texte modifie l'article 8 paragraphe 4 du règlement n° 604/2013 du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride. Ce règlement du 26 juin 2013 est celui que l'on appelle « Dublin III ».

Au cours des négociations relatives à ce texte, les co-législateurs s'étaient accordés pour laisser ouverte la question des mineurs non accompagnés qui introduisent une demande de protection internationale dans l'Union européenne et dont aucun membre de la famille, frère ou soeur ou proche, n'est présent sur le territoire d'un État membre. Il s'agissait d'attendre l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne dans une affaire impliquant le secrétariat d'État britannique aux affaires intérieures.

On rappellera que le règlement n° 343/2003 du 18 février 2003 dit « Dublin II » comportait, dans son article 6, les dispositions suivantes : « Si le demandeur d'asile est un mineur non accompagné, l'État membre responsable de l'examen de la demande est celui dans lequel un membre de sa famille se trouve légalement, pour autant que ce soit dans l'intérêt du mineur. En l'absence d'un membre de la famille, l'État membre responsable de l'examen de la demande est celui dans lequel le mineur a introduit sa demande d'asile. »

Le règlement précité « Dublin III » du 26 juin 2013 dispose, simplement, pour sa part dans son article 8 paragraphe 4 : « En l'absence de membres de la famille, de frères ou soeur ou de proches, l'État membre responsable est celui dans lequel le mineur non accompagné a introduit sa demande de protection internationale, à condition que ce soit dans l'intérêt supérieur du mineur ».

Dans son arrêt rendu le 6 juin 2013, la Cour de justice de l'Union européenne a notamment énoncé : « L'article 6, second alinéa, du règlement « Dublin II » établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présenté dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers, doit être interprété en ce sens que dans des circonstances dans lesquelles le mineur non accompagné, dont aucun membre de la famille ne se trouve légalement sur le territoire d'un État membre, a déposé des demandes d'asile dans plus d'un État membre, il désigne comme l'État membre responsable, celui dans lequel se trouve ce mineur après y avoir déposé une demande ».

On constate que cet arrêt n'apporte pas de solution claire au problème du mineur isolé qui a introduit des demandes d'asile dans un ou plusieurs États membres, et qui se trouve sur le territoire d'un État membre sans y avoir introduit de demande.

La proposition de règlement modifiant l'article 8 du règlement « Dublin III » s'efforce d'apporter des solutions dans tous les cas de figure. Je les résumerai en cinq points :

1. La réforme laisse en l'état le paragraphe 4 de l'article 8 du règlement de 2013 selon lequel, on l'a dit, en l'absence de famille ou de proches du mineur demandeur d'asile, l'État membre responsable est celui dans lequel le mineur non accompagné a introduit sa demande de protection internationale, à condition que ce soit dans son intérêt supérieur.

2. Elle introduit, dans un nouveau paragraphe 4 bis, un texte aux termes duquel lorsque le mineur isolé a déposé des demandes d'asile dans plusieurs États membres dont celui dans lequel il se trouve, l'État responsable est celui de ces États membres dans lequel il se trouve, si cette solution est dans son intérêt supérieur.

3. Elle introduit, dans un nouveau paragraphe 4 ter, un texte aux termes duquel lorsque le mineur isolé a déposé des demandes d'asile dans un ou plusieurs États membres mais est présent dans un État membre dans lequel il n'a pas déposé de demande, ledit État membre informe le mineur de son droit d'y demander l'asile en lui en offrant la possibilité effective.

Deux cas de figure se présentent alors. Soit le mineur isolé introduit sa demande d'asile : dans ce cas, l'État membre dans lequel le mineur est présent est responsable du traitement de la demande d'asile si tel est l'intérêt supérieur du mineur. Soit le mineur n'introduit pas de demande dans l'État membre dans lequel il est présent : l'État membre responsable est, alors, celui dans lequel il a introduit la dernière en date de ses demandes à moins que ce ne soit pas dans l'intérêt supérieur du mineur.

4. Dans un nouveau paragraphe 4 quater, le texte proposé par la Commission prévoit que lorsque le mineur n'introduit pas de demande dans l'État membre dans lequel il se trouve - alors qu'il a déposé des demandes dans un ou plusieurs autres États membres - l'État membre « de résidence » et l'État membre « de la dernière en date des demandes d'asile » doivent coopérer pour apprécier l'intérêt supérieur du mineur.

5. Dans un nouveau paragraphe 4 quinquies, le texte de la Commission prévoit, enfin, que dans le cas où plusieurs États membres ont été associés au processus, l'État membre finalement responsable du traitement de la demande d'asile du mineur isolé en informe ses partenaires.

Sur le fond du problème, je livrerai deux réflexions :

- tout d'abord, le dispositif de mise à l'abri et d'orientation, mis en place par le protocole conclu par l'État et l'Assemblée des départements de France en mai 2013 et la circulaire de la Chancellerie, était « formaté » pour un flux d'entrées annuel de mineurs isolés étrangers de 1 500 environ. Cela a été rappelé par le rapport conjoint précité des trois inspections générales en juillet 2014. Le flux constaté actuellement - et qui ne devrait pas se tarir selon les experts - avoisine plutôt 4 000 à 6 000 jeunes. Il y a donc, là encore, un problème de moyens à mettre en oeuvre pour mieux gérer et maîtriser le phénomène ;

- en second lieu, il faut être conscient que pour la majorité des mineurs isolés étrangers pris en charge par l'Aide sociale à l'enfance - la plupart ont 16 ans et demi ou 17 ans lorsqu'ils arrivent -, l'âge de la majorité arrive très vite. À 18 ans donc, ils sortent du dispositif. Certains, du jour au lendemain, se retrouvent à la rue. C'est toute la question des jeunes majeurs pour lesquels, jusqu'à présent, on n'a pas encore trouvé de vraies solutions.

Mais ces défis, s'il était nécessaire de les évoquer, sortent du cadre de la présente communication.

Au final, le mécanisme de détermination de l'État membre responsable de l'examen de la demande d'asile d'un mineur isolé étranger, proposé par la Commission européenne, apparaît bien technique et peut-être même assez théorique. En effet, en se fondant sur la clause de souveraineté du règlement Dublin II, la France, semble-t-il, n'applique quasiment jamais, en tout cas jusqu'à présent, les transferts « Dublin » aux mineurs isolés demandeurs d'asile. Nous n'avons pas le recul suffisant pour déterminer si la mise en oeuvre du règlement Dublin III a été susceptible de modifier cet usage. Mais cela paraît peu probable.

Cela étant dit, les règles de conflits de compétence proposées par la Commission relèvent plutôt du bon sens. Elles ne remettent pas en cause les clauses de souveraineté et la nécessaire coopération entre les États membres pour oeuvrer « dans l'intérêt supérieur » des mineurs concernés.

Par conséquent, l'adoption d'une résolution européenne ne paraît pas opportune.

M. Jean Bizet, président. - Je pense que la France a raison d'avoir une démarche pragmatique sur ce sujet délicat et souvent douloureux.

M. André Gattolin. - Le sujet principal de cette communication est, en effet, technique et pointu. Je m'interroge, pour ma part, sur la question de l'âge de ces mineurs isolés étrangers. Les différents États membres ont des législations différentes : en Autriche, par exemple, l'âge de la majorité est de 16 ans. Comment ces disparités sont-elles prises en compte dans le traitement des mineurs isolés étrangers sur le territoire de l'Union ? Je me demande aussi comment sont pris en charge les très jeunes mineurs étrangers de 12 ou 13 ans, par exemple. Enfin quid de l'harmonisation des pratiques entre les départements ?

M. Éric Bocquet. - Chaque arrivée d'un mineur isolé étranger sur le territoire national est toujours le produit d'une histoire individuelle souvent douloureuse. Je voudrais, pour ma part, souligner le coût des prises en charge pour les départements alors que cette question devrait normalement relever de l'État : d'après les informations dont je dispose, le coût par mineur et par an serait de l'ordre de 60 000 €, toutes charges confondues, pour les conseils généraux.

M. Jean-Yves Leconte. - Je voudrais revenir sur le manque de fiabilité du test osseux. Il est avéré aujourd'hui que cet examen médical ne donne aucune véritable garantie sur l'état de minorité des jeunes concernés.

M. Michel Billout. - Je pense, pour ma part, qu'il faudrait renoncer au test osseux ; d'ailleurs, certains États membres de l'Union n'y ont plus recours. L'âge de 16 ans et deux mois est une moyenne statistique pour les mineurs isolés étrangers qui arrivent sur le territoire. Actuellement, les très jeunes, de 12 ou 13 ans par exemple, sont très minoritaires.

Lorsque le mineur isolé atteint sa majorité, le problème est ouvert.

L'histoire douloureuse des mineurs isolés étrangers est liée à celle de leur pays où ces jeunes étaient déjà souvent en déshérence.

Oui, il existe des filières illégales comme celles qui peuvent concerner de jeunes footballeurs, par exemple. Mais ce phénomène reste marginal.

S'agissant de la disparité des pratiques, notons que certains départements, faute de capacité d'accueil suffisante, assurent aux mineurs étrangers un hébergement à l'hôtel avec très peu d'accompagnement social. Cela pose aussi le problème du savoir-faire en la matière. Les départements qui en sont dépourvus délèguent, le plus souvent, leur mission de prise en charge à des associations agréées. Relevons encore qu'au départ, le problème des mineurs isolés étrangers concernait surtout l'Île-de-France. Des mesures récentes ont été prises pour les répartir plus équitablement sur l'ensemble du territoire national.

S'agissant des demandes d'asile, j'ai indiqué qu'elles représentaient une faible proportion des mineurs isolés étrangers présents sur le territoire. Peut-être les travailleurs sociaux pourraient-ils mieux informer les mineurs sur les procédures de demande d'asile à leur disposition.

Oui, les pratiques sont très différentes selon les départements mais les jugements et arrêts des tribunaux administratifs et du Conseil d'État tendent, néanmoins, à harmoniser les situations juridiques et les procédures sur le territoire national.

Enfin, sur la question des disparités entre les législations des États membres sur l'âge de la majorité, j'indiquerai que chaque État applique ses règles nationales au mineur qu'il prend en charge sur son territoire.