Application d'un mécanisme de marché mondial aux émissions de l'aviation internationale

Le texte COM (2013) 722 modifie une directive datant de 2003 qui établit un système d'échange de quotas de gaz à effet de serre.

La Commission propose d'amender ce texte afin de prendre en compte les conclusions de la 38ème assemblée de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) qui s'est réuni en septembre dernier. Celles-ci prévoient la mise en place à partir de 2020 d'un mécanisme de marché mondial d'échange de quotas de gaz à effet de serre pour l'aviation. Le système se limite aujourd'hui à des marchés de dimension régionale, l'Union européenne ayant été une pionnière en la matière.

La nature transfrontalière de cette problématique est évidente. Le texte ne pose donc pas de problème au regard du principe de subsidiarité.

Environnement

Texte E 8761

Prise en compte des émissions de gaz à effet de serre du secteur de l'aviation dans le système d'échange de quotas européen

COM (2013) 722 final

(Procédure écrite du 6 février 2014)

Dans le secteur de l'aviation, les émissions de gaz à effet de serre croissent rapidement et les possibilités techniques de les réduire sont encore limitées. Dans ce contexte, les mécanismes de marchés constituent un moyen de favoriser leur diminution. L'Union européenne a fait ce choix et tente depuis plusieurs années de faire appliquer cette solution au niveau mondial. L'objectif de cette démarche est de limiter les incidences sur le climat des activités aériennes en expansion.

En 2001, l'assemblée de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) a approuvé l'application des systèmes d'échange de quotas d'émission au secteur de l'aviation (SEQE ou « Emission trading scheme » dit ETS). Puis, en 2004, l'OACI a approuvé le principe de mécanismes de marché régionaux, à la suite de quoi l'Union européenne a décidé d'intégrer l'aviation dans son système d'échange de quotas d'émission (SEQE-UE) au travers de la directive 2003/87/CE dite directive ETS. Cependant, la mise en oeuvre de l'« ETS Aviation » de l'Union européenne se heurte à de fortes oppositions internationales : en effet, beaucoup estiment que réglementer les émissions des compagnies aériennes basées en dehors de l'UE violerait la souveraineté des États tiers. Dans une déclaration du 2 novembre 2011, l'OACI a ainsi invité l'UE et ses États membres à exclure du système ETS les vols assurés par des transporteurs basés hors de l'Union, à destination ou en provenance d'aéroports situés sur le territoire d'un État membre.

Parallèlement, en 2012, des travaux étaient en cours au sein de l'OACI visant à aboutir à la création d'un système mondial d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans le secteur de l'aviation. Pour faciliter l'adoption d'un accord, la Commission européenne a proposé l'adoption de la décision dite « Arrêt de l'horloge » (« Stop the clock »). Cette décision, adoptée le 24 avril 2013, prévoit la suspension temporaire (jusqu'en 2014) des sanctions prévues par la directive ETS en cas de non restitution des quotas et de non-déclaration des émissions au titre des vols entrant ou sortant de l'UE. Elle maintient ainsi le champ d'application de l'ETS aux seuls vols intra-européens et permet à l'Union d'adopter une position plus conciliante avec les opérateurs extra-européens.

En octobre 2013, la 38ème assemblée de l'OACI a décidé la création d'un mécanisme de marché mondial dont l'élaboration devrait être finalisée en 2016 et qui entrerait en application dès 2020. L'accord final toutefois n'autorise pas explicitement l'Union à appliquer son propre système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre à la partie des vols internationaux empruntant l'espace aérien de l'Union avant que le système mondial ne soit mis en place. D'après l'accord, jusqu'à la mise en place d'un système mondial d'ETS dans le domaine de l'aviation, un État ou un groupe régional d'États ne « devrait » être en mesure d'appliquer son propre système aux opérateurs étrangers qu'avec le consentement préalable des États tiers concernés.

La présente proposition de directive intervient à la suite de cet accord au sein de l'OACI et vise à modifier le SEQE-UE. Celui-ci s'appliquerait à l'ensemble de l'espace aérien européen élargi à douze miles nautiques du point le plus éloigné des côtés de l'Espace économique européen (EEE). Quatre mesures essentielles ressortent de la proposition :

- Les vols entre les aérodromes de l'EEE continueront de relever du SEQE-UE ;

- À partir de 2014, s'agissant des vols au départ ou à destination de pays tiers, seules les émissions à l'intérieur de l'EEE seront prises en compte. Pour déterminer la part qui relève du SEQE-UE, une procédure simplifiée est proposée. La décision « Stop the clock » est donc maintenue jusqu'en 2014 ; à partir de cette date, le champ d'application du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne ne sera donc plus limité aux seuls vols intra-européens ;

- Sont exclus du système les vols au départ et à destination de pays tiers qui ne sont pas des pays développés et qui émettent moins de 1% des émissions mondiales dues à l'aviation ;

- Sont également exclus les vols au-dessus des pays de l'EEE sans arrêt et les émissions des vols entre aéroports de pays tiers et aéroports des régions ultrapériphériques de l'UE.

À compter de 2014 et jusqu'en 2020 l'ensemble des vols au départ et à destination de l'Union européenne, pour la portion de vol au-dessus de l'espace aérien de l'EEE, seront donc soumis au système ETS. Cette proposition, si elle est valable d'un point de vue juridique dans la mesure où il s'agit de l'affirmation de la souveraineté de l'Union sur son espace aérien, prend toutefois le risque de s'écarter des préconisations contenues dans l'accord intervenu au sein de l'OACI en octobre dernier, et de relancer la querelle entre l'Union européenne et les États tiers qui avait été neutralisée par la décision « Stop the clock ».

La France a clairement fait savoir son opposition à cette proposition de directive. La raison principale à la position française est le bon déroulement des négociations au sein de l'OACI pour permettre une adoption rapide du système mondial unique d'échange de quotas dans le secteur de l'aviation. En effet, la fin de la décision « Stop the clock », alors même que des négociations sont en cours au sein de l'OACI, pourrait ne pas être comprise par certains États tiers et conduire au blocage des travaux de l'OACI. La France préfère favoriser la conclusion d'un accord à l'OACI et par conséquent limiter le système « ETS Aviation » de l'Union aux vols intra-européens. Elle n'est d'ailleurs pas le seul État membre à s'opposer au champ d'application de la proposition de directive. Le Royaume-Uni et l'Allemagne ont adopté avec elle une position commune visant à reconduire la décision « Stop the clock » jusqu'en 2016. À cette date, l'Union européenne serait en mesure de réévaluer la situation à la lumière des travaux de l'OACI.

La Commission « Environnement » du Parlement européen se prononcera prochainement sur la proposition de directive. Certaines organisations environnementales ou professionnelles appellent les députés européens à l'approuver. En effet, elles estiment que le maintien de la décision « Stop the clock » serait discriminatoire pour les compagnies effectuant des trajets intra-européens d'une part, et inefficace du point de vue de l'environnement, d'autre part.

Sous le bénéfice de ces observations, et compte tenu de la position prise par le Gouvernement, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte à ce stade des discussions, et de rester attentive à l'évolution de ce dossier sensible.