Marché unique européen des communications électroniques

Le texte COM (2013) 627 concerne le marché unique européen des communications électroniques et vise à faire de l'Europe un continent connecté. La proposition de règlement présentée par la Commission modifie à cet effet trois directives datant de 2002 et deux règlements de 2009 et 2012.

Le nouveau dispositif prévoit ainsi de simplifier la réglementation applicable aux opérateurs de télécommunications. Une autorisation unique devrait ainsi permettre aux opérateurs d'exercer leurs activités dans l'ensemble des 28 États membres et se substituer aux 28 autorisations distinctes.

La Commission souhaite en outre éliminer, à compter du 1er juillet 2014, les frais d'itinérance applicables aux appels entrants lors de déplacements dans l'UE. Les entreprises auraient le choix entre proposer des formules d'abonnement s'appliquant partout dans l'Union européenne ou permettre à leurs clients de « dissocier » leur formule, c'est-à-dire de choisir un opérateur différent pour les services d'itinérance proposant des tarifs moins élevés. Les majorations aux appels fixes et mobiles passés à partir de l'État membre d'origine de l'abonné vers d'autres États membres de l'UE sont également appelées à être encadrées. Pour les appels mobiles intra-UE, le prix ne pourrait dépasser 0,19 euro à la minute, hors TVA.

La Commission propose également des règles juridiques visant à préserver le principe de neutralité de l'internet. Le blocage et la limitation du contenu internet seraient interdits, garantissant ainsi aux utilisateurs l'accès à un internet ouvert et sans restriction, indépendamment du coût ou de la vitesse prévus par leur abonnement. Les entreprises seraient toujours en mesure de fournir des « services spécialisés » à qualité de service garantie. Les consommateurs pourront vérifier s'ils bénéficient réellement de la vitesse d'accès pour laquelle ils paient, et de renoncer à leur contrat si l'entreprise ne respecte pas ses engagements. De façon générale le texte renforce les droits des consommateurs, en ce qui concerne notamment les changements de fournisseur ou de contrat.

Le texte insiste enfin sur une meilleure coordination dans l'assignation des radiofréquences, l'objectif étant de garantir aux Européens un meilleur accès aux réseaux mobiles 4G et Wi-Fi. Les opérateurs de réseau mobile devraient ainsi être en mesure d'élaborer des plans d'investissement transfrontaliers plus efficients. Les États membres conserveront cependant leurs responsabilités en la matière et continueront de bénéficier des redevances versées par les opérateurs de réseau mobile.

Au regard du principe de subsidiarité, le texte ne soulève pas d'objection notable puisqu'il ne crée pas de licence paneuropéenne pour l'exploitation du spectre, ni de régulateur unique européen des communications électroniques. Il ne paraît pas nécessaire d'intervenir plus avant au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

Économie, finances et fiscalité

Marché unique européen des communications électroniques

COM (2013) 627 final - Texte E 8651

(Réunion du 4 juin 2015)

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle en dernier lieu l'examen du rapport d'André Gattolin sur la proposition de résolution européenne, déposée le 4 mai dernier par nos collègues Catherine Morin-Desailly et Gaëtan Gorce.

Cette proposition tend à promouvoir « une stratégie européenne du numérique globale, offensive et ambitieuse. » Elle traduit les orientations dégagées par la mission commune d'information qu'ils ont animée et qui a rendu ses conclusions en juillet 2014.

Conformément à l'article73 quinquies du Règlement du Sénat, notre commission doit se prononcer dans un délai d'un mois.

Le numérique bouleverse nos habitudes dans tous les domaines. Nous en avons débattu avec les deux commissaires en charge du dossier, MM. Ansip et Oettinger, lorsque nous les avons rencontrés à Bruxelles et à Strasbourg. Nous avons également tenu, la semaine dernière, une table ronde sur la culture face au défi numérique conjointement avec la commission de la culture. Cette table ronde nous a permis d'avoir un dialogue fructueux avec les acteurs concernés.

On voit bien se dégager plusieurs enjeux souvent complexes : la protection de la propriété intellectuelle, l'émergence de nouveaux modèles économiques, l'exigence que l'Union européenne soit aussi productrice sur le marché unique numérique, le respect de la diversité de la culture européenne en ligne, la réforme de la gouvernance de l'Internet, ou encore la régulation des grandes plateformes dont l'influence est de plus en plus importante dans l'économie.

La Commission européenne a présenté, le 6 mai dernier, sa stratégie pour le numérique. L'examen de cette proposition de résolution européenne arrive donc au bon moment pour permettre au Sénat de continuer à apporter sa contribution au débat sur cet enjeu majeur.

M. André Gattolin. - Je vais immédiatement couper court au suspens, s'il en est : je suis très favorable à la proposition de résolution qui nous est soumise ! Celle-ci reprend, en effet, les conclusions de la mission d'information sur la gouvernance mondiale de l'Internet, dont j'étais membre. Elle était présidée par Gaëtan Gorce et je partage la quasi-totalité des conclusions de son rapporteur, Catherine Morin-Desailly.

Avant d'aborder la résolution en elle-même et les améliorations que je vous propose d'y apporter, je voudrais tout d'abord évoquer le contexte et l'importance du moment, et vous présenter les orientations que propose la Commission européenne pour une stratégie numérique de l'Union européenne.

C'est le 6 mai dernier que la Commission européenne a dévoilé sa communication « pour un marché unique numérique en Europe ». Le titre est un peu trompeur, car comme vous allez le voir, ce projet est plus ambitieux qu'il n'y paraît. La Commission l'articule autour de trois piliers. Au sein de ces piliers, 16 actions feront chacune l'objet d'une initiative législative au plus tard avant la fin de 2016. Le calendrier des textes - règlements et directives - sera donc très dense !

Le premier pilier vise à améliorer l'accès aux biens et services numériques dans toute l'Europe pour les consommateurs et les entreprises. Cela concerne l'achat de biens dans un autre pays de l'Union, la livraison de colis, les taux de TVA, ou encore les questions sensibles du blocage géographique et surtout du droit d'auteur.

Sur ce dernier point, très important pour notre pays, la table ronde organisée la semaine dernière par notre commission et la commission de la culture a laissé entrevoir une certaine satisfaction de la part des associations présentes. Il faut reconnaître que la Commission européenne s'est éloignée d'une approche purement favorable aux consommateurs. Elle semble désormais s'intéresser aussi à la production et avoir compris que le droit d'auteur est un élément primordial du soutien à nos industries culturelles.

Le second pilier de la stratégie veut, d'une part, créer un environnement propice au développement des réseaux et services numériques, et d'autre part, créer des conditions de concurrence équitables. Pour ce faire, la Commission prévoit la modernisation de deux législations qui avaient été adoptées avant la généralisation de l'internet mobile : la réglementation des télécommunications et la directive sur les médias audiovisuels. Ensuite, elle envisage de renforcer la sécurisation des données et la cybersécurité, éléments fondamentaux d'une utilisation sûre de l'Internet. Je reviendrai sur la cybersécurité un peu plus tard. Enfin, la Commission propose une analyse détaillée du rôle des plateformes en ligne dans le marché.

C'est extrêmement important, voire central. Les plateformes, ce sont les moteurs de recherche comme Google, les réseaux sociaux comme Facebook ou les boutiques d'applications comme celles détenues par Apple. Or, ces grands acteurs américains ont des comportements dont on se demande s'ils sont licites. Au-delà de l'optimisation fiscale poussée à outrance, il y a la question de l'absence de transparence des résultats de recherche, les relations avec les fournisseurs, la promotion de leurs propres services au détriment des concurrents ou encore la politique tarifaire appliquée.

Il est bon que l'Union européenne comprenne que ces attitudes sont néfastes au marché unique numérique et décide d'agir à leur encontre ! Cela a d'ailleurs déjà commencé avec les enquêtes diligentées contre Apple et Facebook, avec une réaction qui n'a pas tardé, l'annonce par Amazon de payer désormais l'impôt sur les sociétés dans le pays où ses filiales sont implantées et non plus uniquement au Luxembourg...

Dans un autre ordre d'idées, je signale que le « paquet télécoms », en discussion depuis la fin de 2013, fait actuellement l'objet de discussions en trilogue. Il a beaucoup perdu de son ambition première et les débats se sont focalisés sur les frais d'itinérance et sur l'importante question de la neutralité de l'Internet. Un compromis est sur la table. Il vaut ce qu'il vaut, mais je crois qu'il faut maintenant l'adopter sans plus attendre pour pouvoir avancer !

J'en reviens à la communication de la Commission européenne.

Le troisième pilier veut maximiser le potentiel de croissance de l'économie numérique en Europe. Il est le signe que le projet de la Commission européenne ne s'arrête pas à renforcer la législation existante et le marché intérieur, mais qu'elle a aussi pris la mesure de l'importance de développer une industrie numérique européenne. L'accent donné à la libre circulation des données à l'ère du big data et de l'informatique en nuage me paraît pertinent, car ce sont deux domaines qui possèdent de forts potentiels de croissance. Enfin, la volonté de développer les compétences des citoyens dans le domaine numérique peut être analysée comme le signe d'une prise de conscience que l'ensemble de la société est affecté par la révolution numérique.

Donc, globalement, et sur le papier, cette stratégie est satisfaisante. Mais il convient de mesurer qu'elle comporte deux limites. La première limite, c'est qu'il ne s'agit que de la vision de la Commission européenne. Et sa publication marque le début du processus d'adoption d'une décision en Europe. La Commission présentera sa contribution au Conseil européen les 25 et 26 juin prochains. Et c'est là que la deuxième limite est importante : cette stratégie a le mérite de mettre en discussion l'ensemble des points de blocage au développement de l'économie numérique en Europe, mais elle ne prend pas véritablement position. Ce n'est que lorsque les textes normatifs seront soumis au législateur qu'on verra apparaître la véritable orientation de la Commission.

Or, au sein de celle-ci, comme en Europe, il y a deux lignes. La première, libérale, est incarnée par le vice-président Ansip qui veut rendre plus efficace le marché unique au profit du consommateur, supprimer les freins au commerce transfrontière et mettre fin au blocage géographique. La seconde ligne, portée par le commissaire Oettinger, est plus volontariste et prône un véritable soutien à une industrie numérique en Europe. Il s'agit également de la position de la France et de l'Allemagne.

En soi, la communication de la Commission européenne est une petite victoire pour nos deux pays. Mais les négociations seront encore nombreuses
- 16 textes au moins seront mis en discussion ! - et longues. Dans ce contexte, il importe de réaffirmer les principes qui nous paraissent essentiels.

C'est précisément ce que fait la proposition de résolution qui nous est soumise. S'appuyant sur les travaux de la mission d'information conduite l'an dernier sur l'Europe au secours de la gouvernance mondiale de l'Internet, les auteurs nous proposent une résolution que je qualifierai de résolution de principe. Elle aborde les sujets majeurs de la révolution numérique (la répartition de la valeur sur Internet, le respect du droit d'auteur, la protection des données personnelles, la neutralité du Net, la régulation des plateformes, la fiscalité) et prône une stratégie industrielle pour le numérique en Europe.

Je crois qu'il est utile et important, à l'heure où les négociations vont commencer, de rappeler la position du Sénat pour soutenir le Gouvernement français. C'est la raison pour laquelle je vous propose simplement de renforcer et d'enrichir la proposition de résolution.

Quelles sont les modifications que je vous suggère d'apporter au texte de la proposition ?

Renforcer la proposition, cela signifie que je propose de clarifier notre message. En effet, le paragraphe 17 est celui qui prône une stratégie industrielle pour le numérique et les moyens pour y arriver. Cela passe par des mesures en faveur du développement des entreprises et par l'affirmation de l'ambition européenne dans les négociations commerciales. Je vous propose de scinder ces deux aspects pour rendre notre message plus fort et plus lisible. Un paragraphe prônerait une véritable stratégie industrielle européenne pour le numérique et détaillerait les différents moyens pour la mettre en oeuvre (c'est le paragraphe 18). Un second paragraphe rappellerait les aspects essentiels sur lesquels l'Union européenne doit s'affirmer dans les négociations commerciales et tout particulièrement en ce qui concerne le traité transatlantique (c'est le paragraphe 20).

Pour enrichir - un peu plus ! - la proposition de résolution, je vous propose d'ajouter un paragraphe sur la cybersécurité. Ce thème, que j'évoque depuis plusieurs mois, me paraît essentiel pour une politique numérique ambitieuse et offensive. La multiplication des cyber-attaques en 2015 a montré la vulnérabilité de nos systèmes d'information, les limites de nos moyens de protection et la faiblesse de nos capacités. Pensons aux attaques dont ont été victimes les États comme la Lettonie, les médias comme TV5 Monde ou encore les banques, victimes de cyber-braquages dont on ne saura peut-être jamais le montant exact !

Une étude présentée en janvier dernier au Forum économique mondial de Davos estime que si les Gouvernements et les entreprises ne développent pas rapidement une défense adéquate contre les cyber-attaques, celles-ci pourraient entraîner une perte pouvant aller jusqu'à 3 000 milliards de dollars d'ici à 2020 (soit près de 2 700 milliards d'euros, si on applique le taux de change actuel).

Dans ce contexte, nous devons développer en Europe une véritable culture de la cybersécurité, former nos ingénieurs, soutenir la création d'agences publiques et le développement d'acteurs privés dans ce secteur. C'est le sens du paragraphe 19 que je vous propose d'adopter.

M. Jean Bizet, président. - Je remercie notre collègue pour son travail. Je crois qu'il était opportun d'enrichir la proposition de résolution qui nous est soumise. Les trois amendements qui sont proposés me paraissent tout à fait pertinents et je les soutiens.

Mme Colette Mélot. - Je travaille moi-même sur cette question du numérique, que ce soit à la commission de la culture sur le droit d'auteur ou avec André Gattolin à la suite des attentats de janvier dernier.

La gouvernance de l'Internet s'affirme de plus en plus comme un sujet majeur. Les révélations d'Edward Snowden et l'utilisation d'Internet par des terroristes ont conduit les pays européens à se positionner sur les enjeux de la sécurité sur Internet. Il est temps que l'Europe s'y intéresse et que la Commission eureopéenne s'empare du sujet. Je soutiens donc l'amendement sur la cybersécurité.

Au-delà de la sécurité, Internet a changé le mode de vie des citoyens et des consommateurs. Et si nous ne sommes encore qu'au début du processus, les Européens doivent prendre toute leur place. Et, dans ce contexte, il est important d'affirmer nos priorités. Je soutiens donc l'ensemble des amendements proposés.

M. Éric Bocquet. - Nous sommes tout à fait favorables tant à l'esprit qu'à la lettre de la proposition de résolution, ainsi qu'aux amendements présentés par André Gattolin.

J'aurai une simple question pour notre rapporteur : le paragraphe 14 évoque une coopération renforcée « pour parvenir à une taxation effective des revenus générés par l'activité numérique au sein de l'Union européenne ». N'irait-on pas à l'encontre de l'unanimité qui s'impose aux questions fiscales en faisant cela ?

M. François Marc. - Je suis également favorable à ce qui nous est soumis. Je soutiens en particulier activement le paragraphe 18 en faveur d'une stratégie industrielle pour le numérique.

On a aujourd'hui un besoin très grand d'avancer sur ce terrain. On sait que quand deux emplois sont supprimés dans l'industrie classique, il y en a cinq qui se créent dans l'industrie numérique. C'est dire à quel point on est en train de changer de modèle !

Dans cette montée en puissance si rapide, l'Union européenne a besoin de plus de cohérence et de synergie. C'est la raison pour laquelle je soutiens très fortement ce point particulier qui me semble essentiel.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Je suis pleinement d'accord avec l'analyse de notre rapporteur. Je voudrais aussi attirer votre attention sur le fait que nous n'avons pas, en Europe, de grand acteur de niveau mondial comme les « GAFA ».

Nous en avions parlé avec les commissaires Ansip et Oettinger qui soutiennent l'émergence de ces grands ensembles. Mais pour y parvenir, il va falloir revoir la politique de la concurrence dans l'Union européenne. Pour moi, c'est une priorité.

Un autre problème, c'est que des sociétés qui se créent en Europe partent ailleurs pour se développer parce que l'environnement y est plus favorable. Je considère qu'il y a comme une pesanteur. Je rappelle que l'Europe concentre 6 % de la population mondiale, 20 % de la richesse et 50 % de l'action sociale. Je suis d'accord pour dire que c'est un modèle social qu'il faut préserver, mais il faut constater qu'il nous empêche de développer ces grands ensembles.

M. André Gattolin. - Pour répondre à Éric Bocquet, je dirais qu'il est exact que la règle de l'unanimité continue à prévaloir en matière de fiscalité. Mais la question qui se pose est aussi politique. C'est un choix de souveraineté nationale : Mme Merkel, reprise par le Président Hollande, a parlé d'un Internet européen. À un moment donné, l'Union européenne doit donner la possibilité d'agir à des États stratèges.

J'évoque souvent les crédits d'impôt sectoriel qu'utilisent des pays d'Amérique du Nord et d'Asie pour attirer sur leur territoire des entreprises européennes sans condamnation de l'OMC. À côté de ça, en Europe, nous nous fixons des règles de concurrence plus contraignantes ! Je pense qu'il faudrait que l'Union européenne reconnaisse aux États membres la possibilité d'établir un crédit d'impôt pour des secteurs définis comme stratégiques.

Je rappelle que le développement de l'Internet dans les années 90 s'est fait aux États-Unis sous l'administration Clinton qui lui avait apporté un fort soutien. Là, la Commission semble prendre conscience qu'il faut dépasser la vision traditionnelle européenne de la politique de concurrence, qui se fait soi-disant au bénéfice du consommateur. On se rend compte que la partie productive a toujours été négligée. Nous sommes un grand marché, et c'est normal de faire payer un impôt aux « GAFA », mais nous ne sommes pas que ça. Il faut aussi penser aux emplois qu'on peut créer avec ces industries.

Le principe est le même avec la question du haut et du très haut débit. Les grands acteurs américains en demandent toujours plus, de façon à fournir une offre plus attractive. Les États paient pour l'amélioration des infrastructures et les revenus générés par la publicité vont aux grands groupes, mais pas aux États.

En Europe, nous avons un autre problème, c'est le multilinguisme : c'est une richesse culturelle incomparable, mais c'est un handicap pour un développement à l'échelle du continent et l'anglais pratiqué sur les sites américains finit par s'imposer partout.

Concernant la livraison de colis, je me suis un peu renseigné et, visiblement, il semble y avoir des abus sur les tarifs postaux dans des zones proches des frontières. C'est en partie cela que la Commission veut corriger.

Enfin, on sait que l'enveloppe budgétaire du plan Juncker ne sera pas très importante. En complément, il faut que les règles européennes autorisent les États membres à défendre leur industrie ! L'exception culturelle, la seule autorisée jusqu'à présent, a été plutôt efficace, y compris sur les jeux vidéo. Mais dans d'autres secteurs, il faut avouer que beaucoup d'entreprises très performantes sont parties au Canada ou aux États-Unis, comme l'a rappelé Yves Pozzo di Borgo.

C'est pourquoi je pense que notre proposition de résolution sera bienvenue.

M. Jean Bizet, président. - Je mets aux voix la proposition de résolution européenne dans la rédaction proposée par le rapporteur.

La proposition de résolution européenne ainsi modifiée a été adoptée à l'unanimité.