Modification des règles européennes dans le domaine des aérodromes, de la gestion du trafic aérien et des services de navigation aérienne

Les textes COM (2013) 409 et COM (2013) 410 modifient cinq règlements de 2008 relatifs à la mise en oeuvre du ciel unique européen. Ces textes sont destinés à prendre en compte l'extension des compétences de l'Agence européenne de sécurité aérienne (AESA) prévue par un règlement adopté en 2009.

Le texte COM (2013) 410 fusionne notamment quatre règlements en un seul et même document. Il modernise dans le même temps la législation existante.

La Commission propose ainsi de séparer complètement, sur les plans organisationnel et budgétaire, les autorités nationales de surveillance des organisations de contrôle de la circulation aérienne qu'elles supervisent. Les autorités nationales de surveillance devront néanmoins disposer de ressources suffisantes pour mener leurs tâches à bien. La Commission juge en effet qu'actuellement, de nombreuses autorités de surveillance manquent de ressources et sont tributaires du soutien des entités qu'elles sont censées superviser. Les États ont jusqu'en 2020 pour mener à bien cette réorganisation.

La proposition de la Commission vise également à renforcer le système de performance, en rendant la fixation des objectifs plus indépendante et plus transparente et en augmentant les possibilités de faire respecter les objectifs fixés. Ceux-ci concernent la sécurité, l'efficacité économique, la capacité et l'environnement. La Commission s'octroie à ce titre un rôle accru dans la définition d'objectifs ambitieux. Parallèlement, elle renforcera l'indépendance de l'organe d'évaluation des performances - en tant que principal conseiller technique - et permettra d'infliger des sanctions lorsque les objectifs ne sont pas atteints.

La Commission souhaite, en outre, offrir de nouvelles possibilités d'activité aux entreprises désireuses de fournir des services d'appui aux organisations de contrôle de la circulation aérienne. Les services d'appui tels que les services météorologiques, les services d'information aéronautique, de communication, de navigation ou de surveillance devront être séparés pour pouvoir faire l'objet d'appels d'offres ouverts et transparents, conformément aux règles habituellement applicables à la passation de marchés. Les services essentiels de contrôle de la circulation aérienne, quant à eux, sont des monopoles naturels et ne seront pas concernés par les nouvelles dispositions.

En matière environnementale, la refonte prévoit également une amélioration du système des blocs d'espace aérien fonctionnels (FAB). L'établissement des FAB vise à remplacer l'actuelle mosaïque de 27 blocs nationaux par un réseau de blocs régionaux plus vastes, afin de gagner en efficience, de diminuer les coûts et de réduire les émissions. Bien que l'échéance de décembre 2012 ait été imposée aux États membres pour créer les FAB, aucun des neuf FAB qui ont été établis n'est totalement opérationnel. La Commission envisage actuellement d'ouvrir des procédures d'infraction à l'encontre de tous les États membres en ce qui concerne les FAB, notamment dans les cas où les réformes ne progresseraient pas dans les prochains mois. La Commission reconnait cependant que les FAB manquent à l'heure actuelle de souplesse. Elle propose donc de faire en sorte que la coopération entre les prestataires de services dans le cadre des FAB puisse s'établir de manière plus flexible, pour leur permettre de créer des partenariats industriels et de collaborer avec un éventail élargi de partenaires en vue d'être plus performants.

Ces textes, pour partie techniques, découlent directement des nouvelles attributions accordées à l'AESA. Ils consistent principalement en un alignement de la législation actuelle. Les principales modifications apportées à l'ensemble du dispositif visent, quant à elles, à renforcer la transparence mais aussi la sécurité aérienne. Il est cependant regrettable que la Commission entende recourir aux actes délégués pour préciser un certain nombre de dispositions. Le renforcement du rôle de la Commission, amenée à définir elle-même les objectifs en matière de performance, peut également prêter à interrogation.

Ces textes sont cependant compatibles avec le principe de subsidiarité.

Transports

Textes E 8437 et E 8452

Ciel unique européen 2+

COM (2013) 409 final et COM (2013) 410 final

(Procédure écrite du 13 novembre 2013)

La Commission européenne a présenté le 11 juin 2013 un paquet dénommé « Ciel unique 2+ », composé des deux propositions de règlement E 8437 et E 8452, qui vise à accélérer la réforme du système européen de contrôle de la circulation aérienne, mise sur pied par cinq règlements de 2008 que l'on regroupe sous l'appellation « Ciel unique 2 ».

1) Le texte E 8452 (COM 410) propose de fusionner et d'actualiser les quatre règlements créant le ciel unique européen, adoptés en 2004 et révisés en 2008. Il prévoit notamment de :

- séparer complètement, sur les plans organisationnel et budgétaire, les autorités nationales de surveillance (ce terme s'entendant au sens de la surveillance technique de la sécurité aérienne autant que de la surveillance économique) des organisations de contrôle de la circulation aérienne qu'elles supervisent. Les autorités nationales de surveillance devront néanmoins disposer de ressources suffisantes pour mener leurs tâches à bien. La Commission juge en effet qu'actuellement, de nombreuses autorités de surveillance manquent de ressources et sont tributaires du soutien des entités qu'elles sont censées superviser. Les États ont jusqu'en 2020 pour mener à bien cette réorganisation ;

- renforcer le système de performance, en rendant la fixation des objectifs plus indépendante et plus transparente et en augmentant les possibilités de faire respecter les objectifs fixés. Ceux-ci concernent la sécurité, l'efficacité économique, la capacité et l'environnement. La Commission s'octroie à ce titre un rôle accru dans la définition d'objectifs ambitieux. Parallèlement, elle renforcera l'indépendance de l'organe d'évaluation des performances - en tant que principal conseiller technique - et permettra d'infliger des sanctions lorsque les objectifs ne sont pas atteints.

- séparer juridiquement les services « d'appui » de la navigation aérienne (communication, navigation, surveillance, information aéronautique, météorologie) et de les mettre en concurrence à travers l'organisation d'appels d'offres ouverts et transparents. La Commission y voit un moyen de réduire le coût de la gestion du trafic aérien. Les services essentiels de contrôle de la circulation aérienne, quant à eux, sont des monopoles naturels et ne seront pas concernés par les nouvelles dispositions ;

- améliorer le fonctionnement du système des blocs d'espace aérien fonctionnels (FAB). L'établissement des FAB vise à remplacer l'actuelle mosaïque de 27 blocs nationaux par un réseau de blocs régionaux plus vastes, afin de gagner en efficience, de diminuer les coûts et de réduire les émissions. Bien que l'échéance de décembre 2012 ait été imposée aux États membres pour créer les FAB, aucun des neuf FAB qui ont été établis n'est totalement opérationnel. La Commission envisage à cet égard d'ouvrir des procédures d'infraction à l'encontre de tous les États membres dans les cas où les réformes ne progresseraient pas dans les prochains mois. La Commission reconnait cependant que les FAB manquent à l'heure actuelle de souplesse. Elle propose donc de faire en sorte que la coopération entre les prestataires de services dans le cadre des FAB puisse s'établir de manière plus flexible, pour leur permettre de créer des partenariats industriels et de collaborer avec un éventail élargi de partenaires en vue d'être plus performants.

- de permettre au gestionnaire de réseau, Eurocontrol de fournir des services centralisés en Europe, en coopération avec les prestataires de services de navigation aérienne et les FAB, afin d'optimiser la conception de l'espace aérien européen.

2) Le texte E 8437 (COM 409) a pour but de mettre en cohérence les règlements « Ciel unique » avec le règlement n° 216/2008 concernant des règles communes dans le domaine de l'aviation civile et instituant une Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA), au regard de l'extension des compétences de l'AESA dans le domaine du trafic aérien et des services de navigation aérienne.

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Le paquet « Ciel unique 2+ » a suscité des réactions mitigées voire hostiles chez les États membres qui en ont notamment débattu à haut niveau lors d'une réunion informelle des ministres des transports le 16 septembre 2013, à Vilnius.

La France, soutenue par une majorité d'États membres dont l'Allemagne, a fait valoir que l'état des lieux sévère dressé par la Commission européenne au sujet du paquet « Ciel unique 2 » pour justifier sa réforme, était injuste. En effet, celui-ci n'a pas encore pu produire tous les effets attendus compte tenu de la mise en oeuvre récente de certaines mesures et de leur complexité. Les autorités françaises se sont donc étonnées du caractère excessif des nouvelles propositions de la Commission, demandant de laisser se poursuivre les importants efforts engagés et de respecter les équilibres atteints en 2008-2009 en ce qui concerne les pouvoirs conférés à la Commission.

Il faut souligner par ailleurs que les nouvelles propositions de la Commission ont immédiatement rencontré une forte opposition des salariés du secteur aérien et donné lieu à des grèves au cours de l'été 2013.

Le calendrier sera, de toute manière, trop juste pour voir aboutir une réforme aussi complexe avant le renouvellement du Parlement européen et de la Commission européenne en 2014. La France a demandé à cet égard que l'examen de ces propositions soit renvoyé après les échéances électorales, afin d'en débattre avec des institutions disposant d'une légitimité renouvelée.

La commission a décidé de ne pas intervenir à ce stade sur ces deux textes. Elle devra cependant rester attentive à l'évolution de ce dossier, notamment en ce qui concerne le dégroupage des services de navigation aérienne, le recours aux actes délégués et le pouvoir accru de la Commission européenne en matière de performance.