Autorisation d'une coopération renforcée dans le domaine de la taxe sur les transactions financières

Economie, finances et fiscalité

Texte E 7838

Projet de taxe sur les transactions financières

COM (2012) 631 final

Proposition de résolution européenne de Mme Fabienne Keller

(Réunion du 29 novembre 2012)

M. Simon Sutour, président. - La taxe sur les transactions financières (TTF) est un projet au long cours, sur lequel nous avons entendu plusieurs rapports d'étape depuis un an, et qui n'est pas encore parvenu à son terme.

Mme Fabienne Keller. - Au long cours, mais d'actualité : les rebondissements sont nombreux ! Ce que je vais vous présenter est une conclusion provisoire, mais j'espère que la commission pourra reprendre ce sujet, peut-être sous une forme moins solennelle, en organisant par exemple une table ronde. Le travail est loin d'être achevé.

Le 28 septembre 2011, la Commission européenne a fait une proposition de directive visant à instaurer un système commun de taxe sur les transactions financières dans l'Union. Des divergences insurmontables n'ont pas tardé à apparaître entre les États membres, sur ce projet qui, étant de nature fiscale, implique la règle de l'unanimité. Il fut donc constaté, lors des réunions des 22 juin et 10 juillet derniers, l'impossibilité d'instaurer un tel système dans l'ensemble du territoire de l'Union européenne.

Une solution à cette impasse est apparue dans le recours à la coopération renforcée. Déjà utilisée par deux fois, sur le divorce et sur les brevets, cette procédure semble pouvoir l'être aussi en matière de fiscalité - nous verrons... Onze États membres, la Belgique, l'Allemagne, l'Estonie, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, l'Autriche, le Portugal, la Slovénie et la Slovaquie ont donc fait officiellement la demande, le 9 octobre, d'instaurer entre eux une coopération renforcée. Trois autres pays réfléchissent. La Commission devra soumettre au Conseil une nouvelle proposition de taxe. Elle a laissé entendre que le texte ne différerait pas beaucoup de celui qu'elle avait élaboré en 2011.

Nous sommes tous, je crois, favorables à ce projet, même si nous ignorons encore les contours précis de cette future taxe. Nous sommes aujourd'hui consultés sur le texte du Conseil qui autorise la coopération renforcée, et qui fera l'objet au mois de décembre d'un vote à la majorité qualifiée. La décision appartient à l'ensemble des États membres, y compris donc ceux qui ne veulent pas coopérer... Les grandes manoeuvres ont donc commencé. Il faudra rallier nos partenaires non plus au projet lui-même, mais à l'idée de laisser faire ceux qui veulent le mettre en oeuvre.

Si cette coopération renforcée est autorisée, alors commencera la négociation entre les onze États, qui n'ont bien sûr pas la même idée de ce que doit être cette TTF : certains chercheront un compromis a minima pour inciter davantage d'États à rejoindre le mouvement, d'autres viseront un résultat plus ambitieux pour les onze États déjà impliqués. Il m'a donc semblé utile d'adresser au Gouvernement, par une résolution, des pistes indicatives sur les principes généraux qui doivent guider cette négociation si on veut la faire aboutir tout en protégeant les intérêts de notre pays.

Évoquée dès 1936 par Keynes, la taxe sur les transactions financières a été théorisée, au moins pour le marché des changes, en 1972 par Tobin. En tant qu'idée, la TTF a de très nombreux défenseurs. Quand on parle de la mettre en pratique, le nombre des détracteurs grossit et le consensus s'effrite. La crise de 2008 a donné une nouvelle jeunesse à cette idée. Les établissements financiers ont été à l'origine des difficultés. Or les États ont volé au secours du système bancaire. Il semblait donc juste que le secteur financier apporte en retour une contribution équitable et substantielle aux grands équilibres des finances publiques, et la TTF a paru être un instrument adapté à ce dessein. On en escompte également un effet de frottement susceptible de réduire le volume parfois déraisonnable des transactions spéculatives.

D'autres voies étaient possibles pour taxer le secteur financier : c'est un argument mis en avant par le Royaume Uni, qui a exprimé son accord sur le diagnostic, mais pas sur le remède. Mon rapport décrit les autres formes de taxation existantes, autant de prototypes : le droit de timbre suisse, le stamp duty britannique, la TTF française introduite par le précédent gouvernement en février 2012. Moins ambitieux que le projet européen de TTF, ils ont le mérite d'avoir été éprouvés. Sur les raisons de l'échec des négociations en 2011, je vous renvoie à mon rapport écrit.

Pour que la procédure de coopération renforcée se mette en place, il fallait réunir neuf États ; nous sommes onze, et les Pays-Bas et le Luxembourg n'excluent pas de se rallier, mais en posant des conditions très strictes : exonération des fonds de pension, affectation du produit de la taxe aux États, prise en compte de la fiscalité touchant le secteur financier. Ce n'est pas rien !

Si le Conseil se prononce en faveur de cette coopération renforcée, la Commission devra présenter un nouveau texte, simple adaptation je l'ai dit du texte de 2011. Hélas, l'intransigeance annoncée du commissaire européen Semeta risque de décourager les candidats à cette coopération renforcée. Les Britanniques cherchent à bloquer le processus en alléguant qu'on ne connaît pas les contours du projet.

Quatre points seront en débat : l'assiette de la taxe, son champ territorial d'application, son taux et enfin le partage de son produit - budgets nationaux, budget européen, aide au développement ? L'unanimité des onze États est requise. La procédure est donc longue et incertaine. La TTF française créée en 2012 pourra certainement servir de modèle car il s'agit d'un compromis réaliste.

M. Simon Sutour, président. - Je vous propose de débattre sur le rapport avant d'examiner la proposition de résolution. J'ai suggéré une résolution plutôt qu'un avis politique adressé à la Commission européenne, pour tenir compte du stade où nous en sommes.

Mme Fabienne Keller. - Une proposition de résolution n'a pas la force d'un avis politique...

M. Richard Yung. - L'idée d'exprimer notre sentiment au Gouvernement, qui va négocier avec la Commission et avec ses dix partenaires sur ce dossier, me paraît meilleure que celle d'adresser un avis politique directement à la Commission.

Nous sommes tous, je crois, très favorables à un tel projet, dont on débat en effet depuis des décennies, et qui a fini par faire son chemin ! Il faudra réfléchir à l'articulation de la taxe européenne avec la TTF française, et avec les autres taxes qui existent déjà. Je pense que l'assiette doit être aussi large que possible, et surtout inclure les produits dérivés, dont le volume d'opérations est énorme. Le problème des exonérations est difficile... Le champ territorial d'application est délicat à définir. Il faudra éviter qu'on aboutisse à des délocalisations, et qu'une entreprise allemande, par exemple, émette des obligations depuis Singapour. Le taux devra être très bas, contrepartie d'une assiette large : par exemple 0,01 % pour les produits dérivés, et 0,1 % pour les actions et obligations.

Quant au partage du produit, il est l'acte politique important de ce projet : il faut une affectation intégrale au budget de l'Union européenne, quitte à recommander que cette ressource propre soit employée à la relance économique, au soutien à l'emploi, à la défense de l'environnement, au développement... Je ne suis pas favorable à ce que le produit de la taxe soit déduit des contributions nationales.

M. Jean Bizet. - Mes trois remarques vont dans le même sens. Je suis très partisan des coopérations renforcées. Certes, ce n'est que la troisième fois qu'on fait appel à ce mécanisme, mais pour faire avancer l'Europe - surtout à vingt-sept - il ne faut pas avoir peur de bousculer les choses. Sur le brevet européen, c'est ainsi que nous aurons finalement gain de cause. La TTF est une question encore plus délicate. Mais plus l'assiette sera large et le taux, bas, plus la taxe rapportera et sera indolore. Je souhaite moi aussi que son produit soit une ressource propre de l'Union, ce sera un symbole politique fort. Un partage entre les États n'aurait pas de sens !

On ne sait pas comment les Anglais se comporteront, mais j'espère qu'ils resteront dans l'Union - ou ce qu'il en reste - même s'ils ne sont pas des partenaires faciles. Soyons très précis sur le champ territorial d'application de la taxe, car toutes les transactions transitent par la City : elles devront néanmoins pouvoir être taxées.

M. Richard Yung. - Sinon, la taxe sera vidée de sa substance !

M. Jean Bizet. - Il faudra trouver le mécanisme approprié et être très rigoureux.

M. André Gattolin. - Une ressource pleine pour le budget européen, bien sûr ! C'est la seule voie pour sortir des travers actuels : ristournes, rabais et compensations. Mais rien n'empêche de mieux définir les utilisations budgétaires européennes. Je serais partisan d'un amendement indiquant que la moitié du produit doit être affectée au développement : c'est peut-être une position excessive, mais qui aurait le mérite de la clarté. Ne transigeons pas sur le caractère de ressource propre, car c'est l'absence de telles recettes qui freine la construction européenne.

M. Pierre Bernard-Reymond. - L'Europe ne peut pas se contenter d'être un conglomérat de coopérations renforcées, qui sont un pis-aller, ne l'oublions pas. Une Europe à géométrie variable serait encore plus difficile à gérer.

Je souhaite que la part des ressources propres progresse dans le budget européen. Dans les années soixante-dix, celui-ci n'était alimenté que par des droits de douane, prélèvements agricoles, taxes sur le sucre et sur l'isoglucose... La libéralisation les a fait disparaître, ce qui a imposé de les remplacer par les cotisations, lesquelles empêchent aujourd'hui toute croissance du budget européen. Or, s'il est normal de mener au niveau national une politique de lutte contre l'endettement public, au niveau européen une politique de relance est indispensable. Il y faut des moyens, donc des ressources propres.

Un fléchage ? Si l'on veut que le budget comprenne à terme - en 2020, par exemple - au moins 60 % de ressources propres, mieux vaut éviter de compliquer le problème en accumulant les conditions préalables.

Je suis persuadé que pour avancer, sans rejeter les Britanniques, nous devons réfléchir à nouveau à une Europe constituée de cercles concentriques : un noyau dur franco-allemand, qui restera le moteur de toute action importante en Europe, une communauté de nations à visée fédérale, et un troisième cercle, plus souple, celui du libre-échange, de l'intergouvernemental, où les nouveaux entrants devraient faire un stage. C'est la seule façon de conserver la Grande-Bretagne dans l'Union européenne sans en rester à une Europe-espace, qui est le contraire d'une Europe-puissance. Peut-être, par les exigences qu'elle présentera, la Grande-Bretagne nous obligera-t-elle à réfléchir ainsi.

Pouvons-nous faire, sur un même sujet, à la fois un avis politique et une proposition de résolution ? Il est important que notre gouvernement soit saisi, mais aussi la Commission européenne.

M. Simon Sutour, président. - Oui, on peut faire les deux. L'avis politique est transmis directement à la Commission européenne, la proposition de résolution est destinée au Gouvernement, en passant par la commission des finances - qui souvent la modifie. Avant chaque Conseil européen, nous rencontrons le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE), et il a paru plus opportun, dans la phase actuelle, de choisir la résolution.

M. Pierre Bernard-Reymond. - C'est typique d'une technocratie : ils veulent tout contrôler, y compris l'avis des parlementaires !

M. Simon Sutour, président. - C'est nous qui décidons : la commission est souveraine. Mais nous avons intérêt à travailler de manière collective avec le SGAE... qui ne contrôle pas le contenu de nos résolutions et avis !

M. André Gattolin. - La résolution est une bonne idée, mais pour l'avis politique, il vaudrait peut-être mieux attendre d'avoir le texte de la Commission européenne ?

M. Simon Sutour, président. - Nous aurons l'occasion de revenir sur ce sujet. Nous faisons une résolution pour marquer d'ores et déjà le débat.

M. Jean Bizet. - L'affaire est loin d'être terminée.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Mais ne peut-on envoyer qu'un seul avis ?

M. Simon Sutour, président. - Nous pourrions en envoyer un tous les jours... Mais il est plus efficace de le faire au bon moment, à bon escient, si l'on veut instaurer un dialogue politique de qualité avec la Commission européenne.

M. Pierre Bernard-Reymond. - L'Assemblée nationale a-t-elle pris une initiative comparable à la nôtre ?

M. Simon Sutour, président. - Elle s'intéresse à ce sujet, mais n'a pas adopté de résolution à ce stade.

M. Richard Yung. - En fait, on attend la proposition de la Commission européenne ?

M. Simon Sutour, président. - Oui, on est toujours dans une phase d'élaboration.

Mme Fabienne Keller. - La résolution s'appuie sur le texte relatif à la coopération renforcée qui sera soumis le 15 décembre. Lorsqu'il y aura un texte sur la TTF, nous pourrons émettre un avis politique. Nous intervenons très en amont, ce qui est intéressant, car nous pouvons ainsi travailler sur les principes, être plus prospectifs dans nos exigences, sans nous embarrasser des contraintes techniques que l'on ne manquera pas de nous opposer. Si nous réclamons une assiette large, « pas possible ! » s'écrient les traders. Sauf que le European market infrastructure regulation (Emir) imposera bientôt une déclaration de toutes les transactions et le recours à la compensation. Notre position trouvera alors meilleure prise.

La chambre des lords anglaise a produit l'an dernier, de manière unanime, un rapport qui tire à boulets rouges sur la TTF.

M. Jean Bizet. - Surprenant !

Mme Fabienne Keller. - Travaillistes et conservateurs, main dans la main, admettent fort bien les problèmes du système financier mais écrivent que la TTF est une mauvaise réponse. Leur lobbying est très performant : peut-être devrions-nous en organiser un en sens contraire !

Nous sommes tous d'accord pour que l'assiette soit large, le taux bas, et pour que le produit de la taxe soit une ressource propre du budget européen. Mais il y aura seize États membres qui ne contribueront pas...

M. Jean Bizet. - C'est exact. Mais comme nous sommes très en amont, il me semble que la position de la France doit être très affirmée sur ce point.

M. André Gattolin. - J'espère que le produit de cette taxe ne financera pas le rabais britannique !

Mme Fabienne Keller. - Si l'on veut que la taxe soit bien collectée, il vaut mieux que le cercle des bénéficiaires soit le plus large possible - et, moralement, cela ne choque pas.

M. Simon Sutour, président. - Mais une TTF collectée dans onze États, et affectée au budget de l'Union, n'incitera guère d'autres États à rejoindre le dispositif.

Je vous propose d'examiner ensemble le texte de la proposition de résolution. Les points 1 à 7 n'appellent guère de commentaires.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Nous pourrions ajouter, au huitième point, « à défaut d'unanimité ».

M. Simon Sutour, président. - Oui !

M. Richard Yung. - L'objectif ne me semble pas seulement être de « freiner » les transactions spéculatives et à haute fréquence, comme il est écrit au neuvième point, mais aussi de faire contribuer le secteur financier à la prise en charge des conséquences de la crise et à la relance de l'économie. Nous pourrions mentionner cela.

M. Joël Guerriau. - Je ne vois pas, à vrai dire, comment cette taxe pourra freiner les transactions spéculatives, cette affirmation me paraît gratuite.

Mme Fabienne Keller. - Les transactions intraday seront tout de même frappées par la taxe à de multiples reprises, ce qui finira par les rendre onéreuses.

M. Joël Guerriau. - Je ne crois pas à l'efficacité de ce dispositif.

Mme Fabienne Keller. - Il est certain que la taxe - sous sa forme française - n'a pas atteint cet objectif, mais je suis partisane de le mentionner tout de même dans notre résolution.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Le terme « freiner » me gêne, car il laisse entendre qu'on accepte de telles transactions. Pourquoi ne pas écrire plutôt « dissuader » ?

M. Simon Sutour, président. - Bien.

Mme Fabienne Keller. - Un mot sur le point 10 : il y a beaucoup d'aspects à étudier, de conséquences à prévoir. Que devient la libre circulation des capitaux, par exemple...

M. Joël Guerriau. - Qu'entendez-vous, au point 16, par les termes « partie à la transaction » ?

Mme Fabienne Keller. - Il suffit que l'une des deux parties soit implantée sur le territoire de l'Union européenne pour que la taxe soit due.

M. Richard Yung. - Les points 18 et 19 mentionnent deux types d'exonération : sur les produits d'épargne longue et sur les émissions des entreprises et des États sur le marché primaire. Ces exonérations ne vident-elles pas la taxe de sa substance ?

Mme Fabienne Keller. - C'est en effet l'un des principaux reproches. Mais le système de retraite des Pays-Bas, par exemple, est entièrement fondé sur les fonds de pension. L'idée d'une exonération est destinée à protéger le consensus.

M. Richard Yung. - Je ne suis pas opposé à l'idée de ces exonérations. Mais faut-il l'écrire maintenant ?

Mme Fabienne Keller. - Cela montre que nous avons travaillé sur la question. C'est aussi un moyen de fixer les limites des exonérations.

M. Simon Sutour, président. - Ce point aurait plus sa place dans l'avis politique.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Ne tendons pas des verges pour nous faire fouetter. En revanche, nous pouvons alerter le Gouvernement oralement.

Mme Fabienne Keller. - Nos interlocuteurs français souhaitent appliquer notre système national au niveau européen, ce qui revient à ne taxer que les transactions enregistrées, compensées. On ne sait pas aujourd'hui faire autrement ? Que cela ne nous prive pas de fixer un objectif pour l'avenir !

Les exonérations sont limitées à l'épargne longue et aux émissions sur les marchés primaires... à l'exclusion de toute autre. Dire où nous fixons le curseur, voilà ce qui importe.

M. Simon Sutour, président. - La problématique est différente selon qu'on s'adresse à la Commission européenne ou au Gouvernement.

Mme Fabienne Keller. - Il s'agit d'envoyer un signal. C'est une recommandation.

M. Simon Sutour, président. - Je pense moi aussi qu'il vaut mieux supprimer les paragraphes 18 et 19. Gardons-les pour plus tard, pour l'avis politique.

M. Richard Yung. - Nous n'avons pas de fonds de pension. Pourquoi s'occuper des Anglais ?

M. Simon Sutour, président. - Des Hollandais !

Mme Fabienne Keller. - Les points 18 et 19 sont importants, nous posons des jalons. En Angleterre, c'est en mettant en avant les fonds de pension que les lobbyistes ont obtenu un consensus national contre la taxe.

M. Simon Sutour, président. - Vous aurez un droit de suite. Nous réservons ces deux paragraphes, nous ne les supprimons que provisoirement.

Mme Fabienne Keller. - Conservons au moins le point 19. Le premier demandeur d'une telle exonération est l'Etat.

M. Jean Bizet. - Oui.

M. Richard Yung. - Soit, dans un souci de consensus.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Supprimons le paragraphe 21. Il est contraire à notre position. Nous ne voulons pas de partage de la taxe entre les Etats !

Mme Fabienne Keller. - Il y a tout de même l'aide au développement.

Mme Bernadette Bourzai. - C'est vrai.

M. Richard Yung. -Mieux vaudrait préciser que le produit de la taxe est une ressource propre de l'Union européenne.

Mme Bernadette Bourzai. - Rien ne nous empêche de demander que le produit de la TTF soit affecté en partie au Fonds européen de développement.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Je propose la rédaction suivante au point 21 : « le produit attendu de la TTF doit constituer une nouvelle ressource propre du budget de l'Union européenne ».

M. Simon Sutour, président. - Tout le monde est d'accord sur cette version ? Elle sera sûrement modifiée par la commission des finances...

M. Jean Bizet. - Nous envoyons un signal politique fort sur les ressources propres. Il n'y a plus qu'à attendre la réaction des Anglais.

Mme Fabienne Keller. - Ils nous ont accueillis très chaleureusement l'an dernier, ils aiment le débat. Et ils y étaient cette fois-là particulièrement bien préparés ! Ils ont une réponse à tout, un argumentaire impeccable. C'est épuisant de discuter avec eux. J'y insiste, il faudrait organiser un vrai lobby.

M. Simon Sutour, président. - Nous sommes une assemblée parlementaire ! Élue ! Cela aussi a son poids.

Mme Fabienne Keller. - Le meilleur lobby en Angleterre est cette petite commune qu'est la City. Elle est très bien organisée et tout le pays soutient son action, considérant que l'emploi financier est essentiel au plan national.

*

A l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne dans la rédaction suivante :