Suivi et évaluation des projets de plans budgétaires dans les États membres de la zone euro

Économie, finances et fiscalité

Surveillance budgétaire et correction des déficits excessifs dans l'Union

Communication de M. Richard Yung
et proposition de résolution portant avis motivé

(Réunion du 21 décembre 2011)

M. Simon Sutour, président. - La création du groupe de travail transpartisan « Subsidiarité », qui se réunit tous les quinze jours, est une heureuse initiative, qui nous a permis de mettre en oeuvre plus effectivement le contrôle du respect du principe de subsidiarité que la Constitution confie au Sénat depuis trois ans et qui n'était guère exercé.

M. Richard Yung. - De fait, mon intervention porte sur la proposition de règlement sur la surveillance budgétaire et la correction des déficits dans les États membres de la zone euro qu'a fléchée le groupe de travail. Ce texte appartient au nouveau paquet destiné à renforcer la discipline budgétaire dans la zone euro publié par la Commission européenne il y a un mois, que M. Bernard-Reymond et moi-même rapporterons début 2012. Sans préjuger de son examen au fond, celui-ci mérite un avis motivé que le Sénat, aux termes du traité du Lisbonne, doit prendre dans un délai de huit semaines. D'où son inscription à notre ordre du jour pour laisser à la commission des finances le temps de l'examiner avant le 26 janvier.

Quel est son objet ? Il renforce le calendrier budgétaire commun, improprement qualifié de « semestre européen », avant d'autoriser la Commission européenne à demander la révision des projets de budget qui seraient contraires au pacte de stabilité et de soumettre les pays soumis à une procédure pour déficit excessif à des obligations d'information renforcées.

D'abord, nulle trace, dans ce texte, de la motivation au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, rendue obligatoire par l'article 5 du protocole sur l'application de ces deux principes, annexé au traité de Lisbonne. Le texte vient après le « six-pack », qui traite également de discipline budgétaire : il faudra s'interroger sur cet empilement budgétaire.

Surtout, je m'interroge sur la base juridique de deux articles. L'article 4 revient à imposer aux États membres une révision constitutionnelle pour adopter la règle d'or qui, les débats au Sénat l'ont montré, ne fait pas l'unanimité, et que le pacte de stabilité de 1997 prévoit déjà. Je n'aborde pas le fond - on en a discuté lors de la réforme de la Constitution - mais je m'étonne de la méthode. L'article 4 demande également aux États membres la mise en place de conseils budgétaires indépendants chargés de surveiller le respect des règles budgétaires à moyen terme. L'article 3 oblige les États à fonder leurs projets de lois de finances sur des prévisions macroéconomiques indépendantes.

L'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, que cite la Commission européenne, n'autorise nullement à demander une révision de la Constitution. Or nous n'y échapperions pas avec cet article 4, le contrôle systématique des lois de finances par le Conseil constitutionnel relevant de la Loi fondamentale. En outre, une telle disposition est incompatible aussi bien avec le principe du respect des « structures politiques et constitutionnelles » des États membres posé à l'article 4 du traité sur l'Union européenne qu'avec la hiérarchie des normes en droit français. Sans compter que ce texte demandant aux États de transposer une règle, il devrait, techniquement, prendre la forme d'une directive, et non d'un règlement directement applicable.

Ensuite, ce texte va à l'encontre du principe de subsidiarité, consacré à l'article 5 du traité sur l'Union européenne, en ce qu'il prescrit de réviser la Constitution, de mettre en place un conseil budgétaire indépendant et de fonder les budgets sur des prévisions indépendantes. Ces modalités, si elles ne sont pas forcément mauvaises, relèvent du choix des États membres. Autrement dit, les États membres ont une obligation de résultat, mais le principe de subsidiarité conduit à leur laisser une certaine latitude pour déterminer les moyens par lesquels ces objectifs doivent être atteints.

Enfin, parce que le traité associe lui-même subsidiarité et proportionnalité, on est fondé à se demander si les obligations prévues par l'article 4 sont vraiment nécessaires. Le bon sens voudrait que l'on laisse fonctionner le précédent paquet, le « six-pack », qui est entré en vigueur la semaine dernière, avant de modifier la mécanique.

Je n'aborde pas le fond même du texte, on l'aura compris ; je partage naturellement l'objectif de sauver la zone euro et de retrouver les chemins de la croissance et de l'emploi. La seule question posée est : est-ce indispensable d'aller aussi loin dans les modalités ? Poser ce problème, c'est contribuer au renforcement de la sécurité juridique, si tant est que nous en ayons les moyens.

En vertu du principe de subsidiarité, l'Union européenne doit laisser aux États membres le choix des moyens, en fonction de leur ordre juridique interne.

M. Simon Sutour, président. - L'avis ne porte donc pas sur le fond, mais sur le respect de ce principe.

M. Richard Yung. - J'ai conscience que nous adressons ainsi un message qui peut paraître plutôt négatif à la Commission européenne, mais le sujet est important. Nous sommes à la veille de débats institutionnels considérables.

La proposition de résolution portant avis motivé est adoptée, à l'unanimité, dans le texte suivant :

Economie, finances et fiscalité

Textes E 6902 et E 6903

Communication de M. Richard Yung
sur la gouvernance économique européenne

COM (2011) 819 final et COM (2011) 821 final

(Réunion du mercredi 1^er février 2012)

M. Richard Yung. - Il y a quinze mois, Pierre Bernard-Reymond et moi, nous vous avions présenté un rapport sur les propositions de textes relatifs à la gouvernance économique européenne. Depuis, le fameux six pack a été publié le 20 octobre 2010 et est entré en vigueur le 13 décembre 2011, puis la crise des dettes souveraines a conduit à étendre le Fonds européen de stabilisation financière et le futur Mécanisme européen de stabilité. La Commission a élaboré deux nouveaux textes, le two pack, renforçant encore la surveillance budgétaire des États membres appartenant à la zone euro. Ces deux textes ont été présentés le 23 novembre 2011, c'est à dire avant que 26 des 27 chefs d'Etat et de gouvernement ne décident, le 9 décembre 2011, de préparer le traité arrêté hier à Bruxelles. Destiné à manifester leur détermination face aux marchés financiers, mais redondant avec certaines règles que nous allons examiner, ce traité relève à mon avis d'une forme de « pensée unique » privilégiant par trop l'austérité budgétaire par rapport au soutien de la croissance européenne.

La première proposition de règlement du two pack prévoit un dispositif de suivi et d'évaluation des projets de budget ainsi que de correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro ; la seconde renforce la surveillance économique et budgétaire des Etats de la zone connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés financières, c'est-à-dire ceux qui sont marqués sinon du doigt de Dieu, du moins de celui des marchés. Appuyées sur l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union, elles complètent le millefeuille auquel on avait déjà intégré le six pack et par-dessus lequel viendra le nouveau traité.

Le six pack, je le rappelle, institutionnalise d'abord le « semestre européen », étalé sur toute la première partie de l'année, ainsi que nous l'avait expliqué le directeur général du budget de la Commission, M. Jouanjean. Sur la base de l'analyse de la croissance effectuée par la Commission, les Etats membres définissent de façon coordonnée leurs politiques économiques et budgétaires.

Le six pack comporte aussi une version complétée du pacte de stabilité et de croissance, qui avait montré ses limites en ne détectant pas la crise en Espagne, au Portugal ou encore en Grèce, non plus qu'en Irlande. On a vu que les critères de la dette et du déficit ne suffisaient pas. On cherchera désormais à détecter les écarts de compétitivité par une batterie de critères comme l'évolution des marchés financiers, l'immobilier ou le solde commercial. Si un pays alerté par la Commission ne prend pas de mesures, celle-ci pourra décider de sanctions (dépôt non rémunéré, amende) - on verra si elle le fait. Surtout, on prête attention non seulement au déficit (les 3 %), mais aussi au niveau global de l'endettement (les 60 %). Une surveillance de la réduction de l'endettement est mise en place.

Comment le two pack s'articule-t-il avec ces dispositifs ? Visant à déceler le plus en amont possible toute déviation d'un Etat membre de la zone euro, il instaure une surveillance ex ante des projets de budget nationaux par l'instauration d'une « année européenne », en complétant les procédures qui rythment déjà le premier semestre. C'est ainsi que parallèlement à sa présentation au Parlement, chaque projet de cadre budgétaire national devra être soumis à la mi-octobre à la Commission, qui pourra demander à l'Etat membre de revoir dans les deux semaines son projet, s'il déroge gravement aux obligations découlant du pacte de stabilité. La Commission pourra émettre, avant le 30 novembre, un avis public qu'elle pourra présenter au parlement national concerné. Il est à cette fin prévu d'harmoniser les calendriers budgétaires nationaux, ce qui ne sera peut-être pas simple pour les pays dont l'année fiscale ne coïncide pas avec l'année civile.

Deuxièmement, les projets de budget nationaux seront élaborés à partir de prévisions de croissance indépendantes. Aujourd'hui, le ministre reçoit le directeur du budget et, à l'issue de leur conclave, une fumée noire annonce que nous avons un taux de croissance... Cela pourrait conduire la France à donner une autonomie à la direction de la prévision du ministère de l'économie en garantissant la nomination et l'irrévocabilité de son directeur et ses moyens de fonctionnement. Il serait aussi envisageable de confier ce rôle à l'INSEE ou d'impliquer l'Autorité de la statistique publique, garante de l'indépendance statistique en France.

Troisièmement, le texte prévoit d'exiger l'inscription dans un texte national contraignant, de préférence constitutionnel, d'une règle chiffrée concernant le solde budgétaire. Le respect de la règle d'or sera contrôlé par un conseil budgétaire indépendant - je vais y revenir. Le solde budgétaire devra s'inscrire dans une trajectoire d'ajustement vers l'objectif de moyen terme ; l'objectif de moyen terme fixé pour chaque pays correspond au niveau de solde structurel, corrigé des effets conjoncturels et hors mesures temporaires, qui permet la soutenabilité des finances publiques dans la durée. La définition de cette notion est déjà acquise dans la nomenclature bruxelloise et repose sur un accord entre les pays et la Commission. Des marges de manoeuvre existent en fonction du cycle économique sans possibilité toutefois de dépasser 3 % du PIB, l'objectif de moyen terme devant quant à lui être compris entre un déficit d'1 % du PIB et l'excédent. Le projet de traité en cours de négociation entend resserrer cette contrainte en imposant que, sauf circonstances exceptionnelles en période de grave récession, le déficit structurel ne dépasse pas 0,5 % du PIB.

Comme pour l'organisme de prévision, la mise en place d'un conseil budgétaire indépendant comparable à ceux existant pour l'essentiel dans les pays vertueux, ceux du Nord de l'Europe, pourrait consister en l'octroi d'une forte autonomie à une partie de la direction du budget ; en revanche, le recours à la Cour des comptes semble exclu dans la mesure où son contrôle sur les finances publiques intervient a posteriori.

Le deuxième volet prévoit une surveillance plus étroite des Etats membres de la zone euro déjà sous le coup d'une procédure de déficit excessif, c'est-à-dire tout le monde ou presque : 23 des 27, 14 membres des 17 de la zone euro. Avec le six pack, la sanction pour non-respect du critère de la dette interviendrait en ce cas trois ans après correction du déficit excessif. La Commission ayant jugé que ce n'était pas suffisant, elle propose désormais que la surveillance de la politique budgétaire des pays concernés passe aussi par un suivi de l'exécution budgétaire en cours d'année et la possibilité, pour la Commission, de demander un audit indépendant des comptes publics de l'Etat concerné. En cas de risque de non-respect du délai de correction, la Commission lui adresserait une recommandation et pourrait la présenter au parlement national à la demande de ce dernier.

M. André Gattolin. - S'agit-il uniquement du parlement national du pays concerné ?

M. Richard Yung. - Oui, bien entendu : le droit de regard du parlement d'un autre Etat membre est difficilement concevable et le Parlement européen ne dispose pas de prérogatives en la matière. Il est prévu que le texte s'applique immédiatement aux Etats membres déjà sous le coup d'une procédure de déficit excessif, néanmoins, la Commission, dans sa générosité, leur octroie six mois pour transposer la « règle d'or » et mettre en place le conseil budgétaire indépendant.

Entre les mesures déjà prises mais d'application différée, les textes qui les modifient et les dispositifs en discussion et supposés d'application tantôt immédiate et tantôt différée, il est très difficile de s'y retrouver sauf à avoir un calendrier de tout cela en permanence dans la tête !

On voit que le two pack, s'il organise la surveillance rapprochée des Etats membres de la zone euro, se place uniquement du point de vue de la rigueur budgétaire en ignorant la nécessité de relancer la croissance. Il pose de surcroît un problème de légitimité démocratique, l'intervention de la Commission européenne dans le processus budgétaire n'étant pas compensée par une implication nouvelle des parlements nationaux. Voilà bien la première condition de son adoption : si la Commission souhaite examiner les budgets nationaux en amont de leur examen par les parlements nationaux, elle devrait venir leur présenter ses observations, car elle deviendrait alors en partie responsable des choix opérés.

Nous tirons un fil qui peut faire venir tout le tricot, le fil d'un vrai débat sur les prémices de ce que j'appellerai le gouvernement économique européen à défaut de pouvoir prononcer le mot de « fédéral ».

M. Jean Bizet. - Il est bon de dire les choses comme elles sont.

M. Richard Yung. - Un mot du deuxième texte composant le two pack qui vise à combler le manque de règles de la zone euro pour traiter des pays sous assistance financière. L'idée de ce dispositif est d'assurer un lien entre les programmes d'ajustement du type de ceux proposés par le FMI et le cadre communautaire. Il met en avant cinq exigences : il intensifie la surveillance en proportion de la gravité de leurs difficultés, il prévoit des missions d'évaluation de la Commission, en liaison avec la BCE, chargées de vérifier les progrès accomplis, et surtout, il permet au Conseil, c'est le plus important pour éviter l'aggravation de la situation, de recommander à l'Etat membre, sur proposition de la Commission, de rechercher une assistance financière et de préparer un programme d'ajustement économique ; il oblige tout État membre bénéficiant d'une assistance financière à préparer un programme d'ajustement approuvé par le Conseil et dont le suivi sera assuré par la Commission en liaison avec la BCE ; il instaure une surveillance post-programme pour les remboursements. Des conditions aussi draconiennes impliquent logiquement que ces États puissent accéder aux mécanismes de solidarité financière européenne. Ces systèmes de solidarité devraient être opérationnels et financés dans un avenir proche, le mécanisme européen de stabilité financière étant discuté lors de l'examen de la loi de finances rectificative.

M. François Marc. - Il y aura un débat spécifique dans le cadre de la loi de finances rectificative.

M. Richard Yung. - Le texte souffre d'imprécision, la Commission visant aussi bien les Etats membres qui connaissent de sérieuses difficultés financières que les Etats membres susceptibles d'en connaître.

La négociation sur ces deux textes en codécision débute à peine au Parlement européen. La priorité du rapporteur, M. Jean-Paul Gauzès, que j'ai rencontré récemment, sera d'y introduire les dispositions du traité qui relèvent du droit dérivé. Cette démarche communautaire, partagée par la Commission, vise à assurer l'unité de l'Union et la pérennité de ses institutions. Quant à la discussion au Conseil, si elle a commencé début janvier, les points sensibles ont été réservés pour être débattus après le sommet européen informel du 30 janvier.

A ce stade, une résolution européenne ne m'a pas paru utile. D'une part, parce que nous avons déjà adopté un avis motivé sur l'aspect « subsidiarité ». D'autre part, projet de traité et two pack sont si imbriqués qu'il est difficile de s'en faire une véritable idée. Hier, j'ai obtenu une version du projet de traité, mais elle est anglaise... Surtout, notre président, Simon Sutour, présentera dans quelques minutes une proposition de résolution sur le déficit démocratique, je n'ai donc pas besoin d'y insister.

M. Jean Bizet. - Merci pour cet excellent travail. Plutôt que de « mise sous tutelle » des Etats en grave difficulté financière, j'évoquerai un « co-pilotage » par la Commission. Au reste, cette procédure corrige une imperfection, qui nous était commune, de la construction européenne : bâtir une union monétaire sans une union budgétaire et économique. Si j'ai bien compris, le déclenchement des sanctions est automatique sauf si le Conseil s'y oppose par un vote à la majorité qualifiée inversée...

M. Richard Yung. - Le six pack prévoit un vote à la majorité simple inversée : l'avertissement final précédant les sanctions est adopté sauf si une majorité simple s'y oppose. Mais l'adoption de sanctions, elle, se fait à la majorité qualifiée inversée.

M. Jean Bizet. - Mais on sauvegarde l'implication du Conseil prévue par l'Allemagne et la France à Deauville, en octobre 2010 si je ne me trompe pas.

M. Richard Yung. - C'est exact. Le two pack ne modifie pas les règles du six pack sur ce point. En revanche, le projet de traité prévoit d'automatiser un peu plus la procédure de déficit excessif, l'avertissement final précédant les sanctions sera lui aussi adopté à la majorité qualifiée inversée, mais seulement pour le critère du déficit, la France ayant tenu à garder la main sur le critère de la dette.

M. Joël Guerriau. - Pour des textes aussi complexes, on aurait prévu, en d'autres temps, un référendum. Toute la difficulté sera d'obtenir l'évaluation la plus objective possible et des recommandations viables.

M. Richard Yung. - Effectivement, une prévision et un conseil budgétaire indépendants figurent parmi les avancées de ces deux textes. Ne plus débattre à partir de chiffres partisans est incontestablement un progrès pour notre démocratie.