du 22/11/2011
Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution
Texte déposé au Sénat le 25/11/2011Examen : 17/11/2011 (commission des affaires européennes)
Elargissement
Texte E 6829
Adhésion de la Croatie
à l'Union européenne
Proposition de résolution de
M. Simon Sutour et Mme Michèle André
M. Simon Sutour, président. - A quelques semaines de la signature du traité d'adhésion de la Croatie à l'Union européenne, prévue le 9 décembre prochain, notre commission a souhaité faire un ultime point sur la situation d'un Etat qui a retrouvé sa souveraineté il y a moins de vingt ans et qui deviendra le 28e membre de l'Union le 1er juillet 2013, si le processus se déroule comme prévu, en particulier pour la ratification dans chaque Etat membre.
La vocation européenne de la Croatie a été officiellement établie lors du Conseil européen de Zagreb en 2000 et régulièrement rappelée depuis : le principe de son adhésion à l'Union européenne est donc acquis depuis plus de dix ans et cette décennie écoulée a permis à la Croatie de confirmer sa capacité à remplir l'ensemble des critères exigés par l'Union.
En 2001, la Croatie a signé un accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne, accord entré en vigueur le 1er janvier 2005. En 2003, la Croatie s'est portée candidate ; en 2004, le Conseil européen lui en a octroyé le statut. En 2005, les négociations se sont ouvertes pour se terminer le 30 juin 2011.
La mission de notre commission à Zagreb les 14 et 15 novembre derniers a permis de vérifier que la Croatie était prête pour son entrée dans l'Union européenne. En outre, notre délégation a pu prendre la mesure de l'excellente stabilité institutionnelle de ce jeune Etat puisque notre visite a coïncidé avec l'ouverture de la campagne des élections législatives prévues le 4 décembre prochain. A cette occasion, notre commission a pu remarquer que la vie institutionnelle et le débat politique suivaient un cours démocratique des plus normaux. Les pouvoirs en place comme ceux susceptibles de les remplacer ont reçu la délégation avec la même cordialité et le même intérêt. Apparemment, la Croatie s'apprêterait à connaître à nouveau l'alternance et à confirmer ainsi que le bipartisme pourrait devenir une caractéristique de la démocratie croate. Nous avons été impressionnés par la qualité de nos interlocuteurs qui, pour la plupart, s'exprimaient en français.
Nous avons saisi l'occasion de cette mission pour manifester à l'ensemble des pouvoirs et de la classe politique croates notre entier soutien à l'entrée de la Croatie dans l'Union. Je crois que nous sommes tous d'accord pour reconnaître l'importance et la difficulté des réformes qui ont été menées à bien depuis plus de dix ans. C'est la raison pour laquelle notre proposition de résolution estime que l'adhésion de la Croatie n'appelle plus de réserve.
En outre, aujourd'hui, à la veille de son entrée dans l'Union, la Croatie est suffisamment sûre de sa souveraineté retrouvée pour oeuvrer avec efficacité à la stabilité de la région.
Nous avons pu constater lors de sa mission que les conditions politiques et les conditions économiques pour une entrée réussie dans l'Union étaient réunies.
1. Les conditions politiques de l'adhésion sont remplies
Le consensus en faveur de l'objectif européen
La Croatie a montré une très grande capacité à mobiliser l'ensemble de ses forces vives pour atteindre l'objectif européen et la politique étrangère croate, quel que fût le parti au pouvoir, n'a pas varié depuis presque vingt ans.
Dans le mois qui suivra la signature du traité, la Croatie devra organiser un référendum qui est prévu pour le début de février 2012 et dont l'issue n'est pas douteuse. Cependant, si le consensus de la classe politique est resté le même, l'opinion publique a évolué. Même si elle reste majoritairement favorable à l'adhésion, le « oui » tourne désormais autour de 58 % au lieu de 80 % au début des négociations.
Les bénéfices d'un consensus social reposant sur une grande stabilité politique
La Croatie jouit d'une grande stabilité politique grâce à une Constitution déjà vieille de vingt ans, inspirée de celle de la Ve République française. Un équilibre a été trouvé entre présidentialisme et parlementarisme, et cet équilibre s'est renforcé par l'alternance politique et la cohabitation. Actuellement, la Croatie expérimente pour la deuxième fois la cohabitation : le Président de la République, Ivo Josipovic, que nous avons rencontré, est social démocrate (SDP), tandis que le Premier ministre, Jadranka Kosor est conservateur (HDZ).
La coopération avec le TPIY : nécessité fait loi
La coopération du gouvernement croate avec le TPIY a un temps été jugée insuffisante mais, depuis l'arrestation du Général Gotovina, ce reproche n'est plus fondé même si une certaine méfiance réciproque a eu pour effet de retarder l'ouverture du chapitre 23 sur la justice et les droits fondamentaux. La sévérité avec laquelle le Général Gotovina a été jugé en 2011 a marqué les esprits et soulevé l'indignation de l'opinion publique croate qui tient sa guerre de libération pour une guerre juste.
La réconciliation régionale est en bonne voie
Le souvenir de la guerre de libération reste vivace et, pourtant, la Croatie oeuvre à la réconciliation régionale et plus particulièrement à la normalisation de ses relations avec la Serbie. Le président croate s'est rendu en Serbie et le président serbe s'est rendu en Croatie, et même à Vukovar, ville martyre et point de passage obligé pour les délégations étrangères. Là, le président serbe Tadic a reconnu les crimes commis par l'armée serbe.
De même, le président croate Josipovic a exprimé ses regrets pour la brutalité des réactions croates en Bosnie-Herzégovine.
La Croatie, forte de son expérience des négociations d'adhésion, se propose de servir de guide et de partenaire aux autres pays candidats des Balkans. Son entrée dans l'Union européenne est perçue comme un gage de stabilité dans la région. Nos interlocuteurs nous ont rappelé que la Croatie avait dépensé 8 millions d'euros pour diffuser l'acquis communautaire dans les Balkans.
Minorités, réfugiés et déplacés : des solutions efficaces
On ne reviendra pas sur la « mosaïque des peuples » propre aux Balkans. La Croatie jouit d'un territoire et d'une population homogène à 98 %, mais elle n'échappe pas totalement à son destin balkanique et elle compte sur son territoire des minorités auxquelles elle a accordé des droits importants. En outre, la Croatie a accepté de réintégrer la minorité serbe qui avait fui après la guerre.
Par une loi constitutionnelle de 2002 sur les droits des minorités nationales, la Croatie a su créer un climat de confiance au sein de ses frontières pour ses minorités serbe, bosniaque, italienne, hongroise, albanaise et slovène.
2. Les conditions économiques de l'adhésion sont en voie d'être remplies malgré la crise
Une économie de marché viable selon la Commission européenne
La Croatie compte 4,5 millions d'habitants dont le revenu moyen atteint seulement 65 % de la moyenne de l'Union, mais la Croatie est, avec la Slovénie, la région la plus avancée des Balkans et son PIB représente le double de celui de la Roumanie. Il convient de rappeler que le taux de chômage reste élevé (14,1 %) et que le taux d'activité est faible (56,5 %) même si la Croatie est un moteur économique régional.
La monnaie, la « kuna », créée en 1994, est stable. La note souveraine de la Croatie est BBB- ; l'endettement s'élève à 100 % du PIB dont 40 % pour la dette publique. Interrogés sur l'inquiétude soulevée par l'actuelle crise financière de l'Union européenne, nos interlocuteurs ont insisté sur le fait qu'ils entraient dans l'Union européenne mais pas dans la zone euro.
Il est intéressant de noter que si la Croatie sait qu'elle sera bénéficiaire net des fonds européens, elle sait aussi qu'elle rejoint un club où elle ne sera pas la plus défavorisée, ce qui implique à moyen terme qu'elle puisse devenir contributeur net.
La Croatie n'échappe pas à la récession, mais elle poursuit des réformes
La Croatie subit la récession depuis un an et demi, mais elle ne renonce pas aux réformes structurelles nécessaires à l'assainissement de ses finances publiques.
La Croatie est handicapée par un important secteur public (dont les chantiers navals), qui est en difficulté et qui génère des pertes. Cependant, l'actuel gouvernement a lancé 30 grands projets d'investissement à hauteur de 13 milliards d'euros destinés à moderniser l'appareil productif croate.
Malgré un tissu industriel limité (environ 20 % du PIB), la Croatie a de grands atouts qui tiennent à une remarquable situation géographique, à une population homogène, à une agriculture diversifiée, à un bon réseau de petites et moyennes entreprises, à un bon système éducatif et à un potentiel touristique très enviable (10 millions de touristes en 2010).
La question agricole
La Commission européenne s'est inquiétée des particularités du secteur agricole croate. En effet, l'agriculture croate reste aux mains de nombreux petits agriculteurs privés dont les exploitations sont modestes et morcelées. Ce modèle, classique et majoritaire en Europe il y a cinquante ans, existe chez la plupart des nouveaux membres de l'Union et en particulier en Pologne. La question se pose effectivement de savoir si, au nom du modèle dominant en Europe, il faut procéder en Croatie à des réformes structurelles susceptibles de déstabiliser le tissu social ou, au contraire, maintenir une agriculture familiale, diversifiée et de qualité.
3. Ce que les négociations d'adhésion ont mis en relief
La Croatie a conclu l'ensemble des chapitres de négociation, mais il n'est pas indifférent que les chapitres les plus difficiles, c'est-à-dire le chapitre 8 (concurrence) et le chapitre 23 (justice et droits fondamentaux), n'aient été conclus qu'à la fin du processus.
La concurrence
On rappellera que le chapitre 8 vise à garantir une concurrence juste entre Etats membres et, qu'à ce titre, il implique la restructuration des chantiers navals croates afin de mettre un terme à toute subvention publique de la part de l'Etat croate. La Croatie a longtemps retardé cette réforme politiquement sensible d'un secteur économique stratégique. Il est question de plusieurs milliers d'emplois. La Croatie doit maintenant mettre en oeuvre les plans de restructuration sur lesquels elle s'est engagée.
La justice et les droits fondamentaux
Ce point était pour l'Union le plus sensible car les récentes expériences roumaine et bulgare avaient conduit à renforcer les précautions du côté européen. C'est ainsi qu'il a été exigé des autorités croates - parfois sans ménagement diplomatique - des efforts très intenses en matière de réforme de la justice aussi bien dans le domaine du recrutement, de la formation que de l'indépendance des juges. Ont été passés au crible la réduction des arriérés judiciaires, le jugement des crimes de guerre, la lutte anti-corruption, le relogement des réfugiés, le traitement des minorités et le respect des droits fondamentaux. La Croatie devra poursuivre ses efforts et soutenir activement la réforme judiciaire et la lutte anti-corruption jusqu'à son entrée dans l'Union tout en fournissant des rapports convaincants des progrès accomplis.
C'est dans cet esprit que la France a proposé un mécanisme de suivi de la Croatie jusqu'à l'adhésion, plus particulièrement pour les chapitres 8 et 23 ainsi que le chapitre 24 (justice, liberté, sécurité). En cas de nécessité, le Conseil pourra prendre des mesures appropriées sur proposition de la Commission. Ces clauses de monitoring sont insérées dans le traité d'adhésion.
La lutte contre la corruption
La corruption est apparue au cours des négociations comme un problème majeur et une priorité pour le gouvernement croate.
Toutefois, l'action énergique du gouvernement croate a été saluée, car il a apporté une attention particulière au cadre juridique et institutionnel de la lutte contre la corruption. Une bonne coopération s'est installée entre la justice croate et les agences internationales. Il convient de poursuivre le renforcement des capacités administratives des services de lutte contre la corruption, en particulier celles de l'Office contre la corruption et le crime organisé (USKOK). Un effort supplémentaire devra aussi être consenti pour corriger les insuffisances de la transparence dans les domaines des dépenses publiques comme dans celui du financement de la vie politique.
La réforme de la justice
On ne peut que se réjouir des efforts importants mis en oeuvre pour accélérer la réforme du système judiciaire, réduire le nombre d'affaires en souffrance et rationaliser le système judiciaire par l'agrandissement des tribunaux et la spécialisation des juges.
La Croatie a créé une école des professions judiciaires et renforcé l'indépendance dans la nomination aux fonctions judiciaires.
Nos interlocuteurs ont souligné que la réforme judiciaire était celle dont ils étaient les plus fiers, tout en reconnaissant qu'elle ne porterait tous ses fruits qu'à moyen terme.
La nécessité de réduire le rôle de l'Etat dans l'économie
La Croatie a été invitée par Bruxelles à rationaliser son secteur public et à poursuivre l'assainissement des finances publiques en réduisant les dépenses publiques et en réformant le secteur de la santé.
La rigidité du marché du travail a été soulignée lors des négociations et la Croatie s'est engagée à lever les obstacles qui s'opposeraient encore à sa fluidité.
L'aptitude à remplir les obligations découlant de l'adhésion
Nos interlocuteurs se sont dits pleinement conscients que la signature du traité d'adhésion marquait une première étape mais qu'il convenait de poursuivre les réformes engagées.
La Croatie a prouvé qu'elle était prête à assumer les obligations découlant de son adhésion à l'Union européenne grâce à un bon degré d'harmonisation avec l'acquis communautaire dans la plupart des secteurs ; elle devra cependant accorder une attention particulière aux capacités administratives nécessaires à la bonne mise en oeuvre du corpus législatif communautaire.
Notre mission en Croatie nous a convaincus que la Croatie devait entrer dans l'Union et que nous devions manifester notre approbation. C'est pourquoi je vous propose d'adopter la proposition de résolution qui vous a été distribuée. Le traité sera signé le 9 décembre ; en ce qui concerne le Sénat, il nous a semblé sage de signaler notre approbation dès maintenant.
*
La commission a ensuite examiné la proposition de résolution.
A la suite d'un large débat, auquel ont pris part Mmes Catherine Tasca, Colette Mélot et Catherine Morin-Desailly et MM. Alain Richard et Jean-Paul Emorine, des modifications rédactionnelles ont été apportées à la proposition de résolution.
Ainsi, le 8e paragraphe est devenu « estime que l'entrée de la Croatie dans l'Union européenne est un encouragement pour les autres pays des Balkans occidentaux à poursuivre leur engagement en faveur de la stabilité régionale ». Au 9e paragraphe, le mot « population » a été changé au profit de l'expression « peuples et nations ». Le 10e paragraphe est désormais rédigé ainsi : « souhaite que la France soit parmi les premiers Etats membres à mener à terme la procédure de ratification du traité d'adhésion et adresse, par une approbation rapide, un message d'encouragement à la Croatie ». Le 11e paragraphe met à jour la date de la signature, qui a été avancée au 9 décembre.
M. Alain Richard. - Avant que nous nous prononcions, je voudrais souligner que le service du Quai d'Orsay chargé des ratifications est sinistré, ce qui entraîne de longs délais. Je considère qu'il faudrait attirer l'attention de tous sur ce problème.
M. Simon Sutour. - Je propose que nous fassions un courrier au ministre d'Etat pour le charger de remercier notre chancellerie à Zagreb et lui transmettre la proposition de résolution.
Mme Catherine Tasca. - Pouvez-vous nous dire en quelle langue se sont tenus les entretiens à Zagreb ?
M. Simon Sutour. - Ils se sont déroulés en français la plupart du temps.
Mme Catherine Tasca. - Je me réjouis que la francophonie se porte bien.
M. Simon Sutour. - La Croatie a un poste d'observateur à la francophonie.
M. André Gattolin. - Je précise que le problème en Croatie n'est pas la langue. Le problème, c'est le passif qui existe avec la France à cause de la position de la France au moment de la guerre.
M. Simon Sutour. - Je remarque que beaucoup de responsables politiques croates sont des femmes.
Mme Catherine Morin-Desailly. - Mais le pourcentage de femmes croates dans la vie publique est dans la moyenne européenne (25 %).
Mme Colette Mélot. - Qu'en est-il des relations avec la Slovénie qui est membre de l'Union européenne depuis 2004 et de la zone euro depuis 2007 ? Vos interlocuteurs ont-ils fait allusion aux relations croato-slovènes ?
M. Simon Sutour. - Le problème a été abordé et nous avons été accusés de laisser la Slovénie faire pression impunément. Nous avons été informés du délicat problème de la Baie de Piran. Cependant, la Slovénie a déjà un accès aux eaux internationales. Les deux pays ont accepté une procédure arbitrale. Il faut donc attendre l'arbitrage.
M. André Gattolin. - Il y a aussi des « terres irrédentes » entre la Slovénie et l'Italie !
M. Simon Sutour. - Que chacun se rassure : il y a un million de touristes slovènes en Croatie chaque été.
A l'issue de ce débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité la proposition de résolution européenne dans le texte suivant :
Proposition de résolution européenne
Le Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu l'avis de la Commission du 12 octobre 2011 (COM 2011 667 final) concernant la demande d'adhésion à l'Union européenne présentée par la République de Croatie,
Vu le rapport d'information n° 610 (2010 - 2011) de MM. Jacques Blanc et Didier Boulaud au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées,
Considérant que les négociations d'adhésion de la Croatie ont été conclues avec succès le 30 juin 2011 et que la Croatie a été invitée à poursuivre son effort de réforme jusqu'au jour de son entrée dans l'Union européenne, le 1er juillet 2013 ;
Considérant qu'à l'initiative de la France et de l'Allemagne, un mécanisme de suivi a été mis en place pour s'assurer que le processus de réforme se poursuivra dans les meilleures conditions jusqu'au 1er juillet 2013 et que ce mécanisme constitue la garantie que le calendrier sera respecté ;
Considérant que la Croatie a prouvé qu'elle soutenait l'objectif majeur de l'Union européenne, à savoir - comme l'indique le préambule du traité sur l'Union européenne - une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe ;
Estime qu'aujourd'hui, la Croatie répond aux critères politiques nécessaires à l'adhésion et qu'elle pourra satisfaire aux critères économiques d'ici la date retenue pour son adhésion, à savoir le 1er juillet 2013 ;
Estime que l'entrée de la Croatie dans l'Union européenne est un encouragement pour les autres pays des Balkans occidentaux à poursuivre leur engagement en faveur de la stabilité régionale ;
Félicite la Croatie pour son engagement dans la nécessaire réconciliation des peuples et nations ayant pris part au conflit issu de l'éclatement de la fédération yougoslave ;
Souhaite que la France soit parmi les premiers Etats membres à mener à terme la procédure de ratification du traité d'adhésion, et adresse, par une approbation rapide, un message d'encouragement à la Croatie ;
Invite en conséquence le Gouvernement à déposer le projet de loi autorisant la ratification du traité d'adhésion rapidement après la signature de celui-ci prévue le 9 décembre 2011.