Phase pilote (2012-2013) de l'initiative Europe 2020 relative aux emprunts obligataires destinés au financement de projets

Economie, finances et fiscalité - Transports - Energie

Textes E 6760, E 6740, E 6750, E 6751 et E 6788

Proposition de résolution européenne
de Mme Bernadette Bourzai et M. Roland Ries sur le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (« Connecting Europe »)

COM (2011) 650 final, COM (2011) 657 final,
COM (2011) 658 final, COM (2011) 659 final
et COM (2011) 665 final

(Réunion du mercredi 8 février 2012)

M. Simon Sutour, président. - Nous passons maintenant au second point de notre ordre du jour, le mécanisme pour l'interconnexion en Europe, pour lequel Bernadette Bourzai et Roland Ries ont été désignés comme rapporteurs. L'affaire est importante, puisqu'il s'agit d'une des grandes priorités de l'action européenne dans les prochaines années.

Je donne la parole à Bernadette Bourzai, honneur aux dames.

Mme Bernadette Bourzai. - Monsieur le Président, mes chers collègues, mon collègue Roland Ries et moi-même avons été désignés co-rapporteurs sur l'ensemble des textes relatifs au Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE). Notre travail est bien sûr un travail commun, mais dans un souci de partage des rôles, je présenterai l'essentiel de nos conclusions aujourd'hui. Roland Ries assumera cette charge à son tour devant la commission de l'économie si, comme nous l'espérons, notre proposition de résolution est adoptée par vous.

Je commencerai par une présentation générale du dispositif.

Le 29 juin 2011, la Commission européenne a présenté ses propositions pour le cadre financier pluriannuel 2014-2020. A côté de la politique de cohésion classique (336 milliards d'euros prévus sur la période), la Commission européenne propose la création d'un « mécanisme pour l'interconnexion en Europe » (MIE).

Derrière cette appellation un peu technocratique, il s'agit en réalité de la création d'un Fonds Infrastructure. Ce fonds serait doté de 50 milliards d'euros en euros constants -56,7 milliards en euros courants- destinés au financement d'infrastructures ayant un intérêt transeuropéen marqué dans trois domaines : le transport, l'énergie et les télécommunications. L'objectif est d'achever des liaisons manquantes et de résorber les goulets d'étranglement, afin d'unifier ces trois réseaux européens.

Toutefois, le mécanisme pour l'interconnexion ne se réduit pas, loin de là, à un simple fonds de financement.

En effet, après l'annonce politique du 29 juin 2011, la Commission européenne a présenté le 19 octobre 2011 le détail de sa proposition. Elle a ainsi adopté simultanément cinq textes étroitement liés qui forment ensemble le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

Ce paquet législatif se compose :

- de la proposition de règlement établissant le MIE proprement dit (COM (2011) 665 final) ;

- de trois propositions de règlement fixant respectivement les orientations pour les réseaux transeuropéens en matière de transport (RTE-T), d'énergie (RTE-E) et de télécommunications. Ces documents définissent les infrastructures européennes prioritaires dans ces trois secteurs (COM (2011) 650 final, COM (2011) 658 final et COM (2011) 657 final) ;

- d'une proposition de règlement créant une phase-pilote sur 2012-2013 au cours de laquelle les fameux « project bonds » seraient testés pour financer des infrastructures transeuropéennes.

Ce MIE est novateur à plusieurs titres et, il faut le souligner, le président de la Commission européenne, M. José Manuel Barroso, en a fait une priorité politique. C'est en effet le dispositif le plus innovant du cadre financier pluriannuel 2014-2020.

Quelles sont ces innovations ?

Tout d'abord, l'effort financier est considérable. Sur la période 2007-2013, à titre de comparaison, les crédits communautaires directement fléchés vers des projets équivalents tournent autour de 8 milliards d'euros courants. Le rapport est de un à sept (un peu moins en réalité si l'on prend en compte les crédits des fonds structurels et de cohésion qui ont pu bénéficier aussi à ces projets). Et surtout, seul le secteur des transports en a bénéficié. Les 8 milliards ont été gérés par l'agence exécutive RTE-T.

Ensuite, l'approche de la Commission européenne est très différente.

Jusqu'à présent, les crédits de la politique de cohésion sont pour l'essentiel laissés à la disposition des régions ou des Etats qui restent libres de financer telle ou telle action dans le respect de certains critères prédéfinis. Par ailleurs, s'agissant des 8 milliards d'euros que je viens d'évoquer sur la période 2007-2013, ils ont été alloués à quelques dizaines de projets transfrontaliers, en particulier une quarantaine de projets prioritaires déclarés d'intérêt européen dans le domaine des transports.

La Commission européenne propose d'abandonner cette approche encore très décentralisée, dispersée et sans plan d'ensemble, au profit d'une approche stratégique, intégrée et partiellement centralisée. Je force le trait, mais à dessein.

En effet, la démarche de la Commission est double. Elle trace une sorte de schéma européen des réseaux de transport, d'énergie et de télécommunications. Il ne s'agit pas simplement d'interconnecter des sous-systèmes nationaux, mais de bâtir des réseaux européens auxquels viennent se connecter des sous-systèmes régionaux plus ou moins denses. Dans son esprit, la partie européenne des réseaux doit faire l'objet d'un traitement particulier au niveau de l'Union et ne pas être abandonnée à la seule bonne volonté des Etats membres. D'où une approche plus directive, à la fois dans son aspect financier et dans son aspect gouvernance.

Enfin, les « project bonds » sont l'autre grande nouveauté du MIE sur laquelle la Commission a communiqué. Ils ne doivent pas être confondus avec les « eurobonds » qui consistent en une mutualisation de la dette souveraine des Etats.

Les « project bonds » sont d'une autre nature. C'est un instrument financier ayant pour objectif de rendre plus attrayants des emprunts obligataires privés pour le financement de projets. Cela fonctionne de la manière suivante : un opérateur de projet fait appel au marché de capitaux pour financer son projet en émettant des obligations.

Pour rendre cette émission obligataire plus attrayante aux yeux des investisseurs institutionnels, la dette de l'opérateur est alors décomposée en une tranche prioritaire ou senior - c'est-à-dire dont le remboursement est prioritaire - et une tranche subordonnée ou dite « mezzanine ». C'est cette tranche subordonnée qui fait l'objet d'une garantie sur fonds publics. De cette manière, la tranche senior bénéficie d'un profil de risque plus favorable noté AA- au lieu de BBB par les agences de notation. Cette meilleure notation est censée attirer certains investisseurs comme les compagnies d'assurance ou des fonds de pension à la recherche d'investissements à long terme peu risqués.

L'idée défendue par la Commission européenne est que dans la période actuelle, les banques sont très frileuses et qu'il faut donc diversifier les sources de financement pour ce type de projets structurants en allant directement sur le marché. Cela s'est fait dans le passé et certains pays comme le Canada y recourent couramment. Autre avantage : l'effet de levier. Avec des montants relativement faibles par rapport aux subventions classiques, on débloque des investissements privés massifs. C'est en quelque sorte le petit coup de pouce qui fait la différence sur des projets viables commercialement, mais présentant des incertitudes, surtout dans les premières années d'exploitation.

Voilà pour la présentation générale du MIE.

Quelques mots à présent sur chacun des volets du MIE. Nous les présenterons dans l'ordre suivant : les transports, l'énergie et les télécommunications.

Je passe la parole à Roland Ries pour le volet « Transport ».

M. Roland Ries. - Le volet « Transport » est le volet le plus important en termes d'enveloppe financière. C'est aussi le volet le plus structuré et détaillé.

Sur les 56,7 milliards d'euros courants du MIE, 35,9 milliards seraient consacrés aux transports. Sur ces 35,9 milliards, 11,3 milliards proviendraient en réalité du Fonds de cohésion. La Commission européenne souhaite en effet flécher ces crédits de cohésion sur les projets qui lui semblent avoir la plus-value européenne la plus forte. Certains abus ont montré les faiblesses du système actuel ainsi que la sous-consommation des crédits, en particulier dans le domaine ferroviaire. Afin de ne pas susciter l'ire des nouveaux Etats membres, il est toutefois prévu que ces 11,3 milliards d'euros seraient exclusivement investis dans ces Etats. Il s'agit en quelque sorte d'une reprise en main directe par la Commission d'une partie des fonds de cohésion. Pour l'instant, les nouveaux Etats membres ne semblent pas encore totalement convaincus du bien fondé de cette démarche...

S'agissant des orientations en matière de transport, la Commission européenne distingue deux concepts : le réseau global et le réseau central. Le réseau global se compose approximativement des principaux axes des réseaux nationaux. Les propositions de la Commission fixent des normes de qualité élevées à atteindre pour 2050. Le réseau central est celui qui nous intéresse plus spécialement aujourd'hui. Ce réseau central est en effet l'armature principale d'un réseau transeuropéen. Ce réseau, qui doit être achevé en 2030, se composerait de dix corridors. Pardon pour ce jargon, mais c'est ainsi que les choses sont présentées.

Pour faire simple, ces dix corridors seraient les principaux axes de transport traversant l'Union. Quelques exemples : le corridor Baltique-Adriatique, le Gênes-Rotterdam ou le Strasbourg-Danube. Un corridor doit englober au moins trois modes de transport et traverser au moins trois Etats membres. Ces différents réseaux devront bien sûr être interopérables. La notion de corridor est une avancée, car elle ne s'attache pas seulement à des projets ponctuels à la frontière. Elle replace une infrastructure de transport dans un continuum. La valeur-ajoutée d'un tronçon de grande vitesse est en effet d'autant plus forte que l'ensemble d'un parcours se réalise lui aussi à grande vitesse.

Les projets d'intérêt commun, c'est-à-dire ceux qui seront éligibles à un financement par le MIE, sont énumérés précisément par la Commission européenne. Ils doivent contribuer à l'achèvement de ces corridors. Seront financés prioritairement les projets les plus matures, ce qui devrait favoriser indirectement des projets sur notre territoire. Les projets ferroviaires sont en haut de la liste, ainsi que les projets de plateformes intermodales.

S'agissant de la gouvernance de ce réseau central, je ne m'étendrai pas. Notre commission a déjà abordé ce point lors de l'examen de l'avis motivé de non-conformité au principe de subsidiarité. La commission de l'économie l'a adopté sans modification.

Mme Bernadette Bourzai. - Rapidement, les deux autres volets « Energie » et « Télécommunications » recevraient chacun 10,5 milliards d'euros courants.

Le volet « Energie » est lui aussi bien structuré, comme le volet « Transport », même si la définition des projets d'intérêt commun est moins précise. La Commission européenne souhaite en particulier développer les interconnexions électriques et gazières. Elle identifie huit corridors prioritaires (à ne pas confondre avec les corridors de réseau central en matière de transport). Parmi ces corridors, il faut citer le réseau énergétique des mers septentrionales qui serait le réseau reliant les champs d'éoliennes « offshore » en mer du Nord, dans la Manche et en mer Baltique. On peut aussi citer l'interconnexion électrique de l'Espagne au reste de l'Europe pour acheminer l'électricité issue des éoliennes et du solaire. Le MIE financerait aussi des actions horizontales comme les réseaux intelligents (« smart grids ») ou des réseaux de transport du dioxyde de carbone en vue de son captage et stockage.

Les objectifs sont d'améliorer la sécurité d'approvisionnement, accompagner le développement des énergies renouvelables et réduire les émissions de gaz à effet de serre.

A l'inverse du volet « Transport », les projets d'intérêt commun ne sont pas prédéfinis, mais le seront dans un second temps après discussion et accord des Etats membres dans le cadre des priorités que je viens d'évoquer.

Côté gouvernance, la Commission européenne demande aux Etats membres de se mettre en ordre de marche pour que les projets d'intérêt commun bénéficient d'un traitement prioritaire et rationalisé. Dès lors qu'un projet serait déclaré d'intérêt commun, la phase de concertation et d'autorisation devrait impérativement tenir en trois ans. Les Etats membres s'engagent aussi à toiletter toutes leurs procédures d'autorisation et de débat public afin qu'elles soient les plus efficaces possibles. Une autorité nationale unique devra notamment être désignée pour instruire ces projets.

Allant plus loin encore, la Commission européenne se réserverait la possibilité en cas de retard persistant de relancer d'elle-même un appel à propositions.

En revanche, s'agissant du volet « Télécommunications », le texte de la Commission européenne est beaucoup moins précis. Il n'en ressort pas la même impression de vision stratégique. La priorité est donnée au développement du haut et très haut débit dans les zones rurales ou peu densément peuplées. Quelques grands projets sont évoqués comme le projet « Europeana » ou le développement de services administratifs en ligne interopérables. On pense notamment aux marchés publics.

Cette imprécision et le caractère diffus des projets finançables ont pour effet que la gouvernance de ce volet est très légère. La Commission européenne ne prescrit pas aux Etats membres d'adopter des procédures plus efficaces et planifiées.

Quelle appréciation peut-on porter sur cet ensemble de textes très denses ?

Tout d'abord, la démarche de la Commission européenne nous semble positive. Une nouvelle étape est nécessaire. Il ne suffit plus de rafistoler et de relier des réseaux nationaux, mais d'avoir une vision d'ensemble des réseaux au sein de l'Union. Pour atteindre cet objectif, les règles habituelles de la politique de cohésion ne sont pas adaptées. Une approche plus centralisée doit être soutenue pour concentrer les moyens sur les réseaux de dimension européenne. L'Union peut apporter une plus-value et est pleinement légitime pour renforcer ses actions sur ces infrastructures très spécifiques.

De la même manière, les priorités que la Commission européenne dessine sont globalement pertinentes. Les personnes que nous avons auditionnées n'ont pas critiqué les choix opérés, sauf sur des points de détail. L'interopérabilité, les corridors, la priorité au ferroviaire ou l'accompagnement du développement des énergies renouvelables vont dans la bonne direction et placent l'action de l'Union au bon niveau. On regrettera seulement l'imprécision des projets en matière de télécommunications qui ne permet pas de juger réellement de leur dimension transeuropéenne.

S'agissant de l'enveloppe financière globale (56 milliards en euros courants), les choses sont moins simples. Pour tout dire, beaucoup d'Etats membres, et notamment le gouvernement français, jugent ce montant démesuré par rapport aux crédits actuels et aux besoins de financement. La France estime que dans le domaine de l'énergie et des télécommunications, le marché peut financer la quasi-intégralité des investissements. Derrière le marché, il y a les opérateurs et au bout de la chaîne le consommateur final. Pour prendre l'exemple de l'électricité, c'est en augmentant le tarif que les investissements seraient financés.

Ce débat budgétaire doit évidemment être replacé dans le contexte des négociations sur le cadre financier pluriannuel 2014-2020. La France, avec l'Allemagne et le Royaume-Uni, a déjà signifié son opposition aux propositions de la Commission européenne jugées non raisonnables. Le MIE risque donc d'être une des principales victimes de cette grande négociation.

Sans nous prononcer précisément sur le juste montant du MIE, je crois qu'il faut soutenir la démarche de la Commission, tout en appelant en effet à ne pas financer sur fonds publics des projets viables commercialement. Cela va de soi. Ces investissements dans les réseaux transeuropéens sont l'exemple type de dépenses d'avenir qui ne peuvent être évaluées sous le seul angle du taux de retour pour chaque Etat membre. Ce sont des équipements pour les prochaines décennies. Et au moment où l'on cherche des relais de croissance, il ne faut pas sacrifier ces investissements pérennes. Bien au contraire.

Sur le sujet de la gouvernance de ces projets, nous appelons en revanche à plus de prudence. Il ne s'agit pas de prôner le statu quo et l'immobilisme. Mais seulement de protéger la Commission européenne contre elle-même et de sa tentation de s'immiscer dans la mise en oeuvre de projets. Le remède pourrait être pire que le mal. Nous constatons tous sur le terrain qu'il est de plus en plus difficile de faire accepter par les populations riveraines des infrastructures lourdes. Il n'est pas certain que l'Union soit la mieux placée pour imposer des solutions. En revanche, elle peut avoir un rôle de médiateur et d'aiguillon. Elle peut aussi débloquer un dossier en finançant les surcoûts liés aux mesures de compensation (par exemple l'enfouissement d'un ouvrage), si l'intérêt européen commande absolument la réalisation d'un ouvrage. Le levier financier est souvent le plus efficace.

Concernant les « project bonds », c'est un outil supplémentaire qui peut s'avérer intéressant. Mais il nous a semblé en rencontrant la Banque européenne d'investissement que tout restait à démontrer. Même si le risque financier est bien contrôlé, il est encore difficile de savoir quel type de projets pourrait être financé par ce biais. La phase-pilote prévue pour 2012-2013 sera à surveiller de près. Les « project bonds » ne seront pas la solution miracle aux difficultés de financement de l'Union, mais seulement un instrument de plus. La Commission européenne précise d'ailleurs que les subventions demeureront le principal mode de financement, à côté d'instruments financiers déjà expérimentés comme les garanties sur prêt.

Pour toutes ces raisons, nous avons souhaité vous soumettre une proposition de résolution. Son texte vous a été transmis il y a deux jours.

M. André Gattolin. - En matière de télécommunications, les montants sont plus faibles car la Commission européenne compte beaucoup sur les entreprises du secteur. Mais c'est un sujet important pour nos territoires comme le montre l'examen en ce moment de la proposition de loi visant à assurer l'aménagement numérique du territoire. Les investissements restent compliqués car les marchés sont très différents d'un pays à l'autre. Et même au niveau national, les opérateurs n'optent pas pour les mêmes solutions techniques.

S'agissant de la proposition de résolution, je l'approuve pour l'essentiel, mais il faut faire attention à ne pas agiter trop facilement l'argument de la subsidiarité. Lorsque des projets n'avancent pas par la faute des Etats, l'intervention de la Commission européenne n'est pas illégitime. L'alinéa 16 de la proposition de résolution me pose notamment une difficulté. Pourquoi un projet d'intérêt européen doit-il être subordonné à une procédure nationale de reconnaissance d'utilité publique ? Il faudrait faciliter les choses.

M. Simon Sutour. - Quand nous faisons valoir la subsidiarité, nous sommes dans notre rôle. Il ne s'agit pas d'empêcher l'Europe d'agir, mais sur des sujets sensibles comme ceux que nous abordons, il est important d'avoir des contrepoids. Tout ne doit pas se décider au même endroit.

M. Roland Ries. - Il n'existe pas de déclaration d'utilité publique européenne. On peut le regretter, mais c'est ainsi. Les déclarations d'utilité publique restent du niveau national. On a un corridor, mais des déclarations obéissant à des procédures nationales différentes. De même, les coordinateurs ne doivent pas se mettre en position de bouc émissaire facile.

M. André Gattolin. - Je comprends mieux la résolution, mais je considère que l'absence de déclaration d'utilité publique européenne est un manque.

M. Roland Ries. - Je suis d'accord avec vous, mais nous n'en sommes pas encore à ce stade de la construction européenne !

Mme Bernadette Bourzai. - J'attire l'attention sur le fait que la commission de l'économie est parfois plus vigilante encore que notre commission pour faire respecter le principe de subsidiarité. Elle a ainsi modifié ce matin notre proposition de résolution relative aux accords bilatéraux dans le domaine de l'énergie. Elle s'oppose à la faculté donnée à la Commission européenne de se saisir de tels accords avant leur signature aux fins d'examiner leur conformité au droit de l'Union.

M. Simon Sutour, président. - Les commissions compétentes au fond ont certes tout à fait le droit de modifier nos propositions de résolution. J'espère que nos rapporteurs ne se démotiveront pas pour autant !

M. Jean-François Humbert. - Le groupe UMP n'émet pas d'objection à cette proposition de résolution.

*

A l'issue du débat, la commission des affaires européennes adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne dans le texte suivant :