Mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre

Cette communication vient dans le prolongement de la résolution européenne du Sénat du 7 décembre 2009 sur le marché des quotas de CO2 et le mécanisme d'inclusion carbone aux frontières. Je vous rappelle que cette résolution avait été adoptée à l'initiative de notre commission.

A la veille de la conférence de Copenhague, il s'agissait de définir et de promouvoir les conditions d'un fonctionnement optimal du système communautaire d'échange de quotas d'émission que j'appellerai plus simplement « le marché européen du carbone ».

Pour mémoire, je vous rappelle brièvement que le marché européen du carbone, entré en vigueur en 2005 à la suite de l'adoption de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003, est un des instruments mis en place par l'Union européenne pour atteindre ses objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ce marché ne concerne que les plus gros émetteurs industriels de gaz à effet de serre (métallurgie, cimenterie, production d'électricité, chimie, industrie manufacturière...). En donnant aux émissions de gaz une valeur économique, il incite les pollueurs à les intégrer dans leurs décisions et à arbitrer entre deux stratégies : soit réduire les émissions et revendre les quotas non utilisés si le coût des investissements pour réduire les émissions est inférieur au coût des quotas équivalents, soit acheter des quotas couvrant la totalité des émissions si les investissements nécessaires à une réduction des émissions sont trop élevés.

Jusqu'à présent, les quotas sont alloués gratuitement aux principaux émetteurs industriels de CO2 en fonction de leurs émissions passées, ceux-ci pouvant ensuite échanger ces quotas sur le marché secondaire selon leurs besoins. Toutefois, la directive 2009/29/CE du 23 avril 2009, adoptée dans le cadre du paquet « énergie-climat » et qui modifie la directive de 2003, va profondément changer les règles de fonctionnement du marché de quotas de CO2 pour la période 2013-2020. L'objectif affiché est une baisse de 21 % des émissions en 2020 par rapport à 2005. En effet, à compter du 1^er janvier 2013, les modalités d'attribution primaire des quotas d'émission seront différentes. Le principe sera désormais, avec des exceptions, celui de la mise aux enchères des quotas dès la première tonne de CO2 émise.

L'article 10 de la directive renvoie à un texte ultérieur, devant être adopté le 30 juin 2010 au plus tard selon une procédure de comitologie, la définition du calendrier, de la gestion et des autres aspects de la mise aux enchères des quotas.

Extraits de l'article 10(4) de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté

Le 30 juin 2010 au plus tard, la Commission arrête un règlement concernant le calendrier, la gestion et les autres aspects de la mise aux enchères afin de faire en sorte que celle-ci soit réalisée de manière ouverte, transparente, harmonisée et non discriminatoire. À cette fin, le processus doit être prévisible, notamment en ce qui concerne le calendrier, le déroulement des enchères et les volumes de quotas qui, selon les estimations, devraient être disponibles.

Les mises aux enchères sont conçues de manière à garantir :

a) le plein accès, juste et équitable, des exploitants, et en particulier des petites et moyennes entreprises couvertes par le système communautaire;

b) que tous les participants aient accès simultanément aux mêmes informations et que les participants ne compromettent pas le fonctionnement de la mise aux enchères;

c) que l'organisation et la participation aux enchères soient rentables et que les coûts administratifs inutiles soient évités;

d) que l'accès aux quotas soit accordé aux petits émetteurs.

C'est ce texte qui est aujourd'hui l'objet de ma communication. Il a été transmis au Sénat le 12 août dernier après avoir été adopté à l'unanimité le 14 juillet 2010 par le comité « changement climatique » du Conseil, composé d'experts des États membres, sur proposition de la Commission.

Ce projet de règlement relève d'une procédure dite de comitologie et peut donc être encore contesté par le Conseil et le Parlement européen. En pratique, il devrait être adopté définitivement dans le courant de l'automne, afin de permettre une entrée en vigueur du texte avant la fin de l'année.

Comme vous l'avez sans doute noté, la date butoir du 30 juin 2010 fixée par la directive n'a pas été tenue. Ce retard est imputable à des négociations difficiles et, plus particulièrement, à l'opposition de quatre États membres - l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Espagne et la Pologne - à une plateforme unique de mise aux enchères.

Ce texte est donc appelé à régir la mise aux enchères des quotas de CO2 à partir du 1^er janvier 2013, date à partir de laquelle une part croissante des quotas ne sera plus attribuée gratuitement. Pour le secteur de l'aviation, 15 % des quotas seront mis aux enchères dès 2012. Ce calendrier suppose que l'ensemble du dispositif de mise aux enchères des quotas soit opérationnel dans le courant de l'année 2011.

La résolution du Sénat du 7 décembre 2009 posait plusieurs conditions au bon fonctionnement des enchères de quotas en l'absence de tout cadre réglementaire.

Extraits de la résolution européenne n° 27 du Sénat du 7 décembre 2009

[...]

1. À propos de la mise aux enchères des quotas de CO₂ à compter de 2013

Considérant que le marché du carbone a été créé pour répondre à un intérêt public, à savoir réduire fortement les émissions de gaz à effet de serre de la manière la plus efficiente économiquement et que les premières années de fonctionnement de ce marché ont montré ses faiblesses, notamment un risque de variation erratique des cours ;

Considérant que, si depuis la création du marché du carbone en 2005 les quotas de CO₂ sont alloués gratuitement aux principaux émetteurs industriels de gaz à effet de serre, puis échangés sur le marché secondaire, il n'en sera plus ainsi à compter du 1^er janvier 2013, la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, précitée posant le principe de la mise aux enchères des quotas ;

Considérant que la même directive 2009/29/CE ne définit pas les modalités de la mise aux enchères des quotas ;

Considérant que cette directive dispose que la Commission européenne arrête, le 30 juin 2010 au plus tard, un règlement concernant le calendrier, la gestion et les autres aspects de la mise aux enchères des quotas ;

- Juge que, pour éviter les distorsions de concurrence et tout risque de perturbation du marché secondaire des quotas, ce règlement devra prévoir l'organisation de la mise aux enchères au niveau d'une plateforme européenne, un prix unique d'adjudication étant ensuite arrêté ;

- Précise que ces modalités d'enchère seraient sans incidence sur la règle prévoyant que le produit des enchères est entièrement reversé aux États membres, au prorata des quotas qui leur sont alloués ;

- Invite le Gouvernement à agir pour que le règlement annoncé aille en ce sens ;

[...]

Le point essentiel, et qui semblait le plus difficile à obtenir dans les négociations, était l'organisation des enchères au niveau d'une plateforme européenne unique fortement réglementée. Un tel dispositif aurait été le mieux à même de garantir une parfaite coordination des adjudications et le meilleur fonctionnement du marché. Il aurait également constitué le meilleur moyen d'assurer le respect des principes de non-discrimination, de transparence et de simplicité.

Qu'en est-il finalement ? Les préconisations de notre assemblée ont-elles été écoutées ?

En première analyse, le bilan peut paraître mitigé, voire décevant. La Commission européenne qui partageait notre point de vue est parvenue à affirmer le principe d'une plateforme commune européenne. Toutefois, à la demande des quatre États membres déjà cités, le texte prévoit que les États membres qui le souhaitent peuvent dans un délai de trois mois suivant l'adoption définitive du projet de règlement décider de se doter d'une plateforme particulière.

Cette entorse au principe est évidemment dommageable. Pourtant, une analyse plus fine montre que les conditions de création de ces plateformes particulières limitent les risques de distorsion de concurrence et de perturbation du marché européen du carbone.

Tout d'abord, le choix de se doter d'une plateforme particulière ne pourra se faire que dans les trois mois suivant l'adoption du projet de règlement. Cette date expirée, les États membres n'auront plus le choix. En outre, si des distorsions ou des dysfonctionnements apparaissaient, la dérogation au principe de la plateforme commune ferait l'objet d'un réexamen dans trois ou cinq ans.

Ensuite, ces plateformes particulières seront soumises à des règles identiques à celles de la plateforme commune. Ces plateformes devront être agréées en tant que marché réglementé et organiser les enchères de la même manière. Quant au calendrier des enchères, il sera calé de façon à ne pas gêner les enchères de la plateforme commune.

Enfin, quelques clauses sont de nature à limiter dans les faits le nombre d'États membres souhaitant se doter de leur propre plateforme. Les plateformes alternatives devront être mononationales et chaque séance d'enchères devra permettre l'adjudication d'au moins 10 millions de quotas. D'autres dispositions en matière de traduction sont aussi un frein. La conséquence est que seuls quelques États membres auraient la volonté et la capacité de créer leur plateforme.

Il est à peu près certain que l'Allemagne et le Royaume-Uni feront ce choix. L'Allemagne dispose déjà d'une plateforme d'adjudication et souhaite la conserver. En revanche, il n'est pas sûr que l'Espagne et la Pologne poursuivent dans cette voie. La Pologne a notamment été rassurée sur la fonction réelle de la plateforme commune qui ne serait qu'un canal de transmission des ordres, les quotas et le produit des enchères restant dans les mains de chaque État membre.

On peut donc s'attendre à deux, voire trois plateformes alternatives, mais pas plus. La plateforme européenne devrait être commune à 24 ou 25 États membres.

Les autres dispositions du projet de règlement ne posent pas de difficultés particulières. Au contraire, elles sont satisfaisantes au regard des principes de simplicité, de transparence et de non-discrimination.

Les grandes lignes sont les suivantes :

- le format des enchères sera à un tour, sous pli cacheté et à prix unique ;

- le calendrier et les volumes des séances d'enchères seront arrêtés un an à l'avance ;

- une instance commune de surveillance des enchères sera désignée ;

- les règles applicables aux instruments financiers, qui vont être encore renforcés, s'appliqueront.

Synthèse du projet de règlement

> Format des enchères

Les quotas sont proposés à la vente sur une plateforme d'enchère, au moyen de contrats électroniques standardisés qui sont négociés sur cette plateforme d'enchère.

Les quotas sont mis aux enchères par chaque État membre sous la forme d'un seul des deux produits d'enchère suivants:

a) des produits au comptant à deux jours;

b) des futures à cinq jours.

Les enchères sont organisées sous la forme suivante: les enchérisseurs soumettent leurs offres durant une fenêtre d'enchère donnée sans voir les offres soumises par les autres enchérisseurs, et tous les adjudicataires paient le même prix de clôture par quota, indépendamment du prix qu'ils ont proposé.

L'offre minimale en volume est de 500 quotas, ce qui représente un lot.

> Prix de clôture et dénouement des offres égales

Le prix de clôture est déterminé à la fermeture de la fenêtre d'enchère.

La plateforme d'enchère classe les offres qui lui sont soumises par ordre de prix proposé. Lorsque le prix de plusieurs offres est identique, ces offres sont classées par sélection aléatoire conformément à un algorithme déterminé par la plateforme d'enchère avant la séance d'enchères. Cette disposition doit éviter les ententes.

Les volumes demandés sont additionnés à partir de l'offre proposant le prix le plus élevé. Le prix de clôture est le prix auquel la somme des volumes demandés est égale ou supérieure au volume des quotas mis aux enchères.

Lorsque le volume total des offres classées est inférieur au volume des quotas mis aux enchères, la plateforme d'enchère annule la séance d'enchères. Il en est de même lorsque le prix de clôture est nettement inférieur au prix prévalant sur le marché secondaire.

> Calendrier et fréquence

Toute plateforme d'enchère conduit ses enchères séparément, via sa propre fenêtre d'enchère, ouverte régulièrement. Les fenêtres d'enchère de plusieurs plateformes d'enchère ne peuvent se chevaucher, et il s'écoule un intervalle de deux heures au moins entre deux fenêtres d'enchère consécutives. La plateforme d'enchère détermine les dates et horaires des enchères.

La plateforme commune procède aux enchères sur une base hebdomadaire au moins pour les quotas des installations fixes et bimestrielle au moins pour les quotas du transport aérien.

Chaque année, la plateforme commune détermine et publie les fenêtres d'enchère, les volumes et les dates des différentes séances d'enchères prévues pour l'année civile, après avoir consulté la Commission et obtenu son avis à ce sujet. L'ajustement du calendrier et des volumes en cours d'année est possible mais dans des conditions strictes.

> Personnes admises à enchérir

Le droit de demander l'admission aux enchères est accordé à des catégories de participants aisément identifiables et bien définies, notamment les exploitants d'installations fixes et les exploitants d'aéronefs relevant du système d'échange de quotas, mais aussi les entités financières réglementées telles que les entreprises d'investissement et les établissements de crédit. Les groupements économiques d'exploitants agissant comme agent pour le compte de ses membres, auront aussi le droit de demander l'admission aux enchères.

> Désignation de l'adjudicateur

Chaque État membre désigne un adjudicateur. Aucun État membre ne met de quotas aux enchères sans désigner un adjudicateur. Plusieurs États membres peuvent désigner le même adjudicateur.

Chaque État membre désigne son adjudicateur en temps utile avant le début des séances d'enchères pour que les dispositions nécessaires soient arrêtées et mises en oeuvre en concertation avec la plateforme d'enchère et avec tout système de compensation ou de règlement auquel elle est connectée.

L'adjudicateur :

a) met aux enchères le volume de quotas à vendre par chacun des États membres qui l'ont désigné ;

b) perçoit le produit des ventes aux enchères dû à chacun des États membres qui l'ont désigné ;

c) verse à chacun des États membres qui l'ont désigné le produit des ventes aux enchères qui lui est dû.

> Désignation et fonctions de l'instance de surveillance des enchères

Tous les processus d'enchères, y compris ceux des plateformes d'enchères particulières, sont contrôlés par la même instance de surveillance des enchères qui est désignée à l'issue d'une procédure conjointe de passation de marché entre la Commission et les États membres.

L'instance de surveillance des enchères contrôle chaque séance d'enchères et adresse des rapports à la Commission et aux Etats membres. Elle peut faire des recommandations.

Tous les adjudicateurs, les plateformes et les autorités nationales de surveillance des marchés sont tenus de coopérer avec cette instance.

> Désignation et fonctions d'une plateforme d'enchères

Le principe est celui de la désignation d'une plateforme d'enchère unique dans le cadre d'une action commune des États membres et de la Commission, à l'issue d'une procédure conjointe de passation de marché. Cette plateforme ne pourrait être désignée pour une période de plus de cinq ans. En outre, une plateforme doit avoir été agréée en tant que marché réglementé.

Toutefois, tout Etat membre peut désigner sa propre plateforme pour la mise aux enchères de son volume de quotas. Plusieurs Etats membres peuvent aussi désigner la même plateforme. La plateforme est alors désignée pour une période de trois ans maximum pouvant être prolongée de deux ans maximum. Elle doit être inscrite en annexe du présent règlement.

La plateforme d'enchère fournit aux États membres les services suivants :

a) l'accès aux enchères, y compris la mise à disposition et la maintenance des interfaces électroniques basées sur l'internet et du site web nécessaires à cet effet;

b) la conduite des enchères ;

c) la gestion du calendrier des enchères ;

d) l'annonce et la notification des résultats des séances d'enchères ;

e) la mise à disposition, directe ou par sous-traitance, des systèmes de compensation ou de règlement nécessaires pour :

i) gérer les paiements effectués par les adjudicataires ou par leurs ayants cause et verser le produit des enchères à l'adjudicateur ;

ii) livrer les quotas adjugés aux adjudicataires ou à leurs ayants cause ;

ou les enchérisseurs ;

f) la fourniture à l'instance de surveillance des enchères de toute information sur la conduite des enchères dont elle a besoin pour exercer ses fonctions ;

g) la surveillance des enchères.

Les fonctions des plateformes particulières sont identiques. Toutefois, la gestion du calendrier des enchères est un peu différente. Le calendrier et le volume des enchères de ces plateformes ne sont arrêtés qu'après que la plateforme commune a annoncé son propre calendrier.

En outre, les plateformes particulières doivent proposer lors de chaque séance d'enchères un volume de quotas compris entre dix et vingt millions de quotas.

> Régime applicable aux abus de marché relatifs à des produits d'enchère

Lorsque le produit d'enchères est un instrument financier (« futures » à cinq jours), le projet de règlement dispose que la directive du 28 janvier 2003 sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché s'applique.

Lorsque ce produit n'est pas un instrument financier (produit au comptant à deux jours), les articles 37 à 43 du projet de règlement reprennent les termes de la directive de 2003 et prévoit que les autorités nationales chargées de faire respecter la directive de 2003 sur les marchés financiers sont aussi responsables de la surveillance des enchères de produits au comptant.

Ces orientations répondent aux préoccupations exprimées par la résolution du Sénat.

Je terminerai en évoquant le choix de la future plateforme. Elle devrait être sélectionnée dans le cadre d'une action commune des États membres et de la Commission, à l'issue d'une procédure conjointe de passation de marché. Cette plateforme ne pourrait être désignée pour une période de plus de cinq ans.

Bluenext, basé à Paris, est actuellement la première place d'échange sur le marché européen du carbone au comptant. Elle candidatera pour devenir la plateforme commune. A cette fin, je signale qu'à l'initiative de notre collègue Philippe Marini, rapporteur du projet de loi de régulation bancaire et financière, plusieurs amendements ont été déposés pour compléter la définition des marchés réglementés d'instruments financiers et permettre ainsi à Bluenext d'être agréé en tant que marché réglementé. C'est une condition nécessaire pour pouvoir répondre à l'appel d'offre européen.

En conclusion, le projet de règlement demeure satisfaisant compte tenu de la position très ferme de quatre grands États membres désireux de disposer de leur propre plateforme. Il pourra être dérogé au principe de la plateforme commune, mais dans des conditions strictes qui devraient garantir un prix quasi-uniforme du carbone, un accès large aux enchères et une sécurité des transactions. Ce texte illustre néanmoins l'incapacité de l'Union européenne à s'engager pleinement dans des politiques intégrées.