Adoption par la Slovénie de la monnaie unique

La Slovénie et la Lituanie ont soumis chacune en mars dernier à la Commission et à la Banque centrale européenne une demande d'évaluation afin que les deux institutions déterminent si elles remplissaient les conditions nécessaires pour adopter l'euro.

Les 15 et 16 mai, la Banque centrale puis la Commission ont rendu un rapport de convergence favorable à la demande slovène. La Commission a présenté par la suite une proposition de décision au Conseil afin que la Slovénie puisse adopter l'euro dès le 1^er janvier 2007. C'est cette proposition qui nous a été transmise dans le cadre de l'application de l'article 88-4 de la Constitution et qui retient notre attention aujourd'hui. La demande de la Lituanie, en revanche, a été rejetée, la Commission et la BCE estimant son entrée dans la zone euro prématurée.

Avant d'examiner plus en détail les raisons qui ont présidé à ces décisions, je souhaite faire un bref rappel des règles et de la procédure applicables aux États membres de l'Union européenne qui n'ont pas encore adopté la monnaie unique européenne.

Actuellement, douze États membres font partie de la zone euro. Sur les quinze membres de l'Union avant élargissement, seuls le Royaume-Uni, le Danemark et la Suède ont choisi de ne pas adopter la monnaie unique. Ces trois pays ne sont cependant pas dans la même situation juridique. Les deux premiers disposent d'une clause « opt out » de non-participation, inscrite dans des protocoles spécifiques annexés au traité établissant la Communauté européenne. Quant à la Suède, un référendum sur l'adoption de l'euro s'y est tenu en septembre 2003 et les résultats ont montré qu'une majorité de suédois n'était pas en faveur de l'entrée de leur pays dans la zone euro. De ce fait, la Suède continue de faire l'objet de la dérogation prévue à l'article 122 du traité, en dépit de performances économiques qui l'autoriseraient à devenir membre de la zone euro. Cette dérogation, dans l'esprit des traités, a toutefois un caractère temporaire.

Ce même statut dérogatoire a été appliqué aux dix États qui ont rejoint l'Union en mai 2004. L'objectif, à terme, pour ces pays est d'intégrer la zone euro. L'adoption de la monnaie unique fait en effet partie des exigences prévues par le traité d'Athènes. La dérogation est donc également temporaire ; elle s'appliquera le temps nécessaire pour que ces pays fassent converger leur économie avec celles des pays qui participent déjà à la zone euro.

C'est l'article 122 du traité établissant la Communauté européenne qui définit la procédure de sélection des pays participants à l'euro.

Cette procédure se déroule en deux temps :

- tout d'abord, une phase d'analyse technico-administrative : tous les deux ans ou à la demande d'un État membre à statut dérogatoire, la Commission et la Banque centrale européenne font rapport au Conseil des progrès réalisés par les États candidats dans l'accomplissement de leurs obligations pour la réalisation de l'Union économique et monétaire.

- ensuite, vient le temps de l'appréciation politique : sur la base de ces rapports, et après consultation du Parlement européen et discussion au sein du Conseil réuni au niveau des chefs d'États et de gouvernement, le Conseil ECOFIN statue, sur proposition de la Commission, à la majorité qualifiée.

Pour être sélectionnés, les États candidats doivent, selon l'expression consacrée, « réaliser un degré élevé de convergence économique durable », évalué sur la base des fameux critères de convergence fixés par le traité de Maastricht.

Ces critères nominaux sont au nombre de cinq et s'articulent selon quatre principes :

- la réalisation d'un degré élevé de stabilité des prix qui doit se traduire par un taux d'inflation qui ne doit pas être supérieur de plus de 1,5 point à la moyenne des trois États membres les moins inflationnistes, y compris les États qui ne font pas partie de la zone euro ;

- le caractère soutenu de la situation des finances publiques apprécié en fonction de la dette et du déficit publics qui doivent être respectivement inférieurs à 60 % et 3 % du produit intérieur brut (PIB) ;

- le respect, pendant au moins deux ans, des marges normales de fluctuation prévues par le mécanisme de change du système monétaire européen, le MCE II ou « SME bis » qui est désormais l'« antichambre » de l'euro permettant d'ancrer les monnaies nationales des pays candidats à la monnaie unique ;

- le caractère durable de la convergence atteinte par l'État membre, évalué au travers de l'évolution des taux d'intérêt à long terme. Concrètement, ils ne doivent pas excéder de plus de 2 % ceux des trois États membres présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix (les mêmes que pour le critère de stabilité des prix).

Outre le respect de ces cinq critères, les États désireux d'adopter la monnaie unique doivent faire en sorte que leur législation nationale, y compris les statuts de la banque centrale nationale, soit compatible avec les statuts du système européen de banques centrales (SEBC).

Enfin, d'autres facteurs sont pris en compte, tels que l'intégration des marchés, la situation et l'évolution des balances des paiements courants, l'évolution des coûts salariaux unitaires...

Jugée sur l'ensemble de ces éléments, la Slovénie a réussi son examen de passage auprès des institutions européennes. Le Conseil des chefs d'État et de gouvernement des 15 et 16 juin a ainsi accueilli favorablement la proposition de la Commission visant à ce que la Slovénie adopte l'euro le 1^er janvier 2007. La décision définitive sera prise par les ministres des finances au cours du Conseil ECOFIN du 11 juillet prochain.

La décision de faire entrer la Slovénie dans la zone euro me semble aller de soi au vu de la situation économique du pays. Ce pays de 2 millions d'habitants a aujourd'hui un PIB par habitant supérieur à celui du Portugal et connaît un taux de croissance de 3% depuis deux ans. Avec un taux d'inflation moyen de 2,3 %, un déficit public de 1,8 % de son PIB en 2005, une dette publique inférieure à 30 % de ce PIB et des taux d'intérêt à long terme de 3,8 %, la Slovénie apparaît même aujourd'hui comme un exemple pour bien des pays membres de la zone euro.

Le texte que nous examinons aujourd'hui ne pose donc aucun problème. Et la décision en faveur de l'admission de la Slovénie montre clairement que la zone euro est ouverte. Toutefois, à la faveur de la proposition de décision concernant la Slovénie, je souhaiterais dire également quelques mots sur le refus opposé à la Lituanie.

La situation économique de la Lituanie est proche de celle de la Slovénie, mais le pays balte n'a pourtant pas reçu le feu vert de la Commission et de la BCE. Les chefs d'État et de gouvernement ne sont pas allés à l'encontre de ces évaluations négatives au cours du sommet des 15 et 16 juin.

La candidature lituanienne a achoppé en réalité sur le niveau d'inflation : 2,7 % soit 0,07 % au-dessus de la valeur de référence établie à partir des trois pays les moins inflationnistes de l'Union à vingt-cinq. La Lituanie remplissait par ailleurs tous les autres critères de convergence, disposant même de meilleures performances que la Slovénie.

Pour beaucoup, cette décision a semblé sévère. Les autorités lituaniennes, en particulier, l'ont jugée injuste au regard notamment de la mansuétude présente de la Commission à l'égard des grands pays qui dépassent les plafonds du pacte de stabilité et de son indulgence passée, lorsque, en 1999, l'Italie et la Belgique se trouvèrent « qualifiées » avec des dettes publiques qui dépassaient de plus du double le critère limitant l'endettement à 60 % du PIB. D'aucuns n'ont pas manqué de rappeler par ailleurs que la Grèce a adhéré à la zone euro en 2001 à la faveur de comptes inexacts, et que cela n'a pas pour autant entraîné de déstabilisation de la monnaie européenne.

Face à ce refus, il est compréhensible que certains n'hésitent pas à parler de « deux poids, deux mesures ». La Commission donne en effet l'impression d'être très pointilleuse avec les nouveaux pays adhérents alors qu'elle semble adopter, hier comme aujourd'hui, une attitude plus souple avec les grands pays.

Les instances communautaires ont justifié leur décision en insistant sur la nécessité, pour un pays candidat à l'euro, d'afficher de bonnes performances sur la durée et non pas seulement de réaliser des efforts ciblés sur une période donnée. Il faut prouver sa capacité à maintenir durablement son inflation sous la valeur de référence. Les prévisions en matière d'inflation en Lituanie pour les prochains mois indiquant une tendance à la hausse (+ 1 %) n'auraient ainsi pas joué en faveur du dossier lituanien.

Néanmoins, dans une économie en voie de rattrapage, qui connaît une croissance de 6 à 7 %, il n'est pas spécialement inquiétant d'observer une inflation un peu soutenue, c'est même une chose naturelle. Par sa décision d'appliquer de façon stricte les règles fixées par le traité, il semble, paradoxalement, que la Commission reproche à la Lituanie son rattrapage économique, qui est pourtant la manifestation concrète de sa démarche de convergence.

De plus, la Lituanie a souligné le paradoxe qui tient au fait que la stabilité des prix d'un pays candidat se juge par rapport à la moyenne des trois États membres les moins inflationnistes, y compris les États qui ne font pas partie de la zone euro. Or, dans la période d'un an s'achevant en mars 2006, qui est la période qui a été prise en considération, les trois États membres les plus performants pour la stabilité des prix ont été la Suède, la Finlande et la Pologne, c'est-à-dire un État ayant adopté la monnaie unique et deux États bénéficiant d'une dérogation. On reconnaîtra qu'il y a là quelque chose d'étrange. Mais, en même temps, on doit reconnaître que c'est là aujourd'hui la seule interprétation possible et la seule application possible de la stricte lettre du traité.

Le message, empreint de rigorisme juridique, envoyé par la Commission a déjà découragé certains États. Ainsi, l'Estonie qui souhaitait elle aussi adopter l'euro début 2007 a renoncé à sa candidature, en raison d'une inflation un peu trop élevée, pour repousser son entrée au début de 2008.

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À la lumière des décisions concernant la Slovénie et la Lituanie, il me semble que la délégation ne peut pas se dispenser d'une réflexion sur l'évolution, à terme, de la zone euro. La ministre déléguée aux affaires européennes nous indiquait la semaine dernière que, déjà, certains pays ont posé au cours du dernier Conseil européen la question de la pertinence de critères de convergence « figés dans le marbre ». Un mouvement s'est même engagé, semble-t-il, parmi les États pour mener une réflexion sur l'appréciation de ces critères. Est-il pertinent, par exemple, d'évaluer le taux d'inflation d'un État candidat à la zone euro à partir des résultats des trois États les moins inflationnistes, y compris des États qui n'ont pas adopté la monnaie unique ? Cette question et bien d'autres sur le fonctionnement et l'élargissement de la zone euro pourraient faire l'objet, à mon sens, d'un débat utile au sein de la délégation. Ce débat pourrait même être étendu au mode de fonctionnement et aux statuts de la Banque centrale européenne. Au cours d'une communication au mois de janvier 2005, j'avais ainsi esquissé une comparaison entre la BCE et la Réserve fédérale américaine (FED) qui n'était pas à l'avantage de l'institution européenne au regard, notamment, des objectifs de plein emploi et de croissance.