Programme-cadre de solidarité et de gestion des flux migratoires pour la période 2007-2013 (institution de fonds européens)

Justice et affaires intérieures

Programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires »

Texte E 2935 - COM (2005) 123 final

(Procédure écrite du 15 juin 2006)

Cette proposition de la Commission vise à établir un programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires » pour la période 2007-2013 au titre des prochaines perspectives financières.

Ce programme-cadre devrait mettre en place des mécanismes de soutien financier aux actions prises par les États membres dans le cadre de la mise en oeuvre du système commun intégré de gestion des frontières et des politiques communes en matière d'asile et d'immigration. Il est constitué de quatre fonds couvrant chacun un domaine distinct :

 Le fonds européen pour les réfugiés

Créé par une décision du Conseil du 28 septembre 2000 pour la période 2000-2004 afin de soutenir les actions des États membres en faveur des demandeurs d'asile, des réfugiés et des personnes bénéficiant d'une protection subsidiaire ou temporaire, ce fonds a été renouvelé par une décision du Conseil du 2 décembre 2004 pour la période 2005-2010. Il est destiné à cofinancer les mesures visant à l'amélioration des conditions d'accueil et des procédures d'asile, l'intégration des personnes et le retour volontaire des personnes, dès lors que ces dernières n'ont pas acquis une nouvelle nationalité et n'ont pas quitté le territoire de l'État membre.

Le texte E 2935 devrait prolonger ce fonds jusqu'en 2013 afin qu'il s'insère dans le calendrier des nouvelles perspectives financières. Il prévoit donc la mise en place d'un troisième programme pluriannuel pour la période 2011-2013. Il ne devrait cependant prendre effet qu'en 2008 puisque le premier programme pluriannuel, qui a débuté en 2005, reste en vigueur jusqu'à la fin de l'année 2007.

Il devrait par ailleurs adapter ce fonds pour aligner ses procédures - notamment en ce qui concerne la programmation, la mise en oeuvre et l'évaluation - sur celles des trois autres fonds mis en place par ce programme.

En outre, il prévoit de modifier la notion d'actions éligibles en matière de retour afin d'éviter les risques de double emploi avec le fonds européen pour le retour, que devrait créer ce programme-cadre. Le financement des mesures de retour des demandeurs d'asile déboutés ne devrait notamment plus relever du fonds pour les réfugiés à partir de 2008, mais du nouveau fonds européen pour le retour.

En ce qui concerne la répartition des ressources du fonds, la Commission prévoyait initialement de maintenir à 300 000 euros le montant de la dotation annuelle aux anciens États membres et d'attribuer 500 000 euros par an aux États qui ont adhéré à l'Union européenne le 1^er mai 2004, au lieu des 300 000 euros initialement prévus à partir de 2008 dans la décision du Conseil du 2 décembre 2004. Toutefois, l'accord sur les perspectives financières signé en mai dernier devrait conduire la Commission à revoir les montants alloués. Il semble en effet peu probable que ce fonds puisse être doté des 1 184 millions initialement prévus par la Commission.

 Le fonds pour les frontières extérieures

Ce fonds, qui vise à renforcer la gestion intégrée des frontières, s'inscrit dans les objectifs du programme de La Haye adopté en 2004. Il répond à la nécessité d'accroître l'efficacité des contrôles aux frontières extérieures depuis l'entrée en vigueur de la Convention Schengen, qui a supprimé les frontières intérieures. Ce fonds s'inspire pour partie du programme Argo qui a pour objet de cofinancer, pour la période 2000-2006, les projets de coopération administrative dans le domaine des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration. Il devrait faire l'objet d'une programmation pluriannuelle, comportant deux périodes successives (2007-2010 et 2011-2013).

La Commission assigne à ce fonds quatre objectifs. Il s'agit d'accroître l'efficacité des contrôles afin de réduire les entrées illégales et d'accroître la sécurité à l'intérieur des frontières de l'Union ; de faciliter l'admission des personnes qui remplissent les conditions fixées par la législation de l'Union ; de conduire à une application uniforme de la législation de l'Union par les États membres à travers une action plus efficace des garde-frontières nationaux dans l'exécution de leurs tâches ; et d'améliorer les procédures de gestion en matière de politique commune des visas. Dans ce cadre, ce fonds devrait constituer, pour les États membres, un instrument complémentaire à l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, qui apporte une assistance technique aux États membres dans la gestion de leurs frontières extérieures.

Ce fonds a pour principal objet d'introduire un mécanisme de redistribution financière afin d'équilibrer les charges assumées par les États membres dans le contrôle des frontières extérieures. En effet, seul un nombre restreint d'États membres assume l'essentiel de la responsabilité du contrôle de l'immigration clandestine et de la sauvegarde de la sécurité intérieure en contrôlant le franchissement des frontières, alors que tous en bénéficient. Il ne devrait donc financer que des actions nationales et non des actions relatives à la coopération avec d'autres États membres dans le domaine de la gestion des frontières extérieures.

Toutefois, les négociations au sein du groupe de travail du Conseil n'ont pas encore permis de fixer la clé de répartition et les critères de pondération en vue de déterminer la distribution annuelle des ressources pour les actions éligibles des États membres. Si des pays tels que l'Espagne, l'Italie, la Grèce ou Malte estiment qu'il est impératif de privilégier les frontières à haut risque, eu égard à la charge de travail qui leur incombent, la France, au contraire, défend une position plus nuancée. Elle considère qu'il est nécessaire de prendre en considération les efforts fournis par tous les États membres pour contrôler leurs frontières, quelle qu'en soit sa nature, même si le système de pondération devrait tenir compte de la situation particulière de chaque État membre.

 Le fonds européen d'intégration des ressortissants de pays tiers

Ce fonds, dont l'idée remonte à une conférence interministérielle sur l'intégration organisée par la présidence néerlandaise au deuxième semestre 2004, s'inscrit dans le cadre du programme de La Haye. Sa mise en place répond au constat selon lequel l'insuffisante intégration des immigrants serait à l'origine d'une dislocation de la cohésion sociale et de performances économiques médiocres.

Ce fonds vise à favoriser l'intégration des ressortissants des pays tiers, notamment sur le marché du travail, au travers d'activités de formation, d'actions culturelles et de la promotion des pratiques anti-discriminatoires. Il devrait également renforcer la capacité des organismes nationaux chargés de répondre aux besoins des ressortissants des pays tiers. Il prévoit d'appuyer les mesures d'intégration nationales ciblées en fonction de la population d'accueil. Il devrait, enfin, apporter un soutien financier aux actions nationales de contrôle et d'évaluation des politiques d'intégration et encourager, dans ce cadre, les échanges d'expériences entre les États membres.

Ce fonds devrait agir en complément du fonds social européen (FSE). Il devrait ainsi prendre en charge « les actions qui ne sont pas couvertes par le FSE, telles que la participation à la vie civile et politique, le respect de la diversité, ou les mesures destinées aux demandeurs d'asile », comme l'a souligné la Commission dans sa communication du 14 juillet 2004 sur les perspectives financières.

Les ressources de ce fonds devraient être consacrées en priorité aux nouveaux États membres, qui ont besoin de réaliser des investissements structurels pour intégrer de manière satisfaisante les ressortissants des pays tiers. En ce sens, ce fonds peut se rapprocher de la pratique des fonds structurels. Toutefois, la proposition prévoit que chaque État membre devrait se voir alloué un montant fixe chaque année, en fonction de la part d'immigrants qui séjournent légalement sur son territoire.

La création de ce fonds soulève néanmoins un certain nombre de difficultés juridiques. Dans un avis du 10 octobre 2005, le service juridique du Conseil a en effet estimé que l'article 63, point 3 a) du traité instituant la Communauté européenne, qui concerne les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers, ne constituait pas une base juridique suffisante pour réaliser la totalité des actions prévues dans la proposition de la Commission. Il a notamment considéré que la Communauté européenne n'était pas compétente pour prendre des mesures visant à renforcer la capacité des organismes nationaux chargés de l'intégration ou ayant pour objet d'accroître le contrôle et l'évaluation des politiques d'intégration nationales. Par ailleurs, il ne semble pas évident que ce fonds respecte pleinement le principe de subsidiarité, étant donné que la politique d'intégration relève de la compétence des États membres. Afin de mieux identifier les actions financées par le fonds, cette proposition tend, au contraire, à fixer des principes de base communs en la matière, même si elle laisse reposer leur mise en oeuvre sur les États membres.

 Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier : le fonds européen pour le retour

Ce fonds, qui devrait concerner le retour tant des immigrés clandestins que des demandeurs d'asile qui ont fait l'objet d'une décision négative, répond au souci de ne pas compromettre la politique d'admission et de garantir la sécurité dans la Communauté.

Il devrait remplir trois objectifs : améliorer la mise en oeuvre d'une gestion intégrée des retours par les États membres ; renforcer la coopération entre les États membres dans ce cadre ; et conduire les États membres à appliquer des normes communes sur le retour uniformes. A ce titre, ce fonds devrait cofinancer des actions telles que les retours volontaires, les retours forcés ou les coopérations avec les autorités consulaires des pays tiers. Il présente l'avantage d'encourager la mutualisation des moyens des États membres, notamment en ce qui concerne des opérations lourdes tels les vols conjoints, qui concernent plusieurs États membres.

Des actions communes dans le domaine du retour ont été mises en oeuvre depuis 2005. De ce fait, la Commission propose que le fonds n'entre en vigueur qu'à partir du 1^er janvier 2008 (et non 2007 comme pour les autres fonds), afin de pouvoir prendre en considération les résultats de ces premières mesures.

Si la majeure partie des montants alloués aux États membres devaient dépendre de la charge qui leur incombe dans la gestion des retours, la proposition prévoit toutefois de soutenir en priorité les actions des nouveaux États membres, qui doivent réaliser d'importants investissements structurels en matière de retour.

Le programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires » devrait se voir alloué la part la plus significative des fonds destinés à la politique de l'Union européenne en matière de liberté, de sécurité et de justice au titre des perspectives financières 2007-2013.

La Commission avait initialement prévu de doter le programme-cadre d'un budget de 5 866 millions d'euros, dont 1 184 millions seraient consacrés au fonds européen pour les réfugiés, 2 152 millions pour la gestion des frontières extérieures, 1 771 millions pour l'intégration des ressortissants des pays tiers et 759 millions pour le fonds pour le retour. Toutefois, l'accord sur les perspectives financières signé en mai dernier ne devrait sans doute pas permettre de consacrer un budget supérieur à 4 000 millions d'euros à la mise en oeuvre de ce programme, ce qui apparaît très insuffisant eu égard à la nécessité d'une politique forte en ce domaine.

Étant donné que ce texte vise principalement à mettre en oeuvre les objectifs fixés par le programme de La Haye, adopté en 2004, la délégation a considéré qu'il n'était pas nécessaire d'intervenir plus avant. Toutefois, elle a estimé souhaitable de s'assurer de la conformité du fonds européen d'intégration des ressortissants des pays tiers au principe de subsidiarité. Par ailleurs, elle regrette que l'accord sur les perspectives financières 2007-2013 intervenu en mai dernier conduise à réduire le budget alloué à ce programme-cadre, à l'heure où des besoins en la matière se font pourtant particulièrement sentir.