Communication de la Commission. L'Agence des Droits Fondamentaux

Le principe de la création d'une agence des droits fondamentaux a été posé par le Conseil européen de Bruxelles de décembre 2003, au cours duquel les chefs d'État et de gouvernement « sont convenus de développer l'actuel Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes et d'étendre son mandat pour en faire une Agence des droits de l'homme ».

L'idée avait été émise pour la première fois à Cologne, en juin 1999, lorsque le Conseil européen avait suggéré d'examiner l'opportunité de créer une « agence de l'Union pour les droits de l'homme et la démocratie ». Le Parlement européen avait relayé cette suggestion dès février 2000, se déclarant convaincu de l'utilité d'une « agence européenne des droits de l'homme indépendante » et évoquant déjà la possibilité de la créer à partir de l'observatoire européen sur le racisme et la xénophobie. Aussi son dernier rapport sur la situation des droits de l'homme dans l'Union européenne, rédigé par Alima Boumediene-Thiery, a-t-il salué l'initiative du Conseil européen de Bruxelles.

Avec sa communication du 25 octobre 2004, la Commission manifeste, à son tour, son adhésion au principe de la création d'une structure qu'elle dénomme à présent « agence des droits fondamentaux ».

Au-delà de l'évolution sémantique, l'observateur de ce dossier ne peut que s'interroger sur une initiative sur laquelle se rejoignent les représentants des États, des peuples et de l'intérêt général européens sans que son utilité ait pourtant jamais été démontrée.

Mais la diplomatie et la politique ne s'alimentent pas au réservoir de la perplexité : quel que soit notre sentiment sur le bien-fondé d'une agence des droits fondamentaux, son principe est acquis et nous n'aurions rien à gagner à nous mettre de nous-mêmes en dehors d'un débat qui, par sa matière, ne saurait exclure les parlementaires nationaux.

Voilà pourquoi, après avoir émis quelques réserves personnelles sur le principe même de la création d'une agence des droits fondamentaux, je vous proposerai de nous associer au débat en cours en formulant des propositions sur ses missions et son organisation.

1) Était-il indispensable et urgent de créer une agence des droits fondamentaux ?

Le principe de la création d'une agence des droits fondamentaux devrait être apprécié au regard de la plus-value qu'elle apporterait par rapport aux dispositifs existants de protection et de promotion des droits de l'homme, qui se sont multipliés à tous les niveaux :

- au niveau national, plusieurs des vingt-cinq États de l'Union européenne ont d'ores et déjà un organe chargé de la protection des droits humains, conformément aux « principes de Paris » dégagés par les Nations unies en février 1993 - la France a ainsi créé la Commission nationale consultative des droits de l'homme. Les États ne disposant pas d'une structure « généraliste » ont mis en place des organes spécialisés dans la protection de certains droits fondamentaux tels que les droits des enfants (Autriche, Lituanie, Pologne...) ou la non-discrimination (Royaume-Uni, Hongrie,...) ;

- au niveau européen, le contrôle du respect des droits fondamentaux et leur promotion relève de plusieurs organes agissant dans le cadre de l'Union européenne ou en dehors. Dans le cadre de l'Union, citons, sans prétendre à l'exhaustivité, la Cour de justice, le médiateur européen, le contrôleur européen de la protection des données, le Parlement européen et, bien sûr, l'Observatoire contre le racisme et la xénophobie ; plus récemment, à la demande du Parlement européen, a été mis sur pieds un réseau d'experts indépendants chargé de suivre et de faire rapport sur la situation des droits fondamentaux dans l'Union et les États membres sur la base de la Charte des droits fondamentaux. En dehors de l'Union, citons la Cour européenne des droits de l'homme, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme de l'OSCE ainsi que son Haut commissaire pour les minorités nationales ;

- au niveau mondial, la protection et la promotion des droits de l'homme figurent parmi les principaux objectifs de l'Organisation des Nations unies qui, à cette fin, peut notamment s'appuyer sur plusieurs textes internationaux tels que le Pacte relatif aux droits civils et politiques ou la Déclaration universelle des droits de l'homme.

Dans ces conditions, il est légitime de s'interroger sur l'opportunité d'une nouvelle structure, d'autant plus qu'une étude confiée par la Commission à un cabinet d'audit sur l'observatoire contre le racisme et la xénophobie indiquait en 2002 : « nous ne voyons pas la nécessité de redéfinir le rôle de cet organisme pour en faire une agence qui s'occuperait des droits de l'homme ».

Dans une communication de septembre 2003, la Commission a pu dresser un premier bilan qu'elle résumait en ces termes : « l'impression d'ensemble que laissent les performances de l'observatoire est mitigée ». Si celui-ci peut s'enorgueillir d'avoir tissé « un réseau de fournisseurs d'informations dans tous les États membres, qui s'efforce de ménager un équilibre entre l'indépendance et l'objectivité (...) des améliorations en termes de qualité et de valeur sont encore possibles et nécessaires, notamment en ce qui concerne l'objectivité et la comparabilité des données ».

Quelques mois après ce constat, la Commission s'est pourtant ralliée au principe de la transformation de l'observatoire en agence des droits fondamentaux. Il est vrai que le bilan en demi-teinte de l'observatoire peut conduire à des conclusions radicalement différentes :

- pour les uns, ce bilan justifie une évolution de l'observatoire qui permettrait de valoriser ses atouts et de remédier à ses difficultés : d'une part, la future agence pourrait s'appuyer sur le réseau établi par son prédécesseur pour collecter des informations qu'il serait utile d'étendre à d'autres domaines que la lutte contre le racisme et la xénophobie ; d'autre part, l'objectivité des données recueillies ne pourrait qu'être améliorée par une modification du statut de l'observatoire allant dans le sens d'une plus grande indépendance à l'égard des États membres et des institutions de l'Union ;

- pour les autres, au contraire, la « promotion » d'une structure encore en quête d'efficacité serait au mieux prématurée, au pire, source de gaspillage des deniers publics.

Le fait est que la démonstration n'a pas vraiment été faite de l'existence d'une faille dans la protection et la promotion des droits de l'homme qui ne pourrait être comblée par l'une des nombreuses structures intervenant déjà en la matière.

La proclamation de la Charte des droits fondamentaux et la perspective de la voir acquérir une portée juridiquement contraignante avec le traité constitutionnel constituent certes une nouvelle donne, de nature à justifier la mise en place d'un système de protection des droits concernés. Mais ce système devait-il obligatoirement se traduire par la création d'une agence ? Ne pouvait-on envisager une refonte du règlement relatif à l'observatoire qui aurait étendu son domaine de compétences et amélioré son organisation interne ? Ne pouvait-on s'en remettre au réseau d'experts indépendants créé, précisément, pour suivre la situation des droits fondamentaux dans l'Union ?

Je crois que les institutions de l'Union ont parfois tendance à recourir un peu hâtivement au système des agences, au point de risquer d'apparaître comme voulant échapper à des responsabilités qui devraient leur incomber. Je ne dis pas qu'il ne faille pas, dans certaines domaines, recourir à ce mode d'expertise. J'estime seulement que ce genre de décision devrait toujours être précédé d'un état des lieux justifiant sa nécessité.

En ce qui concerne l'agence des droits fondamentaux, je ne vais pas jusqu'à affirmer catégoriquement qu'il ne faudrait pas la créer. Je constate simplement que, malgré ce que j'appelle le « principe de nécessité », qui voudrait qu'une agence ne soit instituée que pour répondre à un besoin clairement établi, aucune des études menées jusqu'à présent n'a mis en évidence la nécessité, ni même l'utilité, d'une agence des droits fondamentaux.

Je regrette donc que la décision de créer cette agence ait été prise aussi vite par le Conseil européen, et que nous soyons en quelque sorte mis devant le fait accompli. Mais le fait est là : le principe de l'agence est acquis ; même si rien ne nous empêche de faire connaître nos doléances - ce que je vous propose d'ailleurs de faire -, il serait plus responsable de notre part d'en prendre acte et de participer à un débat constructif que de nous cantonner dans une situation d'opposition ferme, mais stérile.

Je vous propose donc d'examiner ce que pourraient être les missions et le statut de cette nouvelle agence et de faire entendre notre voix pour qu'elle soit aussi utile et efficace que possible.

2) Comment conférer une véritable valeur ajoutée à une agence européenne des droits fondamentaux ?

Si nous voulons que l'agence des droits fondamentaux apporte une véritable valeur ajoutée, nous devons toujours garder en vue le souci de ne pas faire double emploi avec des organes existants.

Cet impératif catégorique doit immédiatement nous conduire à refuser que l'agence soit investie du pouvoir d'intervenir dans des affaires particulières, et notamment dans le traitement des plaintes individuelles. L'agence doit être investie d'une mission générale de suivi des droits fondamentaux, qui, pour donner les meilleurs résultats, doit s'exercer dans certaines conditions :

a) En ce qui concerne les droits suivis par la future agence

La dénomination même d'agence des droits fondamentaux suppose que celle-ci se verra investie d'un champ d'investigation relativement large, allant bien au-delà de celui de l'actuel observatoire sur les phénomènes racistes et xénophobes. Pour autant, le domaine de compétences de l'agence ne doit pas être si étendu qu'il risquerait de conduire à une dilution de ses interventions.

Il convient donc de lui confier le suivi et la promotion des droits auxquels l'Union européenne a officiellement conférés le label de « droits fondamentaux », c'est-à-dire ceux contenus dans la Charte proclamée par le Conseil européen de Nice et qui doit constituer la partie II du futur traité constitutionnel.

Ce texte a non seulement le mérite de dresser une liste des droits jugés fondamentaux par l'Union, mais aussi celui de distinguer entre les droits et les principes. En nous référant à la Charte, nous inviterions donc, au moins implicitement, la future agence à mettre l'accent sur les premiers, plus « palpables », moins subjectifs que les principes. L'agence aurait donc en quelque sorte une indication sur les priorités qui devraient être les siennes pour ne pas disperser ses efforts, sans négliger bien sûr le suivi des principes.

b) En ce qui concerne les missions de la future agence

Le Conseil européen de décembre 2003 lie la création d'une agence des droits de l'homme à « l'importance que revêtent la collecte et l'analyse de données relatives aux droits de l'homme en vue de définir la politique de l'Union dans ce domaine ». On peut considérer que cette référence à la collecte et à l'analyse d'information, que reprend le document de consultation de la Commission, fait écho au voeu du Parlement européen « de disposer d'une information actualisée et fiable dans (le même) domaine ».

Je crois que la collecte des informations ne constituera pas le défi le plus difficile pour la future agence, qui pourra notamment s'appuyer sur l'expérience de l'observatoire sur le racisme et la xénophobie.

Il convient donc d'insister sur le rôle d'analyse.

Nous devons d'abord veiller à ce que l'agence soit en mesure d'assurer la comparabilité des données en sa possession. C'est une question de méthode de travail de l'agence, qui pourra notamment s'appuyer sur celle du réseau d'experts indépendants ; c'est aussi une question d'indépendance, sur laquelle je reviendrai ;

Nous devons ensuite veiller à ce que les analyses effectuées par l'agence soient utilisées au mieux, ce qui me conduit à formuler les observations suivantes :

- l'agence doit au minimum être investie du pouvoir de publier des avis, à destination des institutions de l'Union et des États membres. Dans son document de consultation, la Commission prévoit, entre autres moyens de communication, la publication de rapports, solution qui présenterait l'avantage d'assurer également l'information des citoyens ;

- l'agence devrait également pouvoir s'appuyer sur son expertise pour mener des actions éducatives, par exemple des campagnes de communication ou de sensibilisation à destination des citoyens, dans le but de promouvoir certains droits fondamentaux ;

- la question mérite d'être posée de savoir si l'agence ne pourrait pas disposer en outre d'un pouvoir de recommandation à destination des institutions européennes. Personnellement, je considère qu'un tel pouvoir serait dans la logique du mécanisme d'expertise efficace et indépendant qui constituerait la raison d'être d'une agence des droits fondamentaux.

c) En ce qui concerne la portée des analyses de l'agence

La portée des analyses de l'agence doit être doublement précisée :

- en ce qui concerne la portée rationae materiae, je considère plutôt qu'il conviendrait de limiter le mandat de l'agence au champ d'application du droit de l'Union et de ne pas l'étendre à la mise en oeuvre de l'article 7 du traité sur l'Union européenne (TUE).

La communication de la Commission évoque la possibilité de conférer à l'agence « un rôle d'alerte précoce en cas de situations relevant de l'article 7 du TUE », c'est-à-dire en cas de violation grave et persistante par un État membre des principes sur lesquels repose l'Union européenne.

Bien qu'un tel rôle ne me semble pas manifestement en dehors de ses missions, je ne suis pas d'avis de le confier à la future agence des droits fondamentaux.

D'abord parce que ce rôle, même s'il s'exercerait évidemment de manière exceptionnelle, supposerait que l'agence puisse procéder à des analyses par pays. Or, et la Commission tient d'ailleurs ce fait pour acquis, l'agence doit concentrer ses efforts sur des analyses thématiques, à l'exclusion d'analyses par pays, qui peuvent déjà être réalisées par le Conseil de l'Europe ou les Nations unies.

Surtout, cette faculté étendrait le contrôle de l'agence bien au-delà des droits consacrés par la Charte des droits fondamentaux en lui permettant d'intervenir dans des domaines relevant de l'action autonome des États. Cela risquerait d'aboutir à une dispersion des travaux de l'agence. Cela serait en outre contraire à l'esprit qui a animé les rédacteurs de la Charte. Celle-ci, rappelons-le, ne s'applique aux États membres que dans la mesure où ils mettent en oeuvre le droit de l'Union. Nous ne pouvons, me semble-t-il, demander que les droits de la Charte constituent le socle de l'intervention de l'agence et souhaiter que celle-ci contrôle l'action autonome des États, car la portée et le contenu de la Charte sont indissociablement liés : il est évident que le catalogue des droits de la Charte aurait été différent si celle-ci avait eu vocation à régir aussi l'action interne des États.

- en ce qui concerne la portée géographique des analyses de l'agence, il serait inopportun de l'étendre aux pays tiers.

La prise en compte du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales sont au coeur des objectifs de la PESC et de la politique de coopération de la Communauté. Partant de ce constat, certains États membres suggèrent d'étendre le champ d'activité de l'agence au suivi des droits fondamentaux dans les pays tiers.

Je ne serais pas logique avec moi-même si je me ralliais à cette suggestion : les arguments qui m'ont conduit à écarter toute immixtion de l'agence dans l'action autonome des États membres sont a fortiori valables pour les États tiers. La Charte des droits fondamentaux, sur laquelle nous proposons de définir le champ d'activité de l'agence, ne leur est évidemment pas applicable.

Par ailleurs, comme le souligne la Commission, « limiter l'action de l'agence à l'Union soulignerait clairement la volonté de mettre l'accent sur la place centrale qu'occupent les droits fondamentaux dans l'Union (...). L'élargissement du mandat de l'agence aux pays tiers (...) pourrait impliquer une dilution de ce message ».

Voilà pourquoi la couverture géographique de l'agence doit se limiter aux États membres de l'Union et, éventuellement, aux pays candidats à l'adhésion.

d) En ce qui concerne l'indépendance de l'agence

L'indépendance de l'agence est bien entendue une condition sine qua non pour la réalisation d'analyses fiables et objectives. Elle passe par l'indépendance de ses experts au regard tant des institutions européennes que des États membres.

Pour autant, l'indépendance de l'agence ne saurait être assimilée à la déresponsabilisation des politiques. Les États membres, en particulier, ne sauraient être exclus de la gestion de l'agence et de la détermination de ses priorités.

La solution réside donc dans la mise en place d'un conseil scientifique, distinct du conseil d'administration, conformément a ce qui a été prévu pour d'autres agences européennes (mais non pour l'observatoire sur le racisme et la xénophobie).

Le conseil d'administration resterait composé de représentants des États membres et pourrait aussi comprendre, comme pour l'observatoire, un représentant de la Commission, du Parlement européen et du Conseil de l'Europe. Il définirait notamment les thématiques sur lesquelles l'agence devrait prioritairement se pencher.

Le conseil scientifique serait composé de personnalités indépendantes ayant une compétence reconnue dans le domaine des droits fondamentaux. C'est lui qui veillerait à la qualité scientifique des analyses de l'agence.