Rapport de M. Wim KOK sur la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi

Les chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne avaient arrêté les 23 et 24 mars 2000, à Lisbonne, pour la première fois dans l'histoire de l'Europe, une stratégie économique et sociale globale à dix ans couvrant la période 2000-2010. Cette stratégie était résumée dans un objectif ambitieux : Faire de l'Union, « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde ». Cet objectif ambitieux était chiffré avec quatorze indicateurs parmi lesquels la croissance (3 % par an), la part du PIB consacré à la recherche (3 %), le taux d'emploi global de la population (70 %), le taux d'emploi des femmes (60 %), le taux d'emploi des travailleurs âgés de 55 à 64 ans (50 %).

On sait d'ores et déjà que ces objectifs ne pourront pas être atteints en 2010. La perte de compétitivité de l'Europe par rapport aux États-Unis et à la Chine est devenue très préoccupante. L'Europe doit faire face non seulement à la compétition de ses grands partenaires des pays industrialisés, mais elle doit en outre se battre avec les économies émergentes à bas coût de production. Son déficit comparatif de croissance s'accroît, son retard d'investissement dans la formation, la recherche et les nouvelles technologies s'accentue, les délocalisations d'entreprises européennes s'amplifient.

Tous les indicateurs sont au rouge : faible croissance, baisse du niveau des investissements productifs et de la demande, précarisation des emplois, fermeture de sites européens de production, exode des chercheurs, creusement des déficits publics, coût croissant de la protection sociale liée au vieillissement de la population et au chômage de masse.

La stratégie était-elle erronée ? Elle reposait pourtant sur des objectifs principaux qui ne sont pas remis en question :

- transition vers une société et une économie fondée sur la connaissance ;

- modernisation du modèle social européen ;

- évolution saine des équilibres macroéconomiques.

Le Conseil européen de Göteborg avait, en outre, ajouté à ces objectifs, en 2001, une dimension environnementale dans le cadre d'une vaste stratégie pour le développement durable, que le Conseil européen de Lisbonne, en 2002, avait doté d'un volet extérieur avant le Sommet mondial sur le développement durable.

La mise en oeuvre de cette stratégie de long terme s'appuyait sur une procédure communautaire innovante qui n'est d'ailleurs pas contestée : celle de la méthode ouverte de coordination (MOC), méthode autorisant l'Union à agir dans des domaines dans lesquels elle est dépourvue de compétences grâce à la fixation, par le Conseil européen, d'objectifs communs dont la mise en oeuvre respecte le libre choix, par les États, des moyens les mieux adaptés. Chaque année, le Conseil européen de printemps devait assurer le suivi annuel de cette stratégie qui doit faire l'objet, lors du prochain Conseil européen de Bruxelles, les 22 et 23 mars 2005, d'une révision à mi-parcours.

Le Conseil européen du 5 novembre 2004 a invité la Commission à présenter avant la fin janvier 2005 les propositions nécessaires pour procéder à la révision ce cette stratégie à mi-parcours en prenant en compte un rapport présenté par M. Wim Kok, ancien Premier Ministre des Pays-Bas (E 2752). Le Collège des commissaires a arrêté sa position début février et l'a transmise au Conseil et au Parlement européen. Les différentes formations du Conseil (d'abord les COREPER I et II, les groupes de travail compétitivité, environnement, emploi, éducation, recherche, jeunesse, comité de politique économique, puis les Conseils Compétitivité, Marché intérieur, Industrie, Recherche, Emploi, Environnement, Éducation, Culture, Jeunesse, Écofin) doivent fournir leurs conclusions à la mi-mars.

Le Parlement européen organise les 16 et 17 mars à Bruxelles une conférence réunissant les parlementaires européens et nationaux. Les conclusions de cette conférence seront transmises au Conseil européen et je me propose de vous en livrer la teneur avant la réunion du Conseil de printemps.

J'ai procédé à de nombreuses consultations à Bruxelles et à Paris. J'ai pris connaissance des différents rapports qui ont été publiés sur le sujet : le rapport Sapir de juillet 2003, les avis du Conseil économique et social européen d'octobre 2004, les rapport de l'Institut Montaigne et du groupe à haut niveau présidé par M. Wim Kok de novembre 2004, les résolutions adoptées par le Comité exécutif de la Confédération européenne des syndicats (CES) et les avis de l'UNICE.

De mon point de vue, la révision à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne soulève quatre questions principales.

1. LE RECENTRAGE DE LA STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET SOCIALE DE L'UNION EUROPÉENNE

Si la méthode et les objectifs de la stratégie de Lisbonne ne sont guère remis en question, en revanche la multiplication des priorités depuis 2000 dans le domaine social, de l'environnement et du climat a conduit certains à se demander si ces nombreuses pistes n'avaient pas conduit à brouiller le message contenu dans la stratégie de recherche de la compétitivité de Lisbonne. Ne faut-il pas se limiter à trois thèmes : l'emploi, la formation et l'attractivité de l'Europe ? Ne faut-il pas écarter à l'occasion de cette révision à mi-parcours les procédures bureaucratiques inutiles pour atteindre l'objectif primordial : celui de la croissance et de l'emploi ? Comme le dit un haut fonctionnaire européen : « Il faut revoir Lisbonne pour en faire un processus d'action et non plus un processus de rédaction ».

C'est le choix qui a été fait par le collège des commissaires fin janvier et qui gouverne la communication déposée par le Président Barroso en accord avec le vice-président Verheugen le 2 février 2005 (E 2829) intitulée « Travaillons ensemble pour la croissance et l'emploi : un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne ». La communication contient une phrase explicite extraite du rapport de M. Wim Kok, emblématique de l'inquiétude ressentie actuellement par les autorités européennes : « Le temps presse et l'heure n'est pas au contentement de soi. Il faut mieux travailler sur le terrain pour rattraper le temps perdu ».

Le constat est sévère :

- Les performances de l'Europe se sont écartées de celles de ses concurrents ailleurs dans le monde, car leur productivité a augmenté plus rapidement et ils ont davantage investi dans la recherche et le développement ;

- la croissance potentielle de l'économie européenne sera réduite de moitié au cours des décennies à venir et n'atteindra guère plus de 1 % par an ;

- la progression du chômage de masse compromet à la fois la croissance à long terme et la cohésion sociale.

La Commission propose ainsi de recentrer la stratégie de Lisbonne autour de trois axes :

1) Rendre l'Europe plus attractive pour les investissements et le travail ;

2) Faire de la connaissance et de l'innovation le coeur de la croissance européenne ;

3) Bâtir des politiques permettant de créer davantage et de meilleurs emplois.

Mais, pour autant, la Commission n'est pas allée jusqu'au point d'ignorer les préoccupations sociales et environnementales qui étaient présentes antérieurement dans la stratégie de Lisbonne. Si le point de vue de la Commission est soutenu par la Grande-Bretagne, l'Irlande et les fédérations d'employeurs de l'UNICE, en revanche il est contesté par les États nordiques et du Sud ainsi que par la Confédération européenne des syndicats (CES). Le Président Juncker, président en exercice, est lui-même très prudent au regard des conséquences sociales de ce recentrage. 

Finalement la Commission a adopté une position nuancée qui est résumée dans la phrase suivante : « Donner la priorité immédiate à la croissance et l'emploi va de pair avec une promotion des objectifs sociaux et environnementaux ».

C'est ainsi que la Commission a publié coup sur coup trois autres communications au Conseil et au Parlement européen :

- d'abord une communication sur « les objectifs stratégiques 2005-2009 : Europe 2010 : un partenariat pour le renouveau européen, prospérité, solidarité et sécurité » (E 2826) ;

- ensuite une communication intitulée « Examen de la stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable pour 2005 : premier bilan et orientations futures » (E 2835) ;

- enfin une communication sur l'Agenda social (E 2828).

Il n'est pas certain que l'addition de ces quatre communications contribue à rendre plus lisible le message de la Commission. Leur lecture donne plutôt l'impression d'une rédaction de circonstance, précipitée et superficielle, faite de déclarations d'intentions, certes généreuses, mais largement démunies de moyens d'actions réels.

L'Agenda social a ainsi pour buts :

- d'accroître la confiance ;

- d'atteindre le plein emploi ;

- de moderniser la protection sociale ;

- de lutter contre la pauvreté ;

- de promouvoir la diversité et la non-discrimination ;

- de clarifier le rôle et les caractéristiques des services sociaux d'intérêt général.

Qui ne peut partager ces buts ? En revanche les propositions correspondantes ne semblent pas à la hauteur des enjeux :

- rédaction de livres verts sur « la dimension intergénérationnelle » et sur l'évolution du droit du travail ;

- codification des diverses dispositions relatives à l'information et à la consultation des travailleurs ;

- organisation annuelle d'une réunion de tous les acteurs concernés sous la forme de forum pour faire l'évaluation de la mise en oeuvre de l'Agenda ;

- présentation en 2006 d'une action de sensibilisation des acteurs du Fonds Social Européen (FSE) et d'une campagne de communication auprès des parlements et des acteurs concernés ;

- création d'un groupe de haut niveau pour évaluer l'impact de l'élargissement et déclaration de 2006, « année européenne de la mobilité des travailleurs » ;

- déclaration de 2007, « année européenne de l'égalité des chances » ;

- déclaration de 2010 « année européenne de la lutte contre l'exclusion et la pauvreté ».

Les quatre communications semblent en définitive devoir répondre à une mission impossible : comment recentrer la stratégie sur la compétitivité et l'emploi, sans exclure du recentrage le social et l'environnemental ? Comment pouvoir dire aux Britanniques, aux Irlandais ou aux Allemands que « tout n'est pas dans Lisbonne », tout en pouvant dire aux Français, aux Espagnols, aux Belges, aux Autrichiens, aux Polonais ou aux Luxembourgeois, que l'équilibre entre les trois piliers de l'économique, du social et de l'environnemental n'est pas rompu ?

2. LA REDÉFINITION DES MESURES À PRENDRE POUR ATTEINDRE LES OBJECTIFS DE LA STRATÉGIE DE LISBONNE

Pour que la stratégie de Lisbonne soit comprise des opinions publiques, il serait donc souhaitable qu'elle comporte quelques mesures-phare, qui montreraient la détermination des européens à engager des politiques volontaristes dans le domaine de la recherche, de la politique industrielle et des transports. Ces grands projets européens auxquels seraient consacrés tous les moyens juridiques et financiers nécessaires devraient relever essentiellement de l'économie de la connaissance.

Alors que les grands projets nationaux ou intergouvernementaux du passé, comme Ariane ou Airbus, mobilisaient l'attention de nos concitoyens, ne convient-il pas de donner une dimension européenne à ces mesures phare ? L'Espace, le projet ITER, les nano-technologies, les bio-technologies, les éco-technologies, autant de domaines où peuvent converger les pôles d'excellence du monde de la recherche et de l'Université. Autant de domaines, où, sur le modèle du Bayh-Dole Act voté en 1980 aux Etats-Unis, pourrait se mettre en place une politique européenne de brevets universitaires qui donnerait aux grandes Universités de notre continent la propriété intellectuelle des technologies issues de recherches subventionnées par les administrations et qui permettrait une juste rémunération de leurs chercheurs.

Mais il est impossible d'envisager ces projets sans faire l'économie d'une réflexion sur les moyens budgétaires à mettre en oeuvre au niveau européen pour soutenir ces « Airbus universitaires », comme les a qualifiés l'Institut Montaigne. Il faut en particulier s'interroger sur les conséquences que pourraient avoir de trop fortes restrictions du budget européen en matière de recherche ou de développement régional.

La stratégie de Lisbonne recouvre également quelques projets sensibles. Parmi la centaine de directives adoptées dans le cadre de cette stratégie depuis 2000, une seule a fait l'objet ces derniers temps de préoccupations particulières. Il a en effet été beaucoup question de la « remise à plat » de la proposition de directive « services » et je ne reviendrai donc pas sur la question du principe du pays d'origine (PPO) qui a été excellemment analysé par le groupe de travail de notre délégation. Mais il est rarement fait état du contexte dans lequel ce projet a été présenté par la Commission. C'est pourquoi le recentrage de la stratégie de Lisbonne peut ne pas être totalement neutre au regard des projets qui seront toujours en discussion dans les mois qui viennent.

La Commission l'a bien souligné dans sa communication : « L'achèvement du marché unique, en particulier dans le domaine des services, des professions réglementées, de l'énergie, des transports, des marchés publics et des services financiers, reste une tâche essentielle... La libéralisation du marché des services stimulera la croissance et créera de l'emploi ». C'est sans doute vrai. Encore faut-il que nous disposions, comme l'a fort justement souligné notre rapporteur, d'études d'impacts et d'analyses sérieuses.

Il faut en particulier être vigilant sur les questions suivantes :

- les « laissés pour compte » du plan d'action pour les services financiers, c'est-à-dire l'ensemble des professions non encore concernées par la libéralisation des services financiers ;

- le projet de directive sur la compétitivité de l'industrie européenne (projet REACH) qui a rencontré quelques difficultés lors de son examen par le Conseil et le Parlement européen ;

- les modalités d'imposition des sociétés qui opèrent dans plusieurs États membres par la création d'une base d'imposition consolidée commune afin de réduire les frais généraux de ces entreprises tout en laissant les États membres libres de fixer le taux de l'impôt sur les sociétés ;

- enfin le brevet communautaire qui se heurte toujours à l'opposition de certains États membres, notamment l'Espagne et l'Allemagne, pour des raisons linguistiques, malgré une proposition faite le 3 mars 2003 de la Commission et qui a le soutien de notre pays.

3. LA RESPONSABILITÉ DU PROCESSUS ET L'IMPLICATION DES AUTORITÉS NATIONALES

Le Collège des Commissaires a repris l'idée proposée par le rapport Kok d'une stratégie nationale qui se traduirait par un plan d'action national unique pour la croissance et l'emploi pluriannuel, programme qui définirait, pour chaque pays, la meilleure façon d'atteindre les objectifs de la stratégie de Lisbonne d'ici à 2010, la Commission faisant ensuite des rapports annuels de progrès.

Il faut maintenant trouver les procédures nationales pour associer les partenaires sociaux et le Parlement, ce qui ne semble pas facile compte tenu de l'ampleur du sujet et des calendriers politiques nationaux. La Commission indique que ce programme, qui présenterait les mesures et les objectifs de la réforme, devrait être préparé et adopté par les gouvernements après discussion avec leur parlement national.

L'UNICE a déjà demandé à ses adhérents de s'adresser à leurs gouvernements respectifs en soulignant que les fédérations patronales sont prêtes à engager un dialogue avec les partenaires sociaux et les parlementaires dans le cadre d'une « Table Ronde nationale».

Pour la France, deux problèmes doivent être évoqués :

1) La désignation d'un responsable politique destiné à incarner la stratégie de Lisbonne

La Commission suggère que chaque État désigne au niveau de son gouvernement un « Monsieur » ou une « Madame » Lisbonne qui serait chargé de coordonner les différents éléments de la stratégie et de présenter le programme de Lisbonne. Le ministre délégué aux Affaires européennes pourrait être, en France, le porte parole de cette stratégie entouré de deux vice-présidents, l'un représentant les chefs d'entreprises, l'autre les syndicats, avec deux parlementaires représentant les délégations pour l'Union européenne de l'Assemblée et du Sénat ; ces cinq personnes pourraient être les animateurs du débat national sur la stratégie de Lisbonne.

La stratégie pourrait aussi être portée par le Premier Ministre entouré des ministres concernés ; cette seconde solution serait sans doute moins lisible pour notre opinion, compte tenu des nombreuses fonctions qu'assume le Premier Ministre. A l'évidence, il manque en France un vice Premier ministre chargé des questions européennes et ayant autorité, dans son domaine de compétence européen, sur les autres ministres comme c'est le cas dans de nombreux États membres. On sait en effet les difficultés de la coordination de la représentation ministérielle française dans les Conseils, difficulté qui ne peut qu'être aggravée dans le cadre d'une stratégie qui met en jeu des dizaines d'administrations nationales.

2) L'articulation entre politique industrielle nationale et stratégie communautaire

La création en France d'une Agence de diffusion de l'innovation doit tenir compte de la création d'un Fonds d'innovation et de recherche européen (FIRE) ; car l'Agence nationale ne pourra procéder à des soutiens à des programmes nationaux que dans la mesure où ils s'inscriront dans le cadre des stratégies communautaires du type PCRD, faute de quoi il y aurait un obstacle européen sous l'angle des aides d'État. L'Europe doit sans doute également permettre la mise en place de nouveaux instruments encourageant la recherche et le développement ainsi que le capital risque.

4. LES QUESTIONS QUI RESTENT ENCORE À LA MARGE DE LA RÉFLEXION

La question du retard de compétitivité de l'Europe par rapport à ses concurrents mondiaux, ne peut à l'évidence trouver sa seule réponse dans des plans nationaux, même baptisés « programmes », à une époque où depuis longtemps a été abandonnée, partout dans le monde, l'idée de la planification étatique. D'autres éléments méritent d'être pris en compte. La Commission les aborde parfois, mais de manière si timide, qu'il conviendrait sans doute d'y insister.

Politique monétaire, croissance et compétitivité

On cherche vainement dans la communication de la Commission la moindre ligne sur les questions du réglage des politiques monétaires et budgétaires, si ce n'est une référence aux conditions macro-économiques saines « orientées vers la stabilité ». Certes la réforme du pacte de stabilité et de croissance est également à l'ordre du jour, mais plus sous son angle disciplinaire que dans ses rapports avec les politiques économiques. Pourtant on sait le rôle souvent déterminant des politiques monétaires dans le réglage conjoncturel de la croissance et de l'emploi.

En effet, depuis 2000, l'environnement européen a profondément changé du fait de l'évolution du cycle économique, de l'élargissement de l'Union, et de la politique monétaire unique menée dans le cadre de l'euro. L'élargissement accroît la diversité des situations nationales. Les contraintes macro-économiques résultant du cycle économique doivent également être prises en compte pour assurer l'articulation entre les réformes structurelles et la conjoncture. Comme l'a suggéré l'Institut Montaigne, un Conseil d'orientation économique européen, composé de quelques grands économistes, statisticiens et sociologues européens et non européens donnerait une meilleure visibilité à la « pression par les pairs », par une plus grande neutralité de la Commission dès l'instant où ces analyses ne dépendraient plus de ses services.

Pour la Confédération Européenne des Syndicats (CES), c'est un élément central du problème : « La Banque centrale européenne doit cesser de guetter l'inflation à tous les coins de rue. Lorsque la croissance est menacée et qu'aucune inflation n'est en vue, la BCE doit renoncer à son attitude passive habituelle et soutenir la croissance en réduisant les taux d'intérêt d'une manière opportune et substantielle. De son côté, le pacte de stabilité et de croissance doit tenir compte de la nécessité pour la politique fiscale de stimuler l'économie lors d'un ralentissement économique, tandis que les réductions ambitieuses du déficit doivent être réservées aux périodes de croissance économique ».

Pour l'UNICE à l'inverse, il n'y a pas lieu de donner des injonctions à la Banque centrale européenne ; néanmoins la centrale des fédérations patronales reconnaît que le Conseil, d'après le traité, dispose d'un pouvoir en matière de gestion de la politique de change. Pour elle, il reviendra surtout à l'Eurogroupe, qui dispose maintenant d'un président stable, d'engager un dialogue avec le président de la BCE, afin d'améliorer le « policy mix » des politiques monétaire et budgétaire.

Politique industrielle et politique de la concurrence

Les réserves traditionnelles, en particulier de l'Allemagne, sur la mise en place d'une politique industrielle européenne, semblent en voie de tomber. On en trouve l'écho dans les préoccupations de la Commission, qui, pour la première fois, estime que « l'Europe doit disposer d'une importante capacité industrielle, en exploitant surtout pleinement son potentiel technologique ».

Mais, il ne semble pas que cette prise de conscience se soit traduite par une réflexion sur la révision de la politique de la concurrence.  « La Commission poursuivra donc ses actions en matière de concurrence, qui pourront aussi aider à identifier les barrières d'ordre réglementaire et autre empêchant la concurrence... Des enquêtes seront entreprises dans des secteurs clés...afin de déterminer les raisons sous-jacentes pour lesquelles les marchés ne fonctionnent pas pleinement dans ces secteurs ».

L'UNICE pense pourtant que les commissaires devraient faire en sorte qu'une stratégie industrielle ne soit pas entravée par des considérations qui ne seraient pas à la hauteur des enjeux mondiaux. A tout le moins, il serait souhaitable que les réflexions exprimées par la Commission elle-même dans sa communication du 20 avril 2004 « accompagner les mutations structurelles : une politique industrielle pour l'Europe élargie » trouvent maintenant une traduction concrète. En effet, raisonner à la seule échelle du marché intérieur dans le contexte d'une globalisation accrue ne suffit plus alors que, pour de nombreuses entreprises, la référence pertinente est devenue le marché mondial. Un diagnostic des risques de désindustrialisation en Europe et des secteurs stratégiques pour l'avenir du continent devrait être formulé au niveau européen afin que les entreprises européennes puissent se mesurer à armes égales avec la concurrence hors de l'Europe.

Le développement des délocalisations dans les pays tiers est un indicateur supplémentaire de l'ampleur du risque de désindustrialisation de l'Europe et de celle des mutations de l'économie des services. On ne peut qu'être étonné de constater l'absence de toute réflexion et de toute proposition de la Commission sur ces deux problèmes qui sont très présents dans la préoccupation des opinions publiques :

- la protection des secteurs particulièrement exposés aux délocalisations ;

- la préservation des secteurs dotés d'avantages comparatifs ou à haute technologie.

Vieillissement de la population, Pacte pour la Jeunesse et politique familiale européenne

La France a déposé avec l'Espagne l'Allemagne et la Suède, le 29 octobre 2004, un projet de « Pacte pour la Jeunesse », qui fournirait matière à des encouragements en faveur de l'emploi et de la formation des jeunes et dont le dispositif pourrait être intégré dans les conclusions du Conseil de Printemps. La Commission fait observer qu'elle propose elle-même, dans sa communication, une série de mesures qui bénéficieront d'un financement communautaire, notamment grâce au Fonds social européen, et qui constitueront une véritable initiative européenne en faveur de la jeunesse.

On a le sentiment que, si les propositions des quatre pays sont poliment accueillies, en revanche on note une certaine réserve sur ces propositions qui portent sur la formation tout au long de la vie, la gestion des âges, la mobilité, les flux migratoires. De même la communication passe sous silence les enjeux démographiques qui impliqueraient de manière urgente la promotion d'une politique de la famille dont les fondements pourraient reposer sur toutes les politiques sociales : emploi, égalité entre hommes et femmes, lutte contre les exclusions et cohésion sociale, conciliation entre vie familiale et vie professionnelle, prise en charge de la dépendance.

Une grande absente, la recherche militaire

Il ne semble pas que les programmes militaires de recherche soient d'aucune façon pris en compte par la réflexion au sein des institutions européennes, ni sous l'angle de leurs capacités d'appoint en matière de financement des programmes civils ou universitaires, ni sous l'angle de la propagation de la recherche militaire dans la recherche et le développement à des fins industrielles. Or, l'exemple du programme Galileo est, de ce point de vue, éclairant sur l'enjeu de la prise en compte des programmes militaires en appoint ou en initiateurs des programmes civils.

En définitive, la révision à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne est un exercice à haut risque, compte tenu du contexte d'adoption du projet de traité constitutionnel et compte tenu de l'importance des orientations de politique économique, industrielle, sociale ou environnementale qui seront décisives pour l'avenir de l'Europe.

C'est l'occasion de faire prendre conscience à nos concitoyens des enjeux de la compétition mondiale. C'est aussi l'occasion pour les institutions européennes de prendre en compte les préoccupations réelles de nos concitoyens.