Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un programme d'action intégré dans le domaine de l'éducation et de la formation tout au long de la vie

Le Sénat est saisi, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, de quatre propositions de la Commission européenne, qui concernent la culture, l'audiovisuel, l'éducation et la formation, ainsi que la jeunesse. Il s'agit de quatre nouveaux programmes de financement, qui succèderaient aux programmes actuels pour la période 2007-2013. Avant d'examiner le contenu de ces initiatives et de vous proposer une position, je rappellerai brièvement le cadre général de l'intervention européenne dans ces domaines.

I - LE CADRE ACTUEL

Certes, la volonté de mener des actions culturelles au niveau européen s'est exprimée dès les débuts de la construction européenne avec la phrase prêtée à Jean Monnet « si c'était à refaire, je commencerais par la culture », qui est sans doute apocryphe. Mais, ce n'est qu'avec le traité de Maastricht, en 1991, qu'une place a été officiellement reconnue à la culture et à l'éducation dans la Communauté européenne, avec l'introduction d'articles spécifiques dans les traités (à l'exception de la formation professionnelle qui figurait déjà dans le traité de Rome). Ainsi, il a fallu attendre plus de trente années, celles qui séparent le traité de Rome de celui de Maastricht, pour que la culture et l'éducation soient considérées comme des dimensions essentielles de l'identité européenne.

La reconnaissance d'une compétence de la Communauté européenne dans ces domaines s'est, en effet, heurtée à de nombreuses réticences. Certains États étaient méfiants à l'égard de la notion même de « politique culturelle », soit parce qu'ils considéraient que les autorités publiques n'avaient pas à intervenir en matière de culture, soit parce que la culture et l'éducation étaient le propre des régions, comme en Allemagne. En outre, les « petits » États craignaient un « impérialisme » des « grands » dans des domaines étroitement liés à l'identité nationale.

En définitive, l'introduction d'une compétence de la Communauté en matière de culture et d'éducation s'est faite avec retard et elle a été très encadrée dans les traités. En matière de culture et d'éducation, les États membres conservent, en effet, un rôle de premier plan. L'action de la Communauté se limite à encourager la coopération entre les États, à l'exclusion de toute harmonisation. Pour reprendre la classification prévue par le traité constitutionnel, la culture et l'éducation figurent parmi les « compétences d'appui », par opposition aux « compétences exclusives » ou aux « compétences partagées ». Dans ces domaines, les actions européennes ont donc pris essentiellement la forme de programmes de financement :

- le programme « Culture 2000 », qui permet d'accorder des subventions à certains projets culturels, notamment dans les domaines des arts plastiques, des arts du spectacle ou de la littérature ;

- le programme « Média », qui vise à soutenir le développement, la distribution et la promotion dans l'audiovisuel ;

- le programme « Jeunesse », qui vise principalement à encourager la mobilité des jeunes ;

- « Socrates » pour l'éducation, qui comprend notamment le programme « Erasmus », qui permet d'accorder des bourses aux étudiants qui effectuent une partie de leurs études dans un autre État membre ;

- et « Leonardo da Vinci » pour la formation professionnelle.

Ces programmes arrivent à échéance à la fin de l'année 2006. La Commission européenne a donc proposé de nouveaux programmes pluriannuels pour leur succéder, sur lesquels nous sommes appelés à nous prononcer.

II - LE CONTENU DES NOUVEAUX PROGRAMMES

Les nouveaux programmes proposés par la Commission européenne ressemblent beaucoup aux précédents. Trois principales modifications méritent, cependant, d'être mentionnées :

1. Tout d'abord, en ce qui concerne le contenu de ces programmes.

De manière générale, l'architecture générale de ces nouveaux programmes s'inspire des programmes actuels. Toutefois, le programme consacré à la culture serait assez nettement modifié par rapport au programme « Culture 2000 ».

En effet, comme le relève une évaluation réalisée par la Commission, ce dernier « poursuit un nombre trop élevé d'objectifs eu égard aux moyens financiers limités dont il dispose. Cela nuit à son efficacité et à sa « lisibilité » puisque les projets soutenus, multiples et variés, peuvent donner un sentiment de dispersion ». Autrement dit, en raison de ses objectifs dispersés et de son budget limité, ce programme tend à s'assimiler à un saupoudrage d'un intérêt réduit. Au titre des projets subventionnés par le programme « Culture 2000 » au cours de l'année 2004, on trouve, en effet, outre les subventions accordées à Lille et à Gênes au titre de « capitales européennes de la culture », des initiatives aussi variées que : la restauration d'une mosaïque d'une église byzantine en Syrie, l'organisation d'un congrès sur « l'art flamand sur la route atlantique du sucre », ou encore un projet sur le thème du « poème électronique ». Ces différentes initiatives, aussi sympathiques soient-elles, manquent à l'évidence de lignes directrices

Afin de rationaliser ce programme, la Commission européenne propose donc de le recentrer sur trois objectifs où l'Union européenne pourrait apporter une réelle « valeur ajoutée » :

- la mobilité des personnes travaillant dans le secteur culturel ;

- la circulation transnationale des oeuvres ;

- le dialogue interculturel.

Elle envisage, par ailleurs, d'apporter un soutien prioritaire aux projets susceptibles d'avoir un large impact sur le public et des effets structurants sur la coopération entre les opérateurs.

Ce recentrage sur les domaines où l'Union européenne peut apporter une réelle « plus value » répond aux préoccupations exprimées par notre collègue Maurice Blin, dans le rapport sur « l'Europe et la culture » qu'il avait présenté devant la délégation en 2001.

2. La seconde modification porte sur la simplification et l'amélioration de la gestion de ces programmes, notamment en matière de délai de traitement des dossiers et de diminution des frais de gestion.

Il s'agit là d'une évolution notable, car ces programmes sont très critiqués par les utilisateurs, en raison de leur complexité, de leur opacité et de leur lourdeur. L'amélioration et la simplification de la gestion de ces programmes, notamment par une plus grande décentralisation, paraissent donc indispensables.

3. Enfin, la Commission européenne propose une augmentation très significative du budget de chacun de ces programmes.

Ainsi, le budget du programme consacré à la culture, qui était de 294 millions d'euros pour la période 2000-2006, passerait à 408 millions d'euros pour la période 2007-2013, soit une augmentation de l'ordre de 40 %. Pour l'audiovisuel, l'augmentation serait de 65 %, avec un budget qui passerait de 638 millions d'euros à plus d'un milliard d'euros sur sept ans. Mais c'est surtout l'éducation qui verrait son budget considérablement augmenter, puisque celui-ci passerait d'environ 4 milliards à 13,5 milliards d'euros, soit une augmentation de 246 %.

La justification apportée par la Commission à cet accroissement du budget tient, d'une part, à l'augmentation du nombre de pays bénéficiaires depuis le dernier élargissement et, d'autre part, à l'importance de ces secteurs, en particulier de l'éducation, pour la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne, visant à faire de l'Union européenne l'économie la plus compétitive et la plus dynamique du monde à l'horizon 2010. La Commission européenne fixe donc des objectifs ambitieux comme, par exemple, tripler le nombre d'étudiants bénéficiaires du programme Erasmus. A ce jour, près d'un million d'étudiants, soit environ 3 %, ont bénéficié de ce programme. La Commission européenne se fixe l'objectif d'atteindre un total de 3,7 millions d'étudiants d'ici 2010.

III - QUE PENSER DE CES INITIATIVES ?

Les discussions au sein du Conseil sur ces nouveaux programmes viennent seulement de débuter. De manière générale, les États membres ont plutôt réservé un bon accueil aux propositions de la Commission européenne, notamment le gouvernement français. On peut cependant craindre un clivage entre les « petits » et les « grands » États à propos de l'architecture de ces programmes. Ainsi, en matière audiovisuelle, plusieurs « petits » États ont réclamé plus de moyens pour le développement, voire l'introduction d'aides à la production. Cette tendance traduit le souci de ces « petits » États, qui sont aussi des « petits » producteurs, de chercher à soutenir en priorité leur production, y compris au niveau communautaire, quand les aides nationales demeurent insuffisantes. À l'inverse, les grands États, comme la France, ne sont pas favorables à l'introduction d'aides à la production, qui devraient selon elles, relever des politiques nationales.

Toutefois, le point central des négociations devrait porter sur l'augmentation du budget proposée par la Commission. Le volet financier avait d'ailleurs déjà constitué la principale pierre d'achoppement lors des négociations des précédents programmes, avec le souhait de certains pays, fortement contributeurs nets au budget communautaire, comme l'Allemagne ou les Pays-Bas, de limiter la part des financements consacrée à ces programmes. À cet égard, il est symptomatique que cette question n'ait pas été évoquée jusqu'à présent, car elle est étroitement liée aux discussions sur les prochaines perspectives financières de l'Union.

La culture et l'éducation risquent-ils de faire les frais de ces négociations et de se retrouver comme des « variables d'ajustement » ? Pour ma part, je ne le crois pas. La part du budget communautaire consacrée à la culture et à l'audiovisuel ne représente aujourd'hui qu'une goutte d'eau avec 0,12 % du budget communautaire. Avec l'augmentation proposée par la Commission européenne, cette part devrait passer à 0,15 %, ce qui représente moins de 45 centimes d'euro par an et par habitant. Même avec l'éducation, cette part resterait inférieure à 2 % du budget total de l'Union. Comme l'a souligné une des personnalités que j'ai rencontrées, la question de la place de la culture et de l'éducation dans les prochaines perspectives financières de l'Union « figure dans l'épaisseur du trait ».

Les autorités françaises, quant à elles, ont plaidé récemment, dans un « Mémorandum sur la coopération culturelle », pour qu'« une forte progression des montants attribués aux programmes spécifiquement dédiés à la culture et à l'audiovisuel soit envisagée dans les années à venir ». La France est d'ailleurs souvent le premier bénéficiaire des programmes communautaires, notamment dans le domaine de l'audiovisuel (avec un taux de retour de l'ordre de 25 %). En outre, la France a été, avec l'Allemagne, l'Espagne et la Suède, à l'origine du « Pacte européen de la jeunesse », qui a été adopté par le Conseil européen des 22 et 23 mars derniers. Ce Pacte vise à faire de la jeunesse une priorité de l'Union européenne dans le cadre du processus de réexamen à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne. Une forte augmentation des budgets consacrés à l'éducation et à la jeunesse est nécessaire pour concrétiser cette orientation.

Enfin, la procédure de décision en matière d'audiovisuel se trouve sensiblement améliorée depuis l'entrée en vigueur du traité de Nice. En effet, le programme de soutien à l'audiovisuel se fonde sur l'article 157 du traité instituant la Communauté européenne, relatif à l'industrie. Or, le traité de Nice a permis de passer dans ce domaine de l'unanimité au vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil et à la codécision avec le Parlement européen. Ainsi, seul le programme relatif à la culture reste aujourd'hui soumis à la contrainte de l'unanimité au sein du Conseil. Surtout, l'ensemble de ces programmes nécessite un accord complet entre le Conseil et le Parlement européen. Or, ce dernier a toujours réclamé plus de moyens pour les actions communautaires dans ces domaines.

Comme cela a été souligné lors des « Rencontres pour l'Europe de la culture », organisées à Paris en mai dernier, les artistes et, plus généralement, les citoyens, expriment de fortes attentes à l'égard de l'Europe pour renforcer la connaissance réciproque des différentes cultures. Je suis donc persuadée qu'une issue favorable pourra être trouvée.

Je voudrais, enfin, évoquer deux autres questions, qui n'ont pas un lien direct avec les textes soumis à notre examen, mais qui présentent une importance particulière pour ces domaines : la révision de la directive dite « Télévision sans frontières » et la future convention de l'Unesco sur la diversité culturelle.

Sur la directive « Télévision sans frontières » (TSF), je rappellerai que cet instrument constitue avec le programme « Média » la clé de voûte de la politique audiovisuelle européenne. Elle vise deux objectifs :

- créer un marché commun de radiodiffusion télévisuelle en permettant la libre circulation des émissions de télévision, notamment par l'application du principe du pays d'origine (chaque radiodiffuseur est soumis à la législation de son pays d'établissement) ;

- elle a aussi des objectifs culturels. Elle impose, en effet, des quotas de production et de diffusion des oeuvres européennes.

Adoptée en 1989, la directive TSF a été révisée une première fois en 1997. Elle fait à nouveau l'objet, depuis 2002, d'un processus de réexamen, qui doit conduire à une proposition de révision à la fin de cette année. Cette révision devrait permettre notamment de prendre en compte les évolutions technologiques, comme le numérique ou la télévision sur Internet. Mais elle pourrait toutefois conduire certains États membres à vouloir remettre en cause les quotas d'oeuvres européennes, auxquels la France est très attachée.

Le deuxième sujet que je voudrais aborder concerne la future convention de l'Unesco sur la « diversité culturelle ».

L'expression de « diversité culturelle », que l'on préfère aujourd'hui à celle d'« exception culturelle » et qui lui est synonyme, désigne l'exclusion de la culture et de l'audiovisuel de la sphère purement économique et commerciale. Elle confère à ces domaines un caractère singulier par rapport à tous les autres biens et services. Cette expression avait notamment été mise en avant lors des négociations à l'OMC, lors du cycle de l'Uruguay Round, et elle avait resurgi au moment de la négociation de l'AMI (Accord multilatéral sur l'investissement) dans le cadre de l'OCDE. Les controverses à son sujet ne sont pas closes puisque la culture et l'audiovisuel figurent toujours parmi les dossiers à traiter dans le cadre des futures négociations de l'OMC.

Dans ce contexte, la France a été l'un des principaux promoteurs d'une convention sur la diversité culturelle négociée et adoptée dans le cadre de l'UNESCO, qui constitue l'enceinte par excellence pour traiter de ces sujets. Le principe d'une telle convention avait été accepté dans une résolution adoptée à l'unanimité, en octobre 2003, lors de la 32^ème session de la Conférence générale de l'UNESCO. En juillet de l'année dernière, un avant-projet de convention a été proposé par le directeur général de cette organisation. Un comité de rédaction, dans lequel la France est représentée, est actuellement chargé d'élaborer des propositions d'amendements. Cette convention devrait être adoptée lors de la Conférence générale de l'UNESCO au second semestre 2005. Toutefois, certains États membres de l'Union européenne, comme le Royaume-Uni et les Pays-Bas, restent opposés au principe même de cette convention. Il convient donc de rester vigilant sur ce point.

En conclusion, je vous proposerai d'approuver les orientations proposées par la Commission européenne pour ces nouveaux programmes et de vous tenir étroitement informés des discussions relatives à la révision de la directive « télévision sans frontières » et à la future convention de l'Unesco sur la « diversité culturelle ».