Application du principe ''non bis in idem''

La règle « non bis in idem » (ou « ne bis in idem ») est un principe classique de la procédure pénale, déjà connu du droit romain, d'après lequel « nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement à raison des mêmes faits » (ancien code d'Instruction criminelle). Cette règle, qui répond à une double exigence d'équité et de sécurité juridique, est reconnue et appliquée dans l'ordre juridique interne par l'ensemble des pays respectueux de l'État de droit. En France, elle figure notamment à l'article 368 du code de procédure pénale. Le principe « non bis in idem » est également consacré dans plusieurs instruments internationaux de protection des droits fondamentaux, tels que le Pacte de New York relatif aux droits civils et politiques de 1966 (article 14 § 7), le protocole n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (article 4) et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (article 50). Le principe « non bis in idem » n'a pas seulement pour vocation de s'appliquer au niveau national, mais également dans les relations entre les États.

Ainsi, au niveau de l'Union européenne, ce principe est repris à l'article 54 de la Convention d'application de l'accord de Schengen, signée le 19 juin 1990 et intégrée au droit de l'Union par le protocole au traité d'Amsterdam relatif à l'acquis de Schengen. L'article 55 de cette Convention a prévu, cependant, que les États pouvaient faire une déclaration, au moment de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de cette Convention, pour ne pas être liés par le principe du « non bis in idem » dans trois cas :

- lorsque les faits visés par le jugement étranger ont eu lieu, soit en tout, soit en partie, sur leur territoire (cette exception ne s'appliquant pas si ces faits ont eu lieu en partie sur le territoire de l'État où le jugement a été rendu) ;

- lorsque les faits visés par le jugement étranger constituent une infraction contre la sûreté de l'État ou d'autres intérêts également essentiels ;

- lorsque les faits visés par le jugement étranger ont été commis par un fonctionnaire en violation des obligations de sa charge.

La France a manifesté son intention de ne pas être liée par le principe du « non bis in idem » pour les deux premiers cas.

L'initiative de la présidence hellénique s'inscrit dans le cadre du programme de mesures destiné à mettre en oeuvre le principe de la reconnaissance mutuelle, qui a été consacré comme « la pierre angulaire » de la coopération judiciaire par le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999. D'après ce programme, le réexamen des articles 54 à 57 de la convention d'application de l'Accord de Schengen constitue même la première des priorités. La présidence grecque a donc proposé un projet de décision-cadre qui vise à doter les États membres de règles de droit communes concernant le principe « non bis in idem » afin de garantir l'uniformité de son interprétation et de son application pratique. La présente décision-cadre, qui constitue un développement de l'acquis de Schengen, s'appliquerait à l'Islande et à la Norvège. Le Royaume-Uni et l'Irlande y participeraient également.

Au-delà des nombreuses difficultés juridiques que soulève ce projet, il pose trois questions d'ordre politique. Les deux premières, qui concernent la litispendance (article 3) et les définitions (article 1^er), semblent trouver une solution satisfaisante. En revanche, la troisième, relative aux exceptions (article 4), pose de graves problèmes à la France.

I. DEUX QUESTIONS QUI SEMBLENT TROUVER UNE SOLUTION SATISFAISANTE

1. La litispendance (article 3)

À l'origine, le projet prévoyait, en cas de concours de poursuites pénales pour les mêmes faits et à l'encontre de la même personne dans plusieurs États membres (effet de litispendance), des critères pour établir la compétence d'un État et une suspension des procédures dans les autres États membres. Ce mécanisme de règlement des conflits de compétence au stade des poursuites reposait sur une consultation entre les autorités compétentes des États membres.

Lors des négociations au sein du Conseil, la majorité des États membres, dont la France, a cependant contesté l'idée de prévoir dans un texte relatif au « non bis in idem » un article qui traiterait de manière quelque peu accessoire d'un sujet aussi important que la litispendance. Ces États ont notamment fait valoir que la question, plus large, du règlement des conflits de compétence avait été abordé par la Convention sur l'avenir de l'Europe et qu'il conviendrait, en particulier, de tenir compte du rôle attribué à Eurojust sur ce point par le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe. Ils ont donc demandé la suppression de cet article. À l'inverse, d'autres États se sont déclarés favorables à cet article. Le Parlement européen a, quant à lui, proposé, dans son avis, de renforcer le mécanisme en établissant une hiérarchie des critères relatifs à la détermination de la compétence.

Afin de sortir de ce dilemme, la présidence italienne a proposé un compromis consistant à conférer à ces critères un caractère purement indicatif et à adopter, au moment de l'adoption de l'instrument, une déclaration du Conseil invitant la Commission à présenter ultérieurement une proposition plus complète sur cette question. Ce compromis, qui a été accepté par quatorze États membres, dont la France, paraît opportun dans la mesure où il prévoit une future initiative de la Commission sur la prévention et le règlement des conflits de compétence, qui est une question majeure paraissant nécessiter une réflexion approfondie, notamment sur le rôle d'Eurojust dans cette optique.

2. Les définitions (article 1^er)

Le texte initial contenait à l'article 1^er des définitions des notions d'« acte punissable », de « jugement » ou de « mêmes faits ». Ces définitions ont, toutefois, donné lieu à de nombreuses difficultés en raison des différences entre les procédures pénales des États membres, notamment en matière de régime des poursuites (opportunité ou légalité). Par exemple, en France, la notion de « décision définitive », qui a remplacé le terme de « jugement », renvoie à l'extinction de l'action publique, mais cette dernière est mal comprise par nos partenaires.

Par ailleurs, plusieurs représentants des États membres, dont ceux de la France, ont exprimé le souhait de prendre en compte dans cet instrument la jurisprudence très évolutive, tant de la Cour de Strasbourg que de la Cour de Luxembourg sur le principe du « non bis in idem ». Ainsi, il a été convenu, par exemple, de supprimer la définition des « mêmes faits » à l'article 1^er et de la remplacer par un considérant libellé comme suit : « La notion de mêmes faits doit être interprétée en tenant compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Selon cette jurisprudence, qui est susceptible d'évoluer, le principe « non bis in idem » s'applique aux mêmes faits quelle que soit leur qualification juridique ».

Mais, c'est surtout un arrêt très important rendu par la Cour de justice des Communautés européennes qui a nourri les débats du Conseil. La présentation de l'initiative grecque a, en effet, coïncidé avec l'arrêt rendu le 11 février 2003 par la Cour de justice de Luxembourg dans les affaires dites Gozutok et Brugge, où la Cour de justice a dit pour droit que « le principe « non bis in idem » (...) s'applique également à des procédures d'extinction de l'action publique (...) par lesquelles le ministère public d'un État membre met fin, sans l'intervention d'une juridiction, à la procédure pénale engagée dans cet État, après que le prévenu a satisfait à certaines obligations et, notamment, a acquitté une certaine somme d'argent fixée par le ministère public ». La Cour de justice a donc fait dans cet arrêt, au moyen d'une interprétation téléologique, une lecture finaliste de l'article 54 de la convention d'application de l'accord de Schengen, qui utilise les termes « définitivement jugée » et « condamnation ». En effet, les juges communautaires ont étendu le champ du principe du « non bis in idem », qui ne serait plus limité aux seules décisions définitives rendues par les juridictions, mais couvrirait également les décisions prononcées par les parquets, dès lors que celles-ci mettent définitivement un terme aux poursuites. Il convient de noter que, pour la France, les classements sans suite prononcés par le ministère public ne seraient pas compris dans la notion de « décision définitive » dégagée par la Cour de justice dans cet arrêt, dans la mesure où ces décisions ne mettent pas définitivement fin aux poursuites. En revanche, l'ensemble des décisions prises par le ministère public qui ont pour effet d'éteindre l'action publique, telle que, par exemple, la composition pénale, seraient dorénavant concernées.

Je voudrais souligner le caractère très novateur de cette jurisprudence, qui pourrait revêtir à l'avenir la même importance que le célèbre arrêt « Cassis de Dijon » pour l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ». La Cour de justice de Luxembourg a considéré, en effet, que « le principe non bis in idem impliquait nécessairement qu'il existe une confiance mutuelle des États membres dans leurs systèmes respectifs de justice pénale et que chacun d'entre eux accepte l'application du droit pénal en vigueur dans les autres États membres, quand bien même la mise en oeuvre de son propre droit national conduirait à une solution différente ».

Je partage donc le souci du Gouvernement de prendre en compte dans cet instrument, tant la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, que celle de la Cour de justice des Communautés européennes.

II. LE PROBLÈME DES EXCEPTIONS AU PRINCIPE DU « NON BIS IN IDEM » (ARTICLE 4) DEMEURE EN SUSPENS

Il s'agit là de la principale pierre d'achoppement des négociations car la suppression, la réduction ou le maintien des exceptions au principe du « non bis in idem », contenues à l'article 55 de la Convention de Schengen et reprises dans l'article 4 de la décision-cadre, est une question très sensible pour les États membres. Elle soulève, par ailleurs, en France, la question du contrôle de constitutionnalité du droit communautaire dérivé, que notre délégation a déjà abordée à plusieurs reprises, et tout récemment à l'occasion de la révision constitutionnelle nécessaire à la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen.

1. L'état des négociations

Les positions des États membres concernant les exceptions au principe du « non bis in idem » sont très divergentes. Certains estiment que l'article 4 devrait être supprimé car les exceptions à ce principe ne paraissent plus justifiées dans un espace judiciaire européen. C'est également la position de la Commission européenne et celle du Parlement européen, qui considèrent que la plus-value de cet instrument réside précisément dans la suppression ou la limitation des exceptions au principe du « non bis in idem ». À l'inverse, d'autres États souhaitent maintenir l'ensemble de ces exceptions. Enfin, certains États se situent dans une position intermédiaire, car ils pourraient accepter de renoncer à certaines exceptions mais pas à d'autres.

La présidence italienne a proposé récemment un compromis reposant sur trois éléments :

- d'une part, les États membres qui sont d'ores et déjà liés par les dispositions de Schengen et qui n'ont pas fait de déclaration pour prévoir des exceptions au principe du « non bis in idem » n'auraient plus la possibilité de faire une telle déclaration dans le cadre du nouvel instrument ;

- d'autre part, la liste des exceptions serait limitée car elle comprendrait la clause territoriale, les exceptions concernant les fonctionnaires et celle relative à la sûreté nationale, mais elle ne concernerait plus l'exception relative aux « autres intérêts également essentiels » ;

- enfin, un mécanisme automatique de révision des exceptions au principe du « non bis in idem », à l'issue d'une période de cinq ans après l'entrée en vigueur de la décision-cadre, serait mis en place.

Malgré les importantes concessions qu'il accorde aux États membres, ce compromis n'a semble-t-il pas recueilli l'adhésion des ministres de la justice des Quinze lors du dernier Conseil JAI du 6 novembre.

2. L'hostilité du gouvernement français

Le Gouvernement français se situe parmi les États qui sont le plus hostiles à ce compromis, dont il conteste l'ensemble des éléments.

a) Ainsi, notre Gouvernement s'oppose, tout d'abord, à l'idée d'interdire aux États membres, qui sont d'ores et déjà liés par les dispositions de Schengen et qui n'ont pas fait de déclaration sur les exceptions au principe du « non bis in idem », de faire une telle déclaration dans le cadre du nouvel instrument.