Modification de la Convention Europol

M. Hubert Haenel :

Europol ne constitue pas un sujet nouveau pour notre délégation. Nous nous sommes déjà prononcés plusieurs fois sur le budget de cet organisme, sur les accords qu'il a conclus avec des pays tiers, et, plus généralement, sur les problèmes soulevés par son fonctionnement. Tout récemment, notre délégation a pris une position ferme à propos du projet d'accord entre les États-Unis et Europol relatif à l'échange de données à caractère personnel. Nous avons également auditionné, la semaine passée, M. Jean-François Bernicot, membre de la Cour des Comptes européenne, qui a mis l'accent sur l'absence de prise en compte par la direction d'Europol et par les représentants des États membres des observations formulées par le groupe d'audit sur les aspects budgétaire et financier. J'ajouterai que le statut d'Europol fait partie des sujets abordés par la Convention sur l'avenir de l'Europe. D'ailleurs, Europol figure en bonne place dans la contribution franco-allemande sur les questions de justice et de sécurité.

Alors, pourquoi aborder à nouveau ce thème devant la délégation ? La raison est la suivante : nous sommes saisis d'un projet de protocole modifiant la Convention Europol, proposé par l'ancienne présidence danoise. Or, ce projet soulève d'importantes questions, tant sur la procédure que sur le fond. Ce projet aboutirait, en effet, à modifier profondément le fonctionnement d'Europol sur plusieurs points essentiels, comme les règles de traitement, de conservation et de protection des données, ou le contrôle parlementaire sur cet organisme.

Je laisserai à notre collègue Alex Türk le soin de présenter les modifications relatives à la protection des données. L'Autorité de contrôle commune a, en effet, rendu un avis sur cette question, lorsqu'il en assurait encore la présidence, et elle doit se prononcer à nouveau sur le projet modifié, tel qu'il résulte des négociations.

Je m'en tiendrai, dans mon intervention, à faire quelques observations complémentaires.

Sur la procédure, tout d'abord, je m'interroge sur l'opportunité de procéder à une telle révision de la Convention Europol compte tenu des discussions qui sont menées actuellement au sein de la Convention sur l'avenir de l'Europe. Est-il concevable que les États membres procèdent à une révision en profondeur du fonctionnement d'Europol, alors même que ce sujet est traité parallèlement par la Convention ? Il est vrai qu'il est plus facile pour des fonctionnaires de se réunir au sein du Conseil pour décider entre eux de l'avenir d'Europol plutôt que de se plier aux règles du débat public au sein de la Convention. Mais ce procédé me paraît pour le moins contestable.

Car ce n'est pas la première fois que les représentants des États membres agissent de la sorte. Déjà nous avions été saisis d'un projet modifiant la Convention Europol qui visait, d'une part, à permettre à Europol d'apporter son appui aux équipes communes d'enquête, et, d'autre part, à supprimer l'exigence de ratification par les États membres pour toute modification de la Convention Europol.

Si le premier point ne soulevait pas de difficultés particulières et a été accepté par les États membres, en revanche, sur le deuxième point, la délégation s'était interrogée sur la compatibilité de cette procédure révisée avec le respect des exigences constitutionnelles et des libertés publiques. Ce second point a -heureusement - été retiré. Mais, d'après les informations que j'ai pu obtenir, la présidence grecque souhaiterait relancer l'idée de modifier la procédure de révision et aurait même l'intention de proposer la transformation de la Convention Europol en règlement communautaire. C'est aussi l'une des raisons qui justifie à mes yeux que nous prenions position aujourd'hui.

La seconde raison tient au fond du projet. À cet égard, le texte initial a considérablement évolué au cours des négociations et les difficultés ne sont plus tout à fait les mêmes au départ et à l'arrivée. Initialement, l'idée de la présidence danoise était de renforcer conjointement l'efficacité et le contrôle démocratique sur Europol.

En ce qui concerne l'efficacité, le texte initial prévoyait d'élargir les compétences d'Europol à toutes les formes de criminalité transnationale, en abandonnant la référence à une liste d'infractions et l'exigence d'avoir des indices concrets relevant une forme organisée de ce type de criminalité. Il prévoyait également de remplacer le système actuel de collaboration indirecte par l'intermédiaire des unités nationales d'Europol, par une collaboration directe entre l'office et les autorités compétentes des États.

Or, sur ces deux points, les négociations entre les États membres ont abouti au résultat inverse de l'objectif recherché. Non seulement le texte conserve finalement la liste d'infractions et le critère lié à la forme organisée de la criminalité, mais il confirme également le rôle prééminent des unités nationales comme « relais de transmission » entre l'office et les autorités nationales. Le texte n'apporte donc aucun changement notable par rapport à la situation actuelle. D'ailleurs, les modifications envisagées par la présidence danoise ne paraissaient pas de nature à accroître l'efficacité d'Europol, bien au contraire. Car, ce qui manque à Europol pour être véritablement efficace, c'est une direction politique et la confiance des autorités nationales. Ce n'est pas son mandat, qui est déjà très large, ou ses prérogatives, qui sont suffisamment importantes.

Enfin, je voudrais évoquer la question du contrôle parlementaire sur Europol. Compte tenu de la nécessité de renforcer ce contrôle dans la perspective de voir Europol mener des activités opérationnelles, la présidence danoise a proposé d'accroître l'information du Parlement européen et de prévoir une procédure d'audition de la présidence et du directeur d'Europol sur toute question liée à cet organe. Cette procédure d'audition était prévue initialement devant une commission mixte composée de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux.

L'idée d'une telle commission mixte avait été proposée par la première Conférence interparlementaire sur Europol, qui s'est tenue à La Haye en juin 2001. Elle a été reprise par la Commission européenne dans sa communication du 26 février 2002 relative à l'exercice d'un contrôle démocratique sur Europol. Elle a été évoquée à nouveau dans les travaux du groupe de travail de la Convention chargé de ces questions. Or, les négociations entre les représentants des États membres ont abouti à supprimer la référence à l'idée d'une commission mixte et à ne maintenir la procédure d'audition  - de « comparution » dit même la version française - qu'au bénéfice du seul Parlement européen.

Je n'ai pu obtenir d'informations de la part du Gouvernement sur les raisons qui expliquent que les parlements nationaux aient été les victimes, une nouvelle fois, du compromis politique entre les représentants des gouvernements. Mais, il s'agit ici de matières sensibles qui touchent aux droits des individus et sur lesquelles les parlements nationaux disposent d'une légitimité particulière et d'une expertise reconnue.

En outre, je rappelle que Europol est un organe intergouvernemental et qu'il dépend du Conseil, c'est-à-dire des représentants des États membres. Comment le Parlement européen pourrait-il, à lui seul, réellement contrôler cet organisme, alors que le Conseil n'a pas de comptes à lui rendre et que chaque gouvernement est responsable devant son propre parlement ? Sous couvert de renforcer le contrôle démocratique sur Europol, on construit donc une « usine à gaz », destinée à fabriquer de la « poudre aux yeux ». Devant une telle situation, qui me paraît inadmissible, il m'a semblé nécessaire que notre délégation réagisse.

J'ai également l'intention d'évoquer cette question avec les représentants des autres parlements au sein de la Convention.

M. Alex Türk :

Ce projet de protocole a été soumis pour avis à l'Autorité de contrôle commune, dont j'ai assuré la présidence pendant deux ans et dont je suis membre. Avant d'aborder les difficultés que soulève ce projet du point de vue de la protection des données, je voudrais faire quelques remarques préalables.

En premier lieu, il me paraît particulièrement choquant de vouloir modifier la Convention instituant Europol alors que l'évolution de cet organisme n'est pas encore achevée. Actuellement, Europol ne remplit pas les missions qui sont les siennes d'après la Convention de 1995. En particulier, l'une de ses deux tâches principales, l'élaboration du système d'information générale n'est pas menée à bien. Le système d'information générale, c'est-à-dire le grand fichier sur la criminalité organisée transnationale, n'est toujours pas opérationnel, alors qu'il est prévu depuis déjà plus de sept ans. Les fichiers d'analyse, quant à eux, qui sont des fichiers vivants permettant aux policiers des États membres d'obtenir des informations sur des types spécifiques de criminalité, restent en nombre limité. Il est donc paradoxal de vouloir modifier la Convention Europol alors que cette Convention n'est toujours pas véritablement appliquée.

En second lieu, je voudrais souligner que j'ai découvert ce projet de manière tout à fait inopinée. En effet, ce sujet a été évoqué au cours d'une réunion qui se tenait à Copenhague pour discuter du projet d'accord entre les États-Unis et Europol relatif à l'échange de données à caractère personnel. Alors qu'il ne figurait pas à l'ordre du jour de cette réunion, ce projet a été avancé par la présidence danoise qui souhaitait traiter conjointement ces deux sujets, qui pourtant relèvent de deux approches différentes.

En troisième lieu, je voudrais faire observer que ce projet survient lors d'une période pendant laquelle les moyens matériels et humains d'Europol se développent considérablement, alors que la présence française au sein de cet organisme n'a jamais été aussi réduite. Nous disposions, en effet, d'un remarquable représentant en la personne de M. Gilles Leclair qui vient d'être appelé à d'autres fonctions, mais celui-ci n'a pas encore été remplacé. Le ministère de l'Intérieur procède actuellement à une réflexion sur l'avenir d'Europol et sur la présence française au sein de cet organisme, mais ce projet de modification de la Convention ne pouvait tomber à un plus mauvais moment pour nous.

En dernier lieu, ce projet est placé sous le sceau de l'ambiguïté. Comme vous l'avez souligné, Europol se caractérise par une absence de contrôle à différents niveaux. Le contrôle politique, qui relève du conseil d'administration, n'est pas performant. Le contrôle juridictionnel est inexistant. Le contrôle financier ne fonctionne pas non plus. Vous avez évoqué la question du contrôle parlementaire. Il reste le contrôle de l'Autorité de contrôle commune qui est limité, d'une part, par son champ de compétence, puisqu'il concerne uniquement la protection des données, et, d'autre part, par son statut, puisque l'Autorité de contrôle commune est financée directement par Europol.

En réalité, ce projet intervient dans un contexte de « communautarisation rampante ». Même si ce terme de « communautaire » ne figure pas explicitement dans ce projet, il en reflète l'esprit. Il s'agit, en effet, d'un débat déjà ancien entre la conception allemande et la conception française sur la nature même d'Europol. Pour l'Allemagne, Europol a vocation à devenir une police fédérale et centralisée européenne, à l'image d'un « FBI européen », alors que, pour la France, Europol doit rester un mécanisme de nature intergouvernemental, spécialisé dans le renseignement et la gestion du système d'information. Cette ambiguïté originelle du statut d'Europol explique la situation actuelle.

J'en viens maintenant au projet de modification de la Convention Europol qui est soumis à votre examen.

La première idée qui sous-tend ce projet est l'extension du mandat d'Europol. Initialement, la présidence danoise souhaitait donner à Europol une compétence générale en matière de lutte contre la criminalité transnationale. Les négociations entre les représentants des États membres ont, toutefois, abouti à une extension plus limitée des objectifs de cet organisme qui concernerait principalement la lutte contre le terrorisme, le trafic de drogue, le trafic des êtres humains, les filières d'immigration clandestine, le trafic de véhicules volés et le trafic de matières radioactives.

Le second objectif du projet est de donner un fondement juridique à une pratique contraire à la Convention et contre laquelle l'Autorité de contrôle commune essaye de lutter depuis de nombreuses années. Cette pratique consiste, pour les autorités nationales, à s'adresser directement à Europol pour traiter des fichiers d'analyse sans recourir à la procédure prévue par la Convention. Cette pratique est désignée dans le jargon européen par le terme de « MSOPES », qui est une abréviation anglaise qui pourrait se traduire par « organisation mutuelle de fichiers d'analyse entre le système central d'Europol et les autorités nationales ». Ce système permet donc de contourner l'obligation d'associer toutes les unités nationales des États membres. Du point de vue de l'Autorité de contrôle commune, l'idée de donner un fondement juridique à cette pratique viciée de la Convention n'est pas satisfaisante.

Le troisième aspect du projet concerne la protection des données. Tout d'abord, le projet aboutirait à allonger la durée de conservation des données traitées par Europol de trois à cinq ans. Le réexamen du maintien des données, que le Danemark souhaitait porter d'un an à trois ans, resterait - heureusement - annuel. Mais cet allongement de la durée de conservation des données n'est accompagné par aucune justification. L'Autorité de contrôle commune n'a jamais pu obtenir de réponse à sa demande de justification de cette mesure. Ensuite, le projet aboutirait à modifier les modalités d'ouverture d'un fichier d'analyse. La procédure actuelle consiste, pour le directeur d'Europol, à soumettre à l'approbation du conseil d'administration une instruction de création d'un fichier d'analyse, à propos de laquelle l'Autorité de contrôle commune est appelée à faire part de ses observations préalables. La procédure envisagée permettrait dorénavant au directeur d'Europol d'ouvrir un fichier d'analyse sans attendre l'accord du conseil d'administration et l'avis de l'Autorité de contrôle commune. On passerait donc d'un contrôle a priori à un contrôle a posteriori. Or, il n'est pas certain que cette procédure permette à l'Autorité de contrôle commune et au conseil d'administration de faire valoir leurs observations de manière efficace, les travaux d'analyse déjà effectués ne paraissant pas pouvoir être modifiés en conséquence. Par ailleurs, le projet aboutirait à diminuer le rôle des unités nationales situées à La Haye ; or, le fait que toutes les informations transitent par l'unité centrale constitue la seule garantie d'une information réciproque de tous les États membres. L'idée d'établir des relations directes entre l'Office et les autorités compétentes au niveau national pose donc des problèmes. À l'inverse, la reconnaissance dans la Convention de la possibilité, prévue par un acte du Conseil, de transmettre des données à des pays tiers, sous réserve de certaines conditions comme l'accord de l'État dont émanent ces données, me semble une bonne chose. De même, la possibilité envisagée pour Europol d'interroger par voie informatisée d'autres systèmes d'informations, comme le système d'information Schengen ou celui d'Eurojust, me paraît être de nature à renforcer l'efficacité du système.

Enfin, concernant le nombre des autorités ayant accès aux données traitées par Europol, le projet soulève une difficulté majeure. Ainsi, d'après ce projet, toutes les « autorités compétentes » des États membres, c'est-à-dire tous les policiers des quinze États membres auront vocation à avoir connaissance des données traitées par Europol, y compris les données à caractère personnel qui concernent non seulement les criminels mais également les victimes elles-mêmes. D'après l'Autorité commune de contrôle, l'accès à ces informations sensibles devrait être réservé exclusivement aux autorités compétentes en matière de lutte contre la criminalité organisée transnationale investies d'une autorité particulière.

L'Autorité de contrôle commune doit rendre, au début du mois de mars 2003, un deuxième avis sur le projet, tel qu'il résulte des négociations. La procédure actuelle aboutit à une situation paradoxale puisque le Parlement français est appelé à se prononcer avant même que l'Autorité de contrôle commune ait rendu son avis définitif censé éclairer la représentation nationale.

Je voudrais évoquer brièvement un texte sur lequel notre délégation a déjà eu l'occasion de se prononcer en février dernier : le projet de protocole modifiant la Convention Europol, proposé par le Danemark. Je ne reviendrai pas ici sur le détail de ce texte. Je concentrerai mon propos sur la question du contrôle parlementaire.

Lorsqu'il a été déposé devant le Conseil, le projet de protocole modifiant la Convention Europol rendait possible la création d'une commission composée de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux pour « examiner les questions liées à Europol ».

La création d'une telle commission, qui a été proposée par la première Conférence interparlementaire de La Haye sur Europol en juin 2001 et qui est soutenue, tant par la Commission européenne et le Parlement européen, que par la plupart des autres parlements des Etats membres, est parfaitement justifiée. Le projet de Constitution européenne élaboré par la Convention prévoit, d'ailleurs, que les parlements nationaux doivent être associés au contrôle des activités d'Europol, qui vont revêtir à l'avenir un caractère de plus en plus opérationnel.

Toutefois, au cours des négociations au sein du Conseil, cette disposition a été modifiée (voir le tableau comparatif ci-après) et les parlements nationaux ont été écartés. Le Représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne, Pierre Sellal, nous a indiqué, au cours de son audition le 23 octobre dernier, que cette modification était intervenue au sein d'un groupe de travail du Conseil parce que le service juridique du Conseil avait déclaré qu'il n'existait pas de base juridique dans les traités actuels qui permettait d'associer les parlements nationaux au contrôle d'Europol.

Or, cet avis n'est pas exact du point de vue juridique, car la Convention instituant Europol n'est pas un instrument de droit dérivé, mais une Convention de l'Union soumise à des ratifications nationales. Rien n'interdit d'introduire dans cette Convention un contrôle associant les parlements nationaux, même si aucune base juridique n'existe actuellement en ce sens dans les traités.

La Convention Europol a, dès l'origine, institué une Autorité de contrôle commune, composée de représentants de chacune des autorités de contrôle nationales. Cette Autorité n'est pas un groupe dépendant du Conseil, mais une instance indépendante. Cela a été possible parce que la Convention Europol est un accord international et non un texte de droit dérivé.

Lors de l'examen de ce projet, le 5 février 2003, nous avions adopté des conclusions estimant « inacceptable que, contrairement au projet initial, les parlements nationaux aient été écartés de la procédure d'audition prévue pour examiner les questions générales liées à Europol » et nous avions demandé au Gouvernement de s'opposer à l'adoption du texte en l'état.

Ce texte devant être examiné prochainement par le Conseil « Justice et Affaires intérieures », il me paraît important que le Sénat attire solennellement l'attention du Gouvernement sur cette question.

Pour reprendre les mots du Ministre de l'Intérieur, M. Nicolas Sarkozy, prononcés lors de son audition au Sénat du 13 mars 2003 : « Les parlements nationaux devraient avoir leur mot à dire à propos du contrôle sur Europol ».

Pour ces raisons, je vous propose de déposer une proposition de résolution en ce sens.