Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil portant modification de la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires

Comme elle l'avait annoncé dans son récent Livre blanc sur la politique européenne des transports, la Commission européenne a adopté le 23 janvier dernier un ensemble de mesures destinées à revitaliser le rail. Elles constituent le second « paquet ferroviaire », après celui déjà adopté en décembre 2001. Ces propositions de textes sont accompagnées d'une communication intitulée « Vers un espace ferroviaire européen intégré ».

1. Le constat de départ

La Commission constate que, en dépit de la restructuration des entreprises ferroviaires historiques dans plusieurs États membres, les parts de marché du rail continuent de se détériorer : elle ne représentent aujourd'hui plus que 8 % du transport de marchandises, tous modes confondus, ou 14 % si l'on s'en tient aux transports terrestres. La qualité des services de transport ferroviaire reste insuffisante, notamment pour le fret. Ainsi, la vitesse effective du transport international de marchandise par rail est en moyenne de 18 km/heure, tandis qu'un train sur trois a plus de trois heures de retard.

Par ailleurs, l'Europe souffre d'une congestion croissante des transports, dont le coût économique est évalué à 1 % du PIB de l'Union. La Commission s'est donc fixé pour objectif de mieux utiliser le rail, qui dispose de capacités excédentaires.

Le Livre blanc sur la politique européenne des transports identifiait trois axes d'action pour revitaliser le secteur ferroviaire :

- mettre en place un cadre tarifaire équitable pour l'ensemble des modes de transport, permettant de valoriser les modes les plus respectueux de l'environnement ;

- poursuivre le développement du réseau transeuropéen de transport, en se concentrant sur la suppression des goulets d'étranglement ferroviaires et en introduisant de nouveaux grands projets ferroviaires dans la liste des projets prioritaires d'Essen ;

- construire un espace ferroviaire juridiquement et techniquement intégré : tel est l'objet du second « paquet ferroviaire ».

En effet, la Commission considère que la compétitivité du rail est largement entravée par un cloisonnement historique des réseaux nationaux, auquel contribuent les règles juridiques et techniques. Les réseaux et les systèmes ferroviaires nationaux ne sont pas encore interopérables, et ne peuvent fonctionner de manière intégrée : les systèmes d'électrification sont différents, tout comme les systèmes de signalisation, les conditions de travail des conducteurs, l'écartement des voies, les limites de poids maximum, etc...

La Commission estime par ailleurs que le manque d'ouverture des marchés nationaux de services ferroviaires limite la compétitivité du rail, alors que les marchés des autres modes de transport de marchandises sont ouverts et de dimension européenne.

Sur cette base, elle a présenté cinq propositions législatives libéralisant le transport national de fret et complétant le cadre législatif existant en matière de sécurité ferroviaire et d'interopérabilité.

2. La proposition de règlement instituant une Agence ferroviaire européenne

Afin de constituer un véritable marché ferroviaire européen, la Commission estime nécessaire de remplacer la régulation par les opérateurs historiques par une régulation publique au niveau européen. L'Union européenne n'ayant pas pour l'instant les moyens d'assurer ce rôle, elle propose de créer une Agence ferroviaire européenne, qui sera compétente en matière d'interopérabilité et de sécurité ferroviaire.

Le conseil d'administration de l'Agence sera composé de six représentants nommés par le Conseil et de six représentants nommés par la Commission, plus trois experts dépourvus de droit de vote. L'effectif de son personnel est estimé à une centaine de personnes, recrutées sur la base de contrats temporaires d'une durée maximale de cinq ans. Son budget serait d'environ 14,5 millions d'euros en régime de croisière.

Le rôle de l'Agence ferroviaire européenne sera triple :

- un rôle de support technique à la décision : l'Agence sera chargée du pilotage et de la coordination des travaux sur l'interopérabilité et sur la sécurité. Dépourvue de pouvoir de décision autonome, elle présidera les groupes d'experts et transmettra des recommandations à la Commission après avis des comités des représentants des États membres. Elle vérifiera notamment la conformité aux règles d'interopérabilité des projets d'infrastructures bénéficiant d'une subvention communautaire ;

- un rôle de conseil : l'Agence fournira un avis technique aux organismes de régulation nationaux chargés de veiller aux conditions d'accès au marché des services ferroviaires, prévus par la directive  2001/12/CE ;

- un rôle d'animateur de réseau : l'Agence sera chargée d'animer la coopération entre les autorités nationales de sécurité, et d'élaborer avec les acteurs concernés un système d'accréditation des diplômes de conducteur en vue d'en assurer la reconnaissance sur tout le territoire communautaire.

La reconnaissance mutuelle des aptitudes professionnelles des conducteurs suppose la définition préalable de critères communs de qualification et d'évaluation. De plus, l'aptitude d'un conducteur n'est pas assimilable à un simple diplôme sanctionnant des connaissances, mais relève d'un savoir-faire reconnu par l'employeur.

L'Agence constitue une pièce essentielle pour le devenir du système ferroviaire européen. L'étendue de son domaine d'intervention risque d'entraîner une dilution de son action, et il lui faudra d'emblée savoir hiérarchiser ses missions.

3. Les propositions de directives techniques sur la sécurité et l'interopérabilité

a) Proposition de directive concernant la sécurité des chemins de fer

Le niveau de sécurité des transports ferroviaires en Europe est généralement très bon, notamment en comparaison avec le principal concurrent, le transport routier. Le nombre de passagers tués dans des accidents se situe en moyenne aux environs de 100 par an dans les États membres de l'Union européenne et le total des décès (principalement des intrus et des passagers de voitures se trouvant sur des passages à niveau) est d'environ 800 à 900, alors que chaque année plus de 40.000 personnes sont tuées sur les routes.

Certes, les risques peuvent toujours être réduits davantage. Mais l'objectif du texte proposé n'est pas tant de relever le niveau de sécurité du transport ferroviaire dans l'Union, que de réduire les différences entre les réglementations de sécurité nationales. En effet, celles-ci constituent l'un des obstacles principaux à l'intégration de l'espace ferroviaire européen.

La nouvelle proposition de directive sur la sécurité ferroviaire procède selon quatre axes principaux :

- développer des méthodes communes de sécurité : la proposition de directive vise à harmoniser la structure réglementaire en matière de sécurité. Elle stipule que les gestionnaires de l'infrastructure et les entreprises ferroviaires assument l'entière responsabilité de la sécurité d'exploitation de leur partie du système. Elle prévoit la création dans les États membres d'autorités chargées de réglementer et de contrôler la sécurité, ainsi que leur coordination au niveau européen. Il apparaît souhaitable que ces autorités nationales de sécurité puissent s'appuyer sur l'expertise des gestionnaires d'infrastructure ;

- concilier les règles de sécurité avec l'ouverture du marché : un mécanisme d'adoption d'objectifs communs de sécurité est créé, qui soutient une procédure de reconnaissance mutuelle de la certification de sécurité du matériel roulant ;

- introduire des principes de transparence et d'information : la proposition de directive introduit des indicateurs communs de sécurité, qui permettront de suivre et de mesurer le développement de la sécurité. Elle exige également que les règles de sécurité soient rendues publiques et compréhensibles par tous ;

- établir des organismes d'enquête indépendants sur les accidents : la proposition de directive confie dans chaque État membre à un organisme permanent, indépendant de l'autorité réglementaire, le soin d'effectuer les enquêtes de sécurité sur les accidents dépassant un certain niveau de gravité.

b) Proposition de directive sur l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen

L'Union européenne fait déjà de grands efforts en matière d'interopérabilité du réseau ferroviaire. À la suite de l'adoption de la directive 96/48/CE sur l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse, des centaines d'experts de l'industrie, des entreprises ferroviaires et des gestionnaires d'infrastructures ont travaillé pendant quatre années au sein de l'Association Européenne pour l'Interopérabilité Ferroviaire (AEIF). Les « spécifications techniques d'interopérabilité » qui en ont résulté devraient entrer en vigueur à la mi-2002. Un travail analogue est en cours pour le reste du réseau, à la suite de l'adoption de la directive 2001/16/CE sur l'interopérabilité du rail conventionnel.

La nouvelle proposition de directive modifie les deux directives précitées. Elle a deux objectifs principaux :

- tirer les leçons des travaux déjà réalisés : l'expérience de l'élaboration des « spécifications techniques d'interopérabilité » conduit à en modifier les méthodes afin de faciliter le travail futur ;

- assurer la cohérence avec le reste du « paquet ferroviaire » : la mise en place d'une Agence ferroviaire européenne et l'adoption d'une nouvelle directive sur la sécurité doivent être reflétés dans la législation sur l'interopérabilité.

En pratique, l'Agence devrait se substituer à l'AEIF comme instance d'élaboration des « spécifications techniques d'interopérabilité ». La SNCF s'en inquiète, considérant qu'il serait souhaitable que la profession ferroviaire continue d'être associée à ces travaux.

4. Une nouvelle étape dans l'ouverture du marché ferroviaire européen

Alors que le marché du transport routier est totalement libéralisé dans l'Union européenne, le marché des services ferroviaires n'a reçu qu'un début d'ouverture, limité aux services internationaux :

- la directive 91/440 établit des droits d'accès pour les regroupements internationaux d'entreprises ferroviaires et les transports combinés internationaux ;

- la directive 2001/12, qui fait partie du premier « paquet ferroviaire », établit en faveur des services de fret internationaux des droits d'accès aux 50.000 kilomètres du réseau transeuropéen de fret ferroviaire (RTEFF) à partir de 2003, et au plus tard à partir de 2008, aux 150.000 kilomètres de l'ensemble du réseau ferroviaire européen.

La Commission, forte de la prise de position du Parlement européen lors de la discussion du premier « paquet ferroviaire », estime nécessaire d'accélérer le processus. Elle propose d'ouvrir sans délai les marchés nationaux de fret ferroviaire, avec la possibilité de cabotage, sur tout le réseau ferroviaire européen.

Elle fait valoir que l'exploitation de services nationaux par des entreprises ferroviaires autres que les opérateurs nationaux est légalement déjà possible dans un certain nombre d'États membres : Autriche, Italie, Allemagne, Pays-Bas, Suède et Royaume-Uni. Elle estime que cette ouverture totale du marché permettrait d'intégrer les services internationaux et nationaux dans une chaîne logistique globale au sein des corridors internationaux qui se mettent en place en Europe.

En conséquence, la proposition de directive, qui modifie la directive 91/440/CE relative au développement de chemins de fer communautaires, accorde à toutes les entreprises ferroviaires établies et agréées dans l'Union européenne l'accès au réseau ferroviaire pour les services nationaux et internationaux de fret, à compter de sa date d'entrée en vigueur, qui devrait être 2006.

Cette ouverture totale du marché européen du transport ferroviaire de marchandises aurait des effets bénéfiques, selon la Commission, pour les raisons suivantes :

- les opérateurs pourront offrir des services complets accompagnés d'un soutien logistique total ;

- la concurrence constituera une incitation à améliorer la qualité des services ;

- le cabotage permettra d'optimiser l'utilisation des wagons en réduisant les retours à vide.

Moins d'un an après l'adoption du premier « paquet ferroviaire », la Commission propose donc de revenir sur l'accord auquel les États membres étaient difficilement parvenus, avant même son entrée en vigueur. Il est permis de s'interroger sur l'opportunité de brûler ainsi les étapes, sans disposer d'un retour d'expérience sur l'application de la concurrence au RTEFF.

5. L'adhésion à l'OTIF

Enfin, le second « paquet ferroviaire » est complété par une recommandation pour une décision du Conseil concernant l'adhésion de la Communauté à l'Organisation Intergouvernementale pour les Transports Internationaux Ferroviaires (OTIF). Ce texte ne nous a pas été transmis au titre de l'article 88-4 de la Constitution, car il n'a pas été estimé de nature législative.

L'OTIF est une organisation internationale qui regroupe tous les États membres de l'Union européenne, tous les pays candidats dotés d'un chemin de fer, ainsi que divers pays d'Afrique et d'Asie : en tout 40 États. Son instrument est la Convention relative aux transports internationaux ferroviaire, signée à Berne le 9 mai 1980 et modifiée par le Protocole de Vilnius du 3 juin 1999.

La Convention couvre des règles uniformes dans de nombreux domaines du transport ferroviaire international. Le Protocole de Vilnius est ouvert à la ratification mais, pour l'heure, aucun État membre ne l'a encore fait. La Commission estime que l'adhésion de la Communauté est devenue indispensable, car elle a acquis une compétence exclusive dans certains des domaines couverts par le Protocole, en particulier en matière d'interopérabilité.

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Le Livre blanc sur la politique européenne des transports prévoit que, d'ici 2010, le volume du transport de marchandises dans l'Union européenne augmentera de 38 %. Si aucune mesure n'est prise, le volume transporté par route augmentera de 50 % tandis que le transport de marchandises par rail n'augmentera que de 13 %, sa part de marché tombant à 7 %.

La création d'une Agence ferroviaire européenne et les dispositions techniques relatives à la sécurité et à l'interopérabilité sont de nature à décloisonner le marché européen des services ferroviaires. Je vous propose de donner notre accord à ce volet du second « paquet ferroviaire ».

Mais, au-delà de ces dispositions réglementaires, l'argent reste le nerf de la guerre. La mise en oeuvre de l'interopérabilité a un coût, sans même parler de celui d'un réseau ferroviaire dédié au fret. Chaque année, 35 milliards d'euros sont injectés annuellement dans le système ferroviaire européen sous forme d'investissements en infrastructures et de compensations pour les obligations de service public. En ce qui la concerne, l'Union européenne dépense environ 2,6 milliards d'euros par an pour financer des projets ferroviaires (RTE, Fonds de cohésion, Fonds structurels, ISPA, recherche...).

La contribution que pourrait apporter une plus grande ouverture du marché ferroviaire à l'amélioration de la compétitivité du chemin de fer est un sujet controversé. Ce qui est certain, c'est que le rail est le seul mode de transport à demeurer ainsi fermé.

Pour sa part, la Commission ne doute pas que cette évolution serait favorable. D'ailleurs, dans les pistes de réflexion pour l'avenir évoquées à la fin de sa communication intitulée « Vers un espace ferroviaire européen intégré », elle suggère déjà la prochaine étape, qui serait l'ouverture du marché du transport de voyageurs.

Le Gouvernement français, quant à lui, s'est déclaré opposé à la libéralisation supplémentaire proposée par la Commission. Je propose que nous attendions de pouvoir connaître l'avis du prochain ministre des transports, quel qu'il soit, avant de prendre à notre tour position sur ce point du second « paquet ferroviaire ».

Lors de notre réunion du 23 avril 2002, nous avions examiné l'ensemble de mesures présentées par la Commission et destinées à revitaliser le rail, qui constitue le second « paquet ferroviaire », après celui déjà adopté en décembre 2001.

Je vous rappelle que ce second « paquet ferroviaire » se compose de cinq propositions législatives libéralisant le transport national de fret et complétant le cadre législatif existant en matière de sécurité ferroviaire et d'interopérabilité.

Quatre de ces propositions de texte ont un caractère technique :

- une proposition de règlement instituant une Agence ferroviaire européenne, qui sera compétente en matière d'interopérabilité et de sécurité ferroviaire ;

- une proposition de directive concernant la sécurité des chemins de fer, qui a pour objectif de réduire les différences entre les réglementations de sécurité nationales, celles-ci constituant l'un des obstacles principaux à l'intégration de l'espace ferroviaire européen ;

- une proposition de directive sur l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen, qui tire les leçons du processus d'élaboration de « spécifications techniques d'interopérabilité » conduits depuis plus de quatre ans par les professionnels européens réunis au sein de l'Association Européenne pour l'Interopérabilité Ferroviaire (AEIF).

- une recommandation pour une décision du Conseil concernant l'adhésion de la Communauté à l'Organisation Intergouvernementale pour les Transports Internationaux Ferroviaires (OTIF), qui fixe des règles uniformes dans de nombreux domaines du transport ferroviaire international.

Lors de notre réunion d'avril, je vous avais suggéré de donner un avis favorable à ces propositions de textes techniques, car elles ne me paraissaient pas soulever de problème majeur. D'ailleurs, leur négociation à Bruxelles a depuis bien avancé, et un accord à leur sujet est envisageable pour le prochain Conseil transports, au début du mois de décembre.

En revanche, je vous avais proposé de réserver notre avis sur le cinquième texte, qui prévoit une nouvelle étape dans l'ouverture du marché ferroviaire européen. En effet, le Gouvernement précédent s'était déclaré opposé à cette libéralisation hâtive proposée par la Commission, et il m'avait paru bon, alors que nous étions en pleine période électorale, d'attendre de connaître l'avis du nouveau ministre des transports avant de prendre à notre tour position sur ce point du second « paquet ferroviaire ».

Que nous est-il proposé ?

Alors que le marché du transport routier est totalement libéralisé dans l'Union européenne, le marché des services ferroviaires n'a reçu qu'un début d'ouverture, limité aux services internationaux :

- la directive 91/440 établit des droits d'accès pour les regroupements internationaux d'entreprises ferroviaires et les transports combinés internationaux ;

- la directive 2001/12, qui fait partie du premier « paquet ferroviaire », établit en faveur des services de fret internationaux des droits d'accès aux 50.000 kilomètres du réseau transeuropéen de fret ferroviaire (RTEFF) à partir du 15 mars 2003 et, au plus tard à partir de 2008, aux 150.000 kilomètres de l'ensemble du réseau ferroviaire européen.

La Commission, forte de la prise de position du Parlement européen lors de la discussion du premier « paquet ferroviaire », a estimé nécessaire d'accélérer le processus et propose d'ouvrir sans délai les marchés nationaux de fret ferroviaire, avec la possibilité de cabotage, sur tout le réseau ferroviaire européen.

Elle fait valoir que l'exploitation de services nationaux par des entreprises ferroviaires autres que les opérateurs nationaux est légalement déjà possible dans un certain nombre d'États membres : Autriche, Italie, Allemagne, Pays-Bas, Suède et Royaume-Uni. Elle estime que cette ouverture totale du marché permettrait d'intégrer les services internationaux et nationaux dans une chaîne logistique globale au sein des corridors internationaux qui se mettent en place en Europe.

En conséquence, la proposition de directive qu'elle présente, qui modifie la directive 91/440/CE relative au développement de chemins de fer communautaires, accorde à toutes les entreprises ferroviaires établies et agréées dans l'Union européenne l'accès au réseau ferroviaire pour les services nationaux et internationaux de fret, à compter de sa date d'entrée en vigueur.

Sur ce sujet, la position du Gouvernement français actuel n'est pas très différente de celle du gouvernement précédent. Elle consiste à considérer que la Commission brûle les étapes, et que, avant de se lancer dans une nouvelle phase du processus de libéralisation, elle serait avisée d'attendre de disposer d'abord d'un retour d'expérience sur le premier « paquet ferroviaire ».

Je vous propose, dans les conclusions que je vous soumets, de soutenir cette position de rejet du Gouvernement. La principale intéressée, la SNCF, se prépare loyalement à l'ouverture à la concurrence déjà prévue par le premier « paquet ferroviaire », mais se montre défavorable à la nouvelle mesure proposée par la Commission.

Mais je dois en vérité préciser que la France risque de se retrouver assez isolée lors du prochain Conseil Transports. En effet, notre pays n'est vraiment suivi dans son refus que par la Belgique et le Luxembourg, tandis que la Grèce et la Finlande pourraient éventuellement s'opposer aussi à cette directive de libéralisation du fret ferroviaire. Dans tous les cas, ces trois ou cinq États membres ne formeront pas une minorité de blocage.