Application provisoire des accords avec l'Afrique du sud concernant le vin et les boissons spiritueuses

Les cinq propositions de texte soumises aujourd'hui à notre examen en application de l'article 88-4 de la Constitution constituent une nouvelle étape d'un dossier délicat. Nous en suivons le déroulement depuis 1995, date du mandat de négociation confié à la Commission européenne pour conclure un accord de libre-échange intégral avec la République d'Afrique du Sud, à la suite de l'adhésion de ce pays à la Convention de Lomé.

Permettez-moi de reprendre sommairement l'historique de cet accord.

I - LA PRÉCÉDENTE PROCÉDURE

En octobre 1999, notre délégation avait été saisie, en urgence, d'une proposition portant accord commercial entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud, destiné à organiser de nouvelles relations bilatérales entre les deux partenaires. La difficulté des discussions et le souhait d'aboutir aussi vite que possible à un compromis avait conduit à l'époque les négociateurs à disjoindre de l'accord général deux questions particulièrement sensibles : celle du commerce des vins et spiritueux, d'une part, celle de la pêche, d'autre part, ces deux domaines devant faire l'objet d'accords particuliers dans des délais non fixés. Dans l'attente de la ratification complète de l'accord, des mesures provisoires étaient par ailleurs prévues pour application immédiate dès le 1^er janvier 2000, notamment l'octroi d'un contingent annuel d'importation à droits nuls de 32 millions de litres de vins sud-africains sur le territoire de l'Union.

Le Sénat avait alors demandé au Gouvernement de s'opposer à l'adoption des mesures provisoires tant qu'un accord « vins et spiritueux » ne serait pas formellement acquis entre les parties (1(*)). Il avait en effet considéré qu'il était déraisonnable d'envisager l'application de ces mesures transitoires avant même d'obtenir un engagement précis sur le dossier viticole, celui-ci constituant la seule véritable contrepartie des avantages consentis à l'Afrique du Sud par l'Union européenne. Il lui avait également paru utile de pouvoir disposer d'un calendrier prévisionnel d'adoption sur l'accord pêche.

Le gouvernement français, interrogé à ce propos, nous avait assuré que l'accord sur les vins devait être formalisé au plus tôt et le dispositif transitoire était alors entré en application.

II - LES PROPOSITIONS ACTUELLES

L'expérience a prouvé que nos réserves n'étaient pas injustifiées puisque, après bien des avatars, l'accord définitif n'a été conclu que le 25 juin dernier, à Pretoria, dans le cadre d'un « protocole d'accord sur les vins et les spiritueux ».

Ce texte a été transmis au Gouvernement le 11 décembre 2001, puis déposé au Parlement le 17 décembre suivant, pour une application prévue dès le 1^er janvier 2002. La brièveté des délais nous a d'ailleurs fait craindre, un temps, d'être saisis à nouveau dans le cadre d'une procédure d'urgence, ce que nous n'aurions pas manqué de déplorer. Il est heureux que, notamment sous la pression du Gouvernement français, l'examen de ces textes ait été reporté au Conseil « Affaires générales » du 21 janvier prochain, nous permettant ainsi d'effectuer un premier travail d'expertise sur le contenu - complexe - du dispositif. Celui-ci se compose d'un accord relatif au commerce des vins (E 1890), d'un second accord relatif au commerce des boissons spiritueuses (E 1892), d'un texte modifiant le contingent tarifaire applicable aux vins sud-africains (E 1882) et de la proposition autorisant, avec certaines adaptations, cette modification (E 1891). Parallèlement, un cinquième texte E 1894 a été joint à cet ensemble quelques jours plus tard pour permettre l'application du dispositif par anticipation dès le 1^er janvier 2002.

III - LE CONTENU DE L'ACCORD

1. Le nouveau contingent tarifaire

Les textes E 1882 et E 1891 proposent, par deux voies différentes et sans coordination interne, l'augmentation du volume du contingent tarifaire bénéficiant aux vins sud-africains importés en bouteilles. On se rappelle que la proposition de base, à effet temporaire, prévoyait un contingent annuel de 32 millions de litres à droits nuls. Quatre adaptations sont apportées à ce schéma initial :

a) le texte E 1882

Ce premier texte propose de modifier le contingent de base de 32 millions de litres de vin pour le porter à 35,3 millions de litres à partir du 1^er janvier 2002, et l'affecter d'un coefficient d'augmentation annuelle de 3 % par an à compter de 2003.

b) le texte E 1891

Cette seconde proposition expose la méthode de calcul du quota de base et prévoit certaines mesures d'application temporaires complémentaires :

- d'abord, le contingent de base est augmenté de 5 % par an, avec effet rétroactif au 1^er janvier 2000, ouvrant donc droit à un contingent total de 33,6 millions de litres pour chacune des années 2000 et 2001 ;

- ensuite, il sera à nouveau augmenté de 5 % à partir du 1^er janvier 2002 pour être porté à 35,3 millions de litres, comme l'indiquait le texte précédent E 1882 ;

- enfin, les contingents 2000 et 2001 n'ayant pas été ouverts dans les faits, le volume total correspondant (soit 67,2 millions de litres) sera incorporé et réparti sur dix ans à compter du 1^er janvier 2002.

Compte tenu de toutes ces modifications, la conclusion du texte E 1891 est que « jusqu'au 31 décembre 2011, le contingent [...] se trouvera ainsi porté à un volume total de 420 200 hectolitres ».

Or, en affichant ce résultat global, il n'est pas tenu compte du texte précédent accordant par ailleurs une augmentation annuelle de 3 % du contingent de base. La logique mathématique conduit à penser que ces deux séries de dispositions sont en réalité cumulatives, mais les textes sont si complexes qu'on en arrive à se demander si l'objectif n'est pas d'empêcher toute lisibilité du dispositif proposé. Par curiosité, je me suis livré à un petit calcul, et vous constaterez que l'application cumulée des deux textes, si tel était bien le cas, aboutirait en réalité à un contingent maximal de 52,78 millions de litres en 2011, bien supérieur aux 42,02 millions affichés par le texte E 1891.

2. L'accord sur les vins (E 1890)

L'accord aborde les questions restées jusqu'alors en suspens, notamment :

· La définition de bonnes pratiques oenologiques et de spécification des produits, ainsi que la création d'une instance d'arbitrage en cas de litige.

Le texte précise ainsi en annexe les pratiques oenologiques mutuellement autorisées, notamment les limites admises pour certains composants analytiques. Ainsi, l'Afrique du Sud autorisera la commercialisation, sur son territoire, des vins communautaires ayant fait l'objet de pratiques particulières ou comportant une composition spécifique (c'est par exemple le cas des « vendanges tardives »), tandis que la Communauté autorisera, à titre dérogatoire, l'importation de vins sud-africains à traitement spécifique (par exemple, par addition d'acide malique).

Cette prise en compte de la protection du consommateur, des exigences de santé publique et de la qualité des produits me paraît un progrès réel, dès lors que l'on maintiendra une grande vigilance pour contrôler sa bonne application.

· La protection réciproque des dénominations et indications géographiques.

Ce point constituait un élément-clé des négociations compte tenu de certaines utilisations abusives d'appellations, notamment d'origine communautaire, propre à induire le consommateur en erreur. En effet, et comme l'indiquent les considérants introduisant l'accord, « en raison de liens historiques de longue date entre l'Afrique du Sud et un certain nombre d'Etats membres, l'Afrique du Sud et la Communauté utilisent certains termes, noms, références géographiques et marques pour désigner leurs vins, leurs exploitations et leurs pratiques vitivinicoles, dont un grand nombre sont semblables ».

Dans cet objectif, il a été prévu l'instauration d'un registre bilatéral des indications géographiques protégées, laissant espérer, pour l'avenir, une plus grande sécurité juridique. La liste des dénominations désormais protégées figure en annexe au texte de l'accord et concerne les productions allemandes, françaises, espagnoles, grecques, italiennes, luxembourgeoises, portugaises, britanniques, autrichiennes, belges et sud-africaines. On notera cependant que l'accord prévoit la protection d'indications géographiques homonymes, « pour autant qu'elle soit d'usage traditionnel et constant et que le consommateur ne soit pas induit en erreur quant à l'origine véritable du vin » (article 7-4-a). Il conviendra donc de veiller à l'étiquetage rigoureux des bouteilles commercialisées pour éviter toute confusion.

Par ailleurs, le problème des marques conflictuelles, c'est-à-dire les marques existantes introduisant une confusion dans l'esprit du grand public, demeure entier : leur élimination ne sera effective qu'« après une période transitoire raisonnable », selon l'article 7-8-b, période durant lesquelles la coexistence de ces marques restera autorisée. La seule obligation datée est celle de se mettre d'accord, d'ici le 30 septembre 2002, sur ce qu'il convient de classer parmi les marques conflictuelles.

· L'entrée en vigueur de l'engagement particulier concernant les appellations « Port » et « Sherry ». Celle-ci est fixée au 1^er janvier 2000, date retenue comme point de départ du décompte des périodes transitoires avant mise en conformité par les producteurs sud-africains (soit cinq ans sur leurs marchés exportateurs et douze ans sur leur marché national).

· L'utilisation des fonds octroyés par l'Union européenne pour la restructuration de l'industrie vitivinicole sud-africaine, soit 15 millions d'euros, suivant un programme qui devra être arrêté d'un commun accord.

· Enfin, il est décidé l'instauration d'un comité mixte - où la Communauté sera représentée par la Commission européenne -, chargé de veiller au bon fonctionnement de l'accord et d'examiner toute question soulevée par son application.

3. L'accord sur les boissons spiritueuses (E 1892)

Ce texte, étroitement inspiré du précédent, concerne la protection réciproque de la dénomination spécifique de spiritueux (type Grappa, Ouzo...) dont la liste figurera également dans un registre bilatéral destiné à en accroître la sécurité juridique. La protection des produits communautaires sera assurée à la fin d'une période transitoire de cinq ans. Selon le même processus, l'élimination des marques litigieuses devra n'être effectuée qu'« au terme de périodes transitoires raisonnables ».

4. L'application de l'accord par anticipation (E 1894)

En raison de l'adoption tardive de ces textes, il est proposé de procéder par anticipation à leur application, avec date d'effet dès le 1^er janvier 2002.

*

Que doit-on penser de cet accord ? Vous avez sans doute perçu combien j'étais perplexe devant son contenu. Je m'interroge d'abord sur la méthode de calcul du quota annuel d'importation à droits nuls et l'augmentation importante dont il bénéficiera, ce qui ne manquera pas d'inquiéter les professionnels européens, notamment français.

D'autre part, si j'approuve la création d'une instance d'arbitrage entre les parties en cas de litige, peut-être inspirée de l'organe de règlement des différends institué auprès de l'OMC, j'observe que l'article 27 qui en fait mention est particulièrement flou : on évoque simplement « une instance » et la désignation d'un arbitre pour chaque partie, puis d'un troisième arbitre censé départager les deux premiers dans un délai de douze mois. Mon sentiment est que la crédibilité de cette institution appelle à plus de rigueur dans le processus de nomination et de prise de décision de cet organe.

Il m'apparaît, en outre, que les périodes transitoires consenties sont d'une grande tolérance : j'évoquerai les douze années accordées pour la vente sur le territoire sud-africain de Porto et de Sherry non produits dans leurs régions d'origine ou le délai simplement « raisonnable » pour éliminer les marques conflictuelles, qui me semble anormalement bienveillant.

Par ailleurs, le texte autorise l'écoulement de tous les stocks actuels ne respectant pas à ce jour ses exigences, tant au niveau des pratiques oenologiques que pour ce qui concerne les indications géographiques.

Enfin, il n'est pas prévu de protection immédiate des « mentions traditionnelles », auxquelles la Communauté est attachée et dont elle reconnaît l'existence notamment dans le cadre de l'OCM « vin » (par exemple, la mention « Château »). Le texte prévoit simplement qu'il conviendra de réfléchir à un système qui pourrait être incorporé ultérieurement à l'accord, ce qui ne me paraît pas être d'une grande rigueur.

Nous comprenons parfaitement les considérations politiques et diplomatiques qui accompagnent la conclusion de cet accord, ainsi que les difficultés qui ont présidé à la recherche d'un compromis acceptable par les deux parties. Cependant, je crois utile d'attirer l'attention du Gouvernement sur nos propres inquiétudes par le dépôt d'une proposition de résolution. Si vous en étiez d'accord, ce texte serait ensuite transmis à notre commission des Affaires économiques, qui revient précisément d'une mission d'étude sur le secteur viticole en Afrique du Sud et qui pourra ainsi utilement compléter notre analyse par les observations faites sur place.