Système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre

Les deux textes que nous allons examiner sont d'une importance majeure pour la préservation de l'environnement. Ils concernent l'approbation et la mise en oeuvre du protocole de Kyoto par l'Union européenne et nous connaissons la complexité des négociations qu'il a fallu mener avant d'arriver au stade actuel de la ratification. Il se trouve que je viens précisément de présenter, au nom de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques, un rapport d'information sur les changements climatiques. Aussi, permettez-moi de vous rappeler l'historique de ce texte.

I - L'ÉLABORATION DU PROTOCOLE

a) La nature des engagements internationaux

L'alerte donnée par les scientifiques sur les effets dramatiques du changement climatique mondial a conduit la communauté internationale à adopter, lors du « Sommet de la terre » de Rio de Janeiro tenu en 1992, une convention-cadre des Nations unies, ratifiée à ce jour par 186 parties et approuvée, le 15 décembre 1993, par le Conseil de l'Union européenne.

Cette convention se fixe pour objectif de stabiliser les émissions de gaz à effet de serre à un niveau tolérable pour le système climatique planétaire. En conséquence, les pays concernés s'engageaient à ramener, en 2000, leurs émissions de gaz au niveau atteint en 1990. Il est toutefois très vite apparu que les résultats à attendre de cette première étape resteraient insuffisants. Une deuxième phase a alors été programmée, à partir de 2008 jusqu'en 2012, par le protocole de Kyoto, adopté le 11 décembre 1997. Celui-ci table sur un engagement de réduction d'au moins 5 % du niveau d'émissions de gaz atteint en 1990.

L'application concrète de ce protocole a nécessité l'organisation de sept sessions de la Conférence des parties (COP). Elle a finalement été approuvée par consensus au cours de la réunion de Bonn, tenue du 19 au 27 juillet 2001 et traduite dans les textes à Marrakech lors de la réunion COP 7 du 29 octobre au 9 novembre 2001. Il est donc désormais possible d'engager le processus de ratification du protocole.

b) L'étendue de l'engagement européen

L'article 4 du protocole de Kyoto permet aux parties de s'engager de manière collective. L'Union européenne est le seul groupe à l'échelle mondiale qui ait fait savoir, lors de la signature du texte, qu'il entendait se prévaloir de cette faculté pour ses Etats membres. Elle s'est fixé un taux de réduction global de 8 % par rapport à 1990, donc supérieur au taux de base, dont elle a partagé la charge entre les Etats membres, lors de la réunion des ministres de l'environnement des 15 et 16 juin 1998. La grille de répartition alors adoptée figure dans le tableau ci-après. Elle tient compte des perspectives de croissance économique, de la situation en matière d'énergie et de la structure industrielle de chaque Etat membre.

Vous constaterez que la France n'est soumise qu'à une obligation de maintien de ses émissions en raison de l'utilisation majoritaire de l'énergie nucléaire sur son territoire, de l'importance de son patrimoine forestier et de la capacité de ses sols agricoles à absorber le carbone. Ceci ne signifie d'ailleurs pas qu'il lui sera aisé d'atteindre cet objectif. On sait, en effet, que les émissions imputables aux transports, qui constituent le plus important poste de pollution, sont en croissance régulière ; il faudra donc obtenir en regard des diminutions de même volume sur d'autres secteurs.

A l'inverse, l'important objectif de réduction affiché par l'Allemagne masque en réalité des économies facilement réalisables par la modernisation de structures industrielles implantées dans l'ancienne Allemagne de l'Est, d'autant plus que des progrès significatifs ont déjà été réalisés en ce sens depuis 1990, année de référence pour le calcul de l'objectif global.

c) L'entrée en vigueur du protocole

· Celle-ci est subordonnée à la ratification de 55 parties, représentant au moins 55 % du volume total des émissions de dioxyde de carbone (base 1990). C'est la raison pour laquelle la défection américaine, pays producteur à lui seul de 25 % des gaz mondiaux incriminés, a gravement perturbé le déroulement des négociations et fait craindre l'échec de la démarche collective. Il n'est d'ailleurs pas inutile de souligner que la détermination européenne a été prépondérante dans l'achèvement du processus décisionnel, au prix du sacrifice de l'intérêt de certains de ses membres.

En tout état de cause, l'Union souhaite que le protocole puisse entrer symboliquement en vigueur en septembre 2002, lors du sommet mondial de Johannesburg sur le développement durable. Elle prévoit donc d'approuver ce texte lors du Conseil Environnement du 4 mars prochain.

· Sur le plan communautaire et conformément aux traités, le processus de ratification requiert à la fois l'approbation de la Communauté européenne (majorité qualifiée au Conseil après consultation du Parlement européen) et celle des Etats membres.

L'intention de l'Union est d'obtenir que la Communauté européenne et les Etats membres déposent simultanément leurs instruments de ratification ou d'approbation (1(*)). Si l'on peut souhaiter que cette démarche symbolique aboutisse, le fait est que certains Etats membres font montre d'une moins grande détermination depuis le refus américain de ratifier le Protocole de Kyoto. Il faut d'ailleurs rappeler que les Etats-Unis avaient tenté, un temps, de rallier à leurs thèses certaines oppositions manifestées par des pays partenaires, au sein d'un groupe dit « de l'Ombrella » qui n'a pas perduré. Dans l'hypothèse où, comme il l'est aujourd'hui envisagé, le Japon procèderait effectivement à l'approbation du protocole en avril 2002, les réticences de certains Etats membres pourraient être surmontées.

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Il va de soi que nous pouvons difficilement être défavorables à la ratification de ce texte, qui va dans le sens de la politique environnementale en faveur de la lutte contre l'intensification de la production de gaz à effet de serre conduite par l'Union européenne et des revendications légitimes de nos concitoyens. Les discussions actuellement en cours entre les Quinze laissent entendre que cette approbation pourrait être effective à la date prévue, si l'on excepte une difficulté technique soulevée par certains Etats membres sur le choix de la base juridique sous-tendant la procédure en cours.

Je vous ferai par ailleurs observer - et notre collègue Serge Vinçon l'avait remarquablement expliqué dans sa communication sur la répartition des compétences en matière d'environnement présentée le 4 décembre 2001 - que l'intervention communautaire est ici particulièrement adéquate. L'action collective a permis de répartir l'effort entre les Etats membres, certains pays - les moins industrialisés - étant autorisés à accroître leurs émissions dès lors que celles-ci se trouvent compensées par des gains équivalents résultant des efforts d'autres pays partenaires. J'y vois une parfaite application de règles de simple bon sens et du principe de différenciation défini à l'article 174 du traité. Si chaque Etat membre avait été directement partie prenante à la négociation, un taux de réduction uniforme d'au moins 5 % lui aurait été appliqué. La communauté a d'ailleurs profité du faible taux de CO₂ produit par la France qui a permis de réduire l'effort global demandé aujourd'hui aux pays européens.

En application du principe de subsidiarité, il est en outre demandé aux Etats membres de prendre, d'eux-mêmes, les mesures utiles à l'objectif de réduction des émissions « sans trop compter sur le fait que d'autres dépasseront leurs objectifs et permettront ainsi à l'Union européenne dans son ensemble d'honorer ses objectifs au titre du protocole de Kyoto ». Rédaction ambiguë, d'ailleurs, car le terme d'objectif peut ici s'appliquer aussi bien au résultat européen global qu'aux efforts individuels de chaque partie prenante.

II - UN MARCHÉ EUROPÉEN DES PERMIS DE POLLUER

C'est la raison pour laquelle je soumettrai maintenant à votre examen un second texte E 1876 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté.

Fortement inspirée par les Etats-Unis, l'Union européenne a commencé à réfléchir à ce dispositif en 1995, puis à en étudier les modalités pratiques en mars 2000, à partir d'une expérience américaine similaire d'échange de droits d'émission de soufre mise en oeuvre depuis 1977. Elle le présente comme un instrument de protection de l'environnement, d'une part, et comme l'un des instruments d'action qui porteront le moins atteinte à la compétitivité, d'autre part.

· Le fonctionnement du dispositif

Il est proposé de limiter les quantités totales d'émissions de gaz à effet de serre couverts par le protocole de Kyoto sur le territoire de l'Union par le biais d'un système reposant sur les entreprises polluantes. Les installations auront la faculté de pratiquer la vente et l'achat des droits d'émission à l'échelle communautaire afin d'« exploiter tout le potentiel rentable des émissions ». L'idée est en effet que ceux qui ne peuvent réduire leurs émissions de gaz à moindres frais achètent les réductions que d'autres partenaires pourront faire ailleurs, dans la Communauté, pour un coût moins élevé.

Concrètement, les choses devraient se passer ainsi :

- d'abord, toutes les installations incluses dans le dispositif devront obtenir une autorisation d'émettre des gaz à effet de serre ;

- ensuite, elles disposeront d'un quota annuel d'émission, chaque quota correspondant à une tonne métrique d'équivalent-dioxyde de carbone.

Il appartient à chaque Etat membre de délivrer les dites autorisations, d'attribuer les quotas en fonction de son engagement dans le cadre du protocole de Kyoto et de surveiller la bonne application du système. En vertu du principe de subsidiarité, le système de distribution des quotas n'est pas harmonisé : les Etats membres seront simplement tenus de respecter certains critères définis au niveau communautaire dans les plans nationaux d'allocation qu'ils présenteront à la Commission.

Les entreprises seront libres d'échanger leurs quotas, à charge pour elles de démontrer chaque année que leurs émissions effectives sont couvertes par les quotas correspondants. Les quotas seront accordés gratuitement lors de la création du dispositif, leur prix s'établissant ensuite en fonction du jeu du marché.

La comptabilisation et le suivi des quotas seront assurés par un registre électronique, tout dépassement entraînant l'application de sanctions aux exploitants par les Etats membres, sous forme d'amendes d'un niveau suffisamment prohibitif pour décourager les contrevenants.

Le système est censé entrer en vigueur en 2005, pour une première période de trois ans, soit avant l'engagement du protocole de Kyoto en 2008, afin de préparer la Communauté à sa future application.

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Je dois reconnaître que ce dispositif est, dans son principe, intéressant, même si, en première lecture, il peut sembler paradoxal, pour ne pas dire cynique, d'acheter des droits à polluer dans le cadre d'une démarche en faveur de l'environnement. Mais il faut y voir aussi l'application du principe « pollueur-payeur ».

La Commission considère qu'il en résultera un contrôle global du volume des émissions, les augmentations des uns se trouvant compensées par les réductions des autres, pour un coût économique moindre et une atteinte inchangée au niveau environnemental.

Il est toutefois d'une très grande complexité de mise en oeuvre et de nombreuses dispositions nous paraissent encore très floues :

1. Tout d'abord, le texte ne se réfère qu'aux émissions de dioxyde de carbone et non aux six gaz identifiés (2(*)) comme produisant un effet de serre, ce qui ne donne qu'une vision partielle des choses, les estimations concernant l'implication du CO2 dans l'effet de serre variant d'ailleurs entre 65 % et 80 % selon les experts.

2. Dans le même ordre d'idée, seules les émissions de CO₂ provenant des grandes installations industrielles et de productions d'énergie sont concernées, soit, selon la Commission, 4.000 à 5.000 entreprises produisant environ 46 % du total des émissions de CO₂ de l'Union en 2010 ; les secteurs « chimie » et « incinération des déchets » n'y sont pas inclus pour ne pas alourdir un système déjà très compliqué, d'après la Commission, ce qui paraît très contestable au vu du potentiel important d'émission de ces secteurs ; on regrettera aussi que les négociateurs n'aient pas souhaité, ou pas pu, inclure dans la réflexion d'autres aspects comme ceux liés aux transports, aux comportements individuels des particuliers ou à l'agriculture.

3. Par ailleurs, si l'échange de quotas se fait non pas au sein du même Etat membre mais entre Etats membres, il faudra modifier en conséquence le plan de charge de réduction des émissions fixée dans le cadre du protocole de Kyoto. On comprend mal, pour l'instant, dans quel Etat membre devra finalement s'imputer le quota ayant fait l'objet d'une tractation : l'Etat acheteur ou l'Etat vendeur ? Je ne résiste pas à la tentation de vous lire l'explication donnée par la Commission : « si une installation achète des quotas à une installation située dans un autre Etat membre, il faudra procéder à un ajustement correspondant du nombre de tonnes que chaque Etat membre concerné peut émettre en vertu de l'accord de partage de la charge, ajustement qui sera enregistré par les registres nationaux.

La vente d'un quota à une installation située dans un autre Etat membre impliquerait pour l'Etat membre « d'origine » une perte de son droit, au titre de l'accord de partage de la charge, d'émettre une tonne d'équivalent-dioxyde de carbone. L'achat d'un quota à un autre Etat membre, d'autre part, donne droit à l'émission d'une tonne supplémentaire d'équivalent-dioxyde de carbone dans l'Etat membre où est située l'installation acheteuse ». Nous ne sommes guère plus avancés...

Cette question pose plus largement celle de la bonne articulation à prévoir entre un dispositif communautaire s'appliquant aux entreprises (l'échange de quotas) et un dispositif international concernant les Etats (le protocole de Kyoto), qui entrera en vigueur ultérieurement.

4. La crédibilité du dispositif repose sur le degré de fiabilité à accorder aux registres nationaux interconnectés, tant pour la détention des quotas et le suivi des échanges, que pour l'appréciation du respect des engagements des Etats membres dans le cadre du protocole de Kyoto.

5. Et surtout l'avantage à en attendre pour l'environnement dépend de la rigueur avec laquelle sera établie la quantité totale de quotas octroyés, c'est-à-dire la limite globale des émissions autorisées par le système. Plusieurs méthodes de calcul sont possibles :

· un calcul forfaitaire, par type d'installation industrielle en fonction de son volume de production, cette solution ayant l'avantage d'être la plus simple, d'éviter les distorsions de concurrence et d'avantager les entreprises ayant déjà pris en compte la protection de l'environnement dans l'adaptation de leurs infrastructures ou de leurs méthodes de production ;

· un calcul historique, fondé sur les moyennes d'émission réelles desdites entreprises depuis 1990, cette solution permettant une appréhension plus exacte du niveau d'émission des gaz.

Or, à ce stade du débat, le choix n'est pas encore arrêté entre ces deux grilles de lecture concevables et il conviendrait de prévoir une harmonisation de la méthode d'allocation des quotas pour éviter toute distorsion des conditions de concurrence entre les Etats membres et assurer la transparence et l'équité des procédures d'octroi.

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Compte tenu de toutes ces incertitudes, j'ai pensé que nous pourrions attirer l'attention du Gouvernement sur nos observations par le dépôt d'une proposition de résolution.

Compte rendu sommaire du débat

A l'issue de ce débat, la délégation a conclu, à l'unanimité, au dépôt de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le texte E 1903 relatif à l'approbation, au nom de la Communauté européenne, du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques,

Vu le texte E 1876 établissant un système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté,

Vu la loi n° 2000-645 du 10 juillet 2000 autorisant l'approbation du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ;

Est favorable à l'approbation du protocole de Kyoto au nom de la Communauté européenne, ainsi qu'il l'a déjà montré lors du vote de la loi autorisant son approbation au nom de la France.

Souhaite que soit fidèlement respecté l'accord sur le partage de la charge entre les Etats membres, conclu le 16 juin 1998 ; souligne, d'ailleurs, l'effort particulier consenti par la France lors de l'établissement de la grille de répartition.

Redoute toutefois que le refus américain de tenir les engagements précédemment souscrits conduise d'autres parties à contester les objectifs du protocole et ses conditions de mise en oeuvre.

Affirme que le respect de l'esprit de Kyoto exige la plus grande loyauté des parties dans l'application des principes arrêtés en commun, sans laquelle l'effet d'entraînement produit par l'attitude constructive européenne, et notamment française, resterait vain ;

Estime que le système d'échange des quotas d'émission de gaz à effet de serre n'est pas satisfaisant dès lors que les mesures d'application envisagées demeurent insuffisantes, et à cet égard :

· Constate que l'instauration du système d'échange aura des répercussions mécaniques sur le partage de la charge résultant des engagements de réduction des émissions pris dans le cadre du protocole de Kyoto ; demande en conséquence au Gouvernement de veiller à ce qu'une articulation cohérente du dispositif communautaire proposé avec l'engagement international de Kyoto soit prévue et sa mise en oeuvre scrupuleusement surveillée ;

· Déplore que le dispositif proposé se limite au seul dioxyde de carbone, alors que cinq autres gaz sont réputés produire un effet de serre selon le protocole de Kyoto ; souhaite en conséquence que le système d'échange prévoie explicitement d'inclure ces autres substances polluantes dans son champ d'application dès que cette extension sera techniquement réalisable ; formule le même souhait pour l'élargissement du dispositif aux secteurs industriels non encore concernés et pourtant fortement émetteurs, tels les secteurs de la chimie ou de l'incinération des déchets ;

· Regrette que, malgré la prise de conscience scientifique et politique de l'ampleur du phénomène d'effet de serre, la mise en oeuvre du dispositif soit limitée aux grands secteurs industriels ; qu'elle n'ait pas intégré d'autres aspects, comme les comportements individuels des agents économiques, les transports ou l'agriculture ; incite en conséquence à la prise en compte de ces paramètres dans l'avenir ;

· Considère que les méthodes de calcul des quotas par installation ne sont pas suffisamment précises ; qu'il peut en résulter des distorsions de concurrence entre les Etats membres ; que le fait que les quotas feront ensuite l'objet de tractations financières conduit à exiger la plus grande transparence dans les conditions de leur attribution ; demande en conséquence une définition claire et harmonisée de la méthode d'allocation des quotas par les Etats membres, sans laquelle la crédibilité du dispositif pourrait être remise en cause ;

· Souligne combien la fiabilité des registres nationaux d'enregistrement conditionne le bon fonctionnement du système ; demande en conséquence que l'entrée en vigueur du système d'échange ne soit effective qu'après avoir dûment expérimenté et contrôlé l'efficacité de ceux-ci.