Lutte contre le terrorisme

En guise d'introduction, je rappellerai que la délégation pour l'Union européenne du Sénat a déjà consacré, par le passé, de multiples travaux à la question de l'« espace judiciaire européen ». On peut citer, par exemple, le rapport d'information qu'elle a publié en 1997 précisément sur ce thème. Plus récemment, c'est à l'initiative de son président qu'une résolution a été adoptée à l'unanimité par la Haute assemblée sur la création d'Eurojust, à l'issue d'un débat auquel a participé la ministre de la Justice, Mme Marylise Lebranchu. J'avais eu l'honneur d'être le rapporteur de la proposition de résolution devant la commission des Lois. A chacune de ces occasions, nous avions souligné l'urgence de doter l'Union européenne des moyens nécessaires pour lutter contre l'augmentation des formes graves de criminalité transnationale. Je pense, notamment, à la traite des êtres humains, cette forme particulièrement odieuse d'esclavage moderne. Les événements du 11 septembre dernier ont confirmé, de manière dramatique, cette nécessité d'accélérer les choses.

Les chefs d'Etat et de gouvernement réunis une première fois au Conseil européen extraordinaire de Bruxelles le 21 septembre, puis à nouveau au Conseil européen informel de Gand le 16 octobre dernier, ont pris des engagements très fermes pour lutter contre le terrorisme au niveau européen. Ils ont, en particulier, souligné la nécessité d'adopter rapidement les deux propositions de décisions-cadres qui sont soumises à notre examen. Or, malgré cet engagement clair des chefs d'Etat et de gouvernement, les négociations entre les représentants des Etats au Conseil soulèvent des difficultés. La Garde des Sceaux, Mme Marylise Lebranchu, avait, à ce propos, déclaré, lors de la question orale européenne du 25 octobre dernier, que les experts montraient systématiquement les obstacles empêchant d'aboutir au lieu de proposer des solutions pour les surmonter.

Il s'agit donc d'examiner les deux propositions de décisions-cadres, présentées par la Commission européenne, à la lumière des difficultés soulevées lors des négociations au Conseil, pour mettre en évidence les conditions auxquelles devraient satisfaire ces deux instruments pour être réellement efficaces.

Je rappellerai, à cet égard, qu'une décision-cadre lie les Etats membres quant aux résultats à atteindre, tout en leur laissant le choix des moyens pour atteindre ces objectifs. En outre, les décisions-cadres ne peuvent entraîner d'effet direct.

La première proposition (texte E 1828) concerne uniquement la lutte contre le terrorisme. Elle prévoit une définition harmonisée des infractions terroristes et la fixation d'une échelle de sanctions pénales relatives à ces infractions. L'adoption de cet instrument serait une avancée majeure, car, actuellement, seule une minorité d'Etats membres disposent d'une législation spécifique en matière de terrorisme et, parmi ceux-ci, les dispositions sont très différentes d'un pays à l'autre. Dans les autres Etats, les actes terroristes sont sanctionnés comme des infractions de droit commun. Or, comment peut-on lutter ensemble contre le terrorisme si l'on ne s'accorde même pas sur une définition et une approche unifiées, ou, à tout le moins, harmonisées ?

La seconde proposition (texte E 1829) a un objectif beaucoup plus large, puisqu'elle vise à supprimer l'actuelle procédure d'extradition entre les Etats membres de l'Union grâce au mandat d'arrêt européen. Tout le monde a en mémoire, en effet, l'affaire Rezala ou le cas de Rachid Ramda, qui ont montré à l'opinion publique les nombreux problèmes soulevés par la procédure d'extradition..

Ces deux propositions sont fondées, en réalité, sur le principe de reconnaissance mutuelle considéré comme la pierre angulaire de la coopération judiciaire par le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999. Selon ce principe, dès lors que les Etats membres se sont engagés dans une union toujours plus étroite entre les peuples, fondée sur des valeurs communes - celles proclamées par la Charte des droits fondamentaux - et dans un espace où les personnes circulent librement, les décisions de justice prises par un Etat devraient pouvoir être reconnues automatiquement par les autres Etats membres, de sorte qu'il n'y ait plus de sanctuaires. Or, malgré ce principe et la volonté exprimée par les chefs d'Etat et de gouvernement, les deux propositions continuent de se heurter à certaines réticences. A cet égard, on ne peut que se féliciter de la position française qui apparaît très en avance sur ce dossier.

Ainsi, s'agissant de la première proposition, c'est-à-dire de l'harmonisation des infractions terroristes et des sanctions pénales de ces infractions, le système proposé par la Commission a été contesté par de nombreux Etats. Les négociations s'orientent, en effet, vers un autre système où seules les infractions et les peines relatives au « groupe terroriste » seraient réellement harmonisées, et où chaque Etat aurait l'obligation de prévoir dans sa législation que ces infractions seront passibles d'une peine d'emprisonnement maximale d'au moins huit années, à l'exception de la direction d'un groupe terroriste où ce seuil serait de 20 ans. Les autres infractions terroristes seraient, quant à elles, définies par référence au droit national de chaque Etat. Or, la réduction du champ de l'harmonisation des infractions et la fixation d'un seuil de sanction aussi faible (c'est moins que ce qui est prévu en matière de contrefaçon de l'euro) sont en complète contradiction avec l'affirmation d'une lutte concertée contre le terrorisme au niveau européen.

Je suis convaincu, pour ma part, que, face à l'ampleur des défis soulevés par la criminalité transnationale - qui diffère de la criminalité ordinaire -, seule l'unification des règles et procédures pénales au niveau européen, ainsi que l'instauration d'organes judiciaires communs, serait une réponse efficace. Il faudrait, en effet, aboutir non pas à des textes ou des procédures harmonisés - car ceux-ci laissent subsister de nombreuses échappatoires - mais à des textes et à des procédures identiques, ce qui laisserait subsister uniquement les problèmes de traduction, ce qui n'est déjà pas une mince affaire. Comme l'avait déjà suggéré Mme Mireille Delmas Marty, c'est vers un « corpus juris » qu'il faut aller en matière de formes graves de criminalité transfrontalière.

Nous avons entendu hier le juge Jean-Louis Bruguière, lors d'une réunion commune de la commission des Lois et de la commission des Affaires étrangères du Sénat. Il disait notamment que, si la législation française dispose de tous les outils nécessaires et qu'au niveau interne on se heurte surtout à un problème de moyens matériels, au niveau européen, en revanche, tout reste à faire. Je crois donc qu'il est utile de rappeler cette idée que j'avais développée dans le rapport d'information précité. Il me semble, en effet, que si l'harmonisation peut être suffisante pour les sanctions pénales, c'est vers l'unification qu'il faut aller en matière de définition des infractions.

Autant je peux comprendre que la proposition de la Commission sur l'harmonisation des législations antiterroristes rencontre des difficultés, autant les réticences s'agissant de la création d'un mandat d'arrêt européen me semblent inexcusables. L'objectif de la deuxième proposition de la Commission est, en effet, de remplacer l'actuelle procédure d'extradition par un simple transfèrement des personnes poursuivies ou recherchées entre les autorités judiciaires des Etats membres, conformément à ce que prévoient les conclusions du Conseil européen de Tampere. Il n'y aurait donc plus de différence entre une personne recherchée sur le territoire national et dans un autre pays de l'Union. Or, non seulement le texte proposé par la Commission européenne reste très en deçà des objectifs fixés, mais, de surcroît, les négociations actuelles entre les représentants des Etats membres tendent encore à en réduire la portée.

Deux points méritent, à cet égard, d'être soulignés : la question du champ d'application du futur mandat d'arrêt européen et le principe de la double incrimination, d'une part, la nature et l'étendue du contrôle juridictionnel dans l'Etat saisi d'une demande, d'autre part.

La Commission européenne propose, tout d'abord, de retenir un très large champ d'application du mandat d'arrêt européen et de supprimer le principe de la double incrimination, selon lequel un Etat membre peut refuser l'extradition si l'infraction en cause n'est pas incriminée de manière comparable dans sa propre législation. Les Etats membres pourraient néanmoins prévoir que le mandat d'arrêt ne s'appliquerait pas à certaines infractions énumérées dans une liste négative. On cite toujours, à cet égard, le cas de l'avortement, de l'euthanasie, de l'homosexualité ou de la consommation de drogues.

Cette approche a été critiquée par de nombreux Etats membres, soit parce qu'ils entendent limiter le champ d'application du mandat d'arrêt européen à certaines infractions déjà harmonisées au niveau européen par le biais d'une liste positive, soit, tout simplement, parce qu'ils souhaitent maintenir le principe de la double incrimination pour l'ensemble des infractions.

Or, la réduction du champ d'application du mandat d'arrêt européen aux seules infractions harmonisées au niveau européen, laisserait subsister l'actuelle procédure d'extradition pour toutes les infractions qui ne seraient pas contenues dans cette liste positive. Mais surtout, le maintien du contrôle de la double incrimination, qui entraîne un contrôle étendu et tatillon du juge de l'Etat d'exécution, paraît incompatible avec l'idée d'un mandat d'arrêt européen. Les chefs d'Etat et de gouvernement ont, d'ailleurs, réaffirmé, dans une déclaration adoptée au Conseil européen de Gand, le 19 octobre dernier, leur détermination de supprimer le principe de la double incrimination pour un large éventail de faits.

Cette déclaration a été interprétée par certains Etats comme la reconnaissance du bien-fondé de la technique de la liste positive. Or, cette interprétation ne repose sur aucun fondement car, à aucun moment, les chefs d'Etat et de gouvernement ne se sont prononcés expressément sur le choix de telle ou telle méthode. Bien au contraire, le texte de la déclaration semble même dire tout le contraire. Il apparaît, à cet égard, que le compromis présenté par le Gouvernement français, qui repose sur l'idée d'une liste positive, semble faire trop de concessions à certains de nos partenaires. Je préfèrerai, pour ma part, que l'on revienne au texte proposé par la Commission et que l'on retienne l'idée d'une liste négative.

De plus, alors que tout l'intérêt d'un mandat d'arrêt européen réside précisément dans l'allègement du contrôle préalable à l'extradition de l'autorité judiciaire dans l'Etat d'exécution, le texte proposé par la Commission est très décevant sur ce point.

En effet, deux dispositions contredisent le caractère automatique du mandat d'arrêt. Tout d'abord, une disposition autorise l'autorité judiciaire de l'Etat d'exécution à remettre en liberté la personne arrêtée si « elle a des raisons de penser que la personne arrêtée ne s'échappera pas ». On imagine sans mal les sourires que peuvent provoquer ce genre de dispositions chez les criminels, spécialement chez les terroristes. Mais surtout le texte de la Commission énonce : « un tribunal de l'Etat membre d'exécution décide s'il y a lieu d'exécuter le mandat d'arrêt européen ». La remise ne serait donc plus automatique, mais subordonnée au bon vouloir d'un juge dans l'Etat saisi d'une demande !

L'autorité judiciaire de l'Etat requis devrait s'en tenir à un contrôle minimal sur l'identité de la personne et la régularité formelle de la demande. Les autres formes de recours devraient être, pour leur part, exercées devant les juridictions de l'Etat d'émission, conformément au principe de la reconnaissance mutuelle et à la notion d'espace judiciaire européen.

Si l'on devait en rester là, il me paraîtrait préférable de refuser la création du mandat d'arrêt européen, car il semble plus honnête de ne rien faire, plutôt que de faire semblant de faire quelque chose.

Enfin, je crois qu'il est utile de mentionner, à l'occasion de l'examen de ces deux décisions-cadres, l'idée d'une Cour pénale européenne. La Cour de Justice des Communautés européennes est, certes, compétente, d'après le traité, pour l'interprétation ou l'application des décisions-cadres, mais il ne faut pas oublier que la construction européenne a longtemps privilégié la dimension économique. Avec la création du troisième pilier, une réflexion s'impose sur la dimension pénale des institutions communautaires investies de l'autorité de juger.