Proposition de règlement du Conseil concernant l'adoption de mesures restrictives à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme international.

Justice et affaires intérieures

Gel des avoirs financiers de 27 personnes physiques ou morales soupçonnées d'appuyer ou de financer des activités terroristes

Texte E 1823 - COM (2001) 569 final

(Procédure écrite du 20 novembre 2001)

Il s'agit d'une proposition de règlement présentée par la Commission européenne à la suite des attentats terroristes du 11 septembre dernier.

Elle vise à geler, sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne, les avoirs financiers de 27 individus ou entités, identifiés par les États-Unis comme ayant des liens avec ces attentats, dont la liste figure en annexe de la proposition. La procédure prévue pour la modification de cette annexe est une décision du Conseil à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Le texte proposé prévoit également des dérogations, pour des raisons humanitaires ou pour le versement des intérêts notamment, gérées par la Commission dans le cadre de la comitologie (Comité de gestion).

Si l'objectif de cette proposition fait l'objet d'un consensus, elle n'en soulève pas moins d'importantes questions d'ordres juridique et pratique.

I. LE CONTEXTE DE LA PROPOSITION

Depuis les attentats commis le 7 août 1998 contre les ambassades des États-Unis à Nairobi, au Kenya, et à Dar es-Salaam, en Tanzanie, l'Organisation des Nations Unies a demandé aux États de geler les fonds et les actifs financiers d'Oussama ben Laden et de ses associés. C'est notamment l'objet de deux résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies : la résolution n° 1267, d'octobre 1999, et la résolution n° 1333, adoptée le 19 décembre 2000.

Conformément à ces résolutions, les pays de l'Union européenne ont mis en place un dispositif propre de sanctions reposant sur une position commune (PC 2001/154/PESC) du 26 février 2001 et sur un règlement du Conseil (CE n° 467/2001) du 6 mars 2001. Ce dernier comporte en annexe une liste de près de 300 personnes ou entités visées par les sanctions financières internationales, qui ne peut être modifiée que sur la base des décisions du Conseil de sécurité des Nations Unies ou du Comité des sanctions contre les Talibans.

A la suite des attentats terroristes de Washington et de New York, du 11 septembre dernier, les États-Unis ont publié une liste de 27 individus ou organisations soupçonnés d'avoir des liens avec ces attentas (« executive order » du Président George Bush du 24 septembre 2001). Or, seuls 5 de ces noms figuraient déjà dans l'annexe du règlement européen.

Dans l'attente d'une éventuelle décision au niveau international et compte tenu de l'urgence, la Commission européenne a déposé, le 2 octobre, la présente proposition de règlement.

Pour sa part, la France, avait, dès le 25 septembre, publié un décret allant dans le sens de la demande présentée par les États-Unis.

II. L'EXAMEN DE CETTE PROPOSITION PAR LES INSTITUTIONS DE L'UNION

1. L'examen par le Parlement européen

En se prononçant selon la procédure d'urgence, le Parlement européen a approuvé, à une très large majorité (417 oui, 44 non et 18 abstentions), la proposition de la Commission, tout en l'amendant sur des points importants. En particulier, il convient de mentionner trois apports :

- plusieurs amendements tendent à rendre temporaires les mesures proposées par la Commission, par l'introduction d'une clause de réexamen. Ainsi, le règlement devrait expirer le 31 décembre 2003 ;

- un autre amendement vise à modifier la procédure prévue pour mettre à jour l'annexe en rendant obligatoire la consultation du Parlement européen ;

- un nouvel article a été ajouté précisant que la Cour de justice des Communautés européennes est compétente pour les recours formés par les personnes physiques ou morales visées par ce règlement.

2. L'examen par le Conseil

De nombreuses délégations des États membres, dont le représentant français, ont fait part de leur opposition au texte présenté par la Commission. Leurs arguments peuvent être résumés de la manière suivante.

a) Une proposition inutile

Si la proposition de la Commission se justifiait en l'absence de décision du Conseil de sécurité des Nations Unies ou du Comité de sanctions contre les Talibans, puisque une modification de l'annexe du règlement du 6 mars n'était alors juridiquement pas possible, elle est désormais devenue sans objet. En effet, peu après le dépôt de sa proposition par la Commission, le Comité des sanctions s'est prononcé, le 6 octobre, sur la liste américaine. La Commission a alors, d'elle-même, procédé à la modification de l'annexe du règlement, avec un certain retard d'ailleurs, puisqu'il lui a fallu une semaine pour recopier une liste de 27 noms !

En outre, cette liste de 27 noms est devenue aujourd'hui obsolète, étant donné que les États-Unis ont publié le 11 octobre une deuxième liste, qui désigne 39 personnes ou entités suspectées de liens avec les réseaux terroristes d'Oussama ben Laden. La France a, d'ailleurs, pris un deuxième décret le 12 octobre 2001.

b) Une proposition inadaptée

Si la Commission reconnaît que sa proposition est dépassée, s'agissant de la liste des 27 noms, elle considère néanmoins que sa proposition reste pertinente au regard de la nouvelle résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies n° 1373, adoptée le 28 septembre 2001.

Cette résolution reprend les principales dispositions de la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, en date du 9 décembre 1999, en demandant aux États d'y adhérer. Elle décide, en ce sens, que les États « gèlent sans attendre les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, des entités appartenant à ces personnes ou contrôlées, directement ou indirectement, par elles, et des personnes ou entités agissant au nom, sur instruction, de ces personnes et entités, y compris les fonds provenant de biens appartenant à ces personnes, et aux personnes et entités qui leur sont associées, on contrôlées directement ou indirectement, par elles ».

Mais la résolution n° 1373 s'inscrit dans un cadre beaucoup plus large, car elle vise d'autres formes de lutte contre le terrorisme, comme la coopération policière et judiciaire, le contrôle aux frontières, l'échange de renseignements, la lutte contre certaines formes d'abus du droit d'asile, etc.

Le champ de cette résolution vise en réalité l'ensemble de la lutte contre le terrorisme et, en tout état de cause, il dépasse la stricte question des sanctions financières à laquelle se limite la proposition de la Commission. Dès lors, la proposition de la Commission ne saurait être fondée sur l'article 308 du traité instituant la Communauté européenne qui vise à permettre à la Communauté d'intervenir dans un domaine où le traité ne lui accorde pas de compétence dès lors que cette intervention apparaît « nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté ».

Comme l'a souligné le service juridique du Conseil, l'article 308 ne peut servir de base juridique au règlement proposé par la Commission, étant donné qu'il ne s'agit pas ici de réaliser l'un des objets de la Communauté dans le fonctionnement du marché commun.

III. LA POSITION ADOPTÉE PAR LA DÉLÉGATION

La délégation a décidé de soutenir la position du Gouvernement, qui est opposé à l'adoption en l'état de la présente proposition, comme d'ailleurs la majorité des délégations des États membres. En effet, la proposition de la Commission dans son état actuel paraît inutile et soulève des difficultés juridiques et institutionnelles dont il eût mieux valu faire l'économie.

On ne peut, à cette occasion, que regretter, sur un sujet aussi grave que la lutte contre le terrorisme, l'usage que fait la Commission européenne de son droit d'initiative, tendant à brouiller la distinction entre les deuxième et troisième piliers. Car ce n'est pas la première fois qu'une proposition de la Commission européenne aboutit à remettre en cause l'équilibre institutionnel et la séparation entre le pilier communautaire et les piliers intergouvernementaux. La délégation avait déjà manifesté son inquiétude à ce sujet, notamment à l'occasion de l'examen de la proposition de directive sur la protection de l'environnement par le droit pénal (textes E 1720 et E 1721, examinés lors de la procédure écrite du 1^er juin 2001).

On peut légitimement s'interroger sur les avantages d'une évolution des piliers intergouvernementaux, mais une communautarisation de ces matières nécessite une révision des traités.

Toutefois, il est probable que les critiques du Conseil et les observations de son service juridique conduiront la Commission à modifier profondément sa proposition. Si les défauts mentionnés ci-dessus étaient corrigés, il va de soi qu'il n'y aurait plus lieu de s'opposer au texte E 1823, dont ce n'est pas le but qui fait problème.

Sous le bénéfice de ces observations, il a semblé nécessaire à la délégation de soutenir la position du Gouvernement qui s'oppose à l'adoption, en l'état, de ce texte.