Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché (abus de marché).

Politique économique et financière

Opérations d'initiés et manipulations de marché

Texte E 1756 - COM (2001) 281 final

(Procédure écrite du 4 juillet 2002)

La proposition de directive sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché présentée par la Commission le 30 mai 2001 est l'un des textes prioritaires du plan d'action pour les services financiers. Elle tend à harmoniser les définitions des manquements en matière boursière (délit d'initié, manipulation de cours, fausse information), les mesures préventives, les moyens des autorités chargées des enquêtes, à imposer une autorité administrative unique pour assurer le respect des dispositions et à prévoir des sanctions administratives et/ou pénales.

I - LES PRINCIPAUX POINTS EN DISCUSSION

1. La prise en compte de l'intentionnalité

La Commission souhaite effectuer une harmonisation maximale de la définition des délits. En effet, l'activité des marchés financiers dépasse les frontières et il convient d'éviter un « arbitrage réglementaire » entre les places financières en faveur des moins contrôlées.

Cependant, les définitions proposées par la Commission posent problème car les États membres sont plus ou moins exigeants quant à l'existence d'un lien de causalité ou d'une intention frauduleuse. Il convient d'éviter le double écueil qui consisterait soit à empêcher toute sanction en rendant la preuve trop difficile à apporter, soit à sanctionner trop lourdement des comportements non frauduleux. Le souci du Gouvernement français a été d'éviter que la discussion aboutisse à une rédaction trop en retrait de notre droit national, au risque de compromettre les procédures en cours.

2. Le cumul des sanctions pénales et administratives

Le cumul de sanctions pénales et administratives peut poser problème au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, en vertu du principe « non bis in idem ». Or, la rédaction initiale de l'article 14 de la proposition de directive laissait supposer l'obligation de mettre en place des sanctions administratives parallèlement aux sanctions pénales.

Le Gouvernement français a demandé que le texte se contente de prévoir que les manquements doivent être sanctionnés soit sur le plan pénal, soit sur le plan administratif. De la sorte, les États membres auront le choix du type de sanctions en fonction de leurs traditions juridiques et pourraient les échelonner selon la gravité des faits.

3. L'imposition d'une autorité unique

L'imposition d'une seule autorité compétente pour la recherche des infractions et les sanctions paraît peu respectueuse du principe de subsidiarité. Toutefois, elle ne pose pas de problème pour notre pays puisque le droit français est conforme à cette proposition depuis la fusion de la Commission des opérations de bourse et du Conseil des marchés financiers au sein d'une Autorité unique.

II - L'ÉTAT DE LA NÉGOCIATION

Le Conseil Ecofin du 7 mai dernier est parvenu à un accord politique sur cette proposition de directive, qui reprend largement les amendements votés en première lecture par le Parlement européen le 14 mars dernier.

Des compromis ont été proposés par la présidence sur deux points délicats :

- les journalistes qui ont diffusé des informations fausses ou trompeuses seront jugés au regard des règles de leur profession, sauf s'ils en ont tiré un profit direct ou indirect, auquel cas ils seront traités comme tout autre personne ayant commis une manipulation de marché ;

- des mécanismes de consultation des professionnels par les autorités de marché seront mis en place, comme le veut le Parlement européen, bien que de telles dispositions soient manifestement contraires au principe de subsidiarité.

Le Gouvernement français serait prêt à accepter ces deux mesures, à condition qu'il soit bien clair que la première n'a pas pour objet de faire sortir les journalistes du champ de la directive, mais seulement de permettre à l'autorité de régulation de prendre en compte les codes de déontologie journalistiques, et que la seconde ne constitue pas un précédent pour d'autres textes à l'avenir.

Tout en notant que le processus d'élaboration de cette directive a amené, notamment en réponse aux demandes du Parlement européen, l'introduction de dispositions peu conformes à un strict respect du principe de subsidiarité, la délégation n'a pas jugé utile d'intervenir sur ce texte.