Avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 2002 - Volume 0 - Introduction générale

Cette année, la discussion budgétaire européenne a suivi une nouvelle procédure, qui fait remonter en amont ses premières étapes. A la suite du débat d'orientation politique qui a eu lieu le 6 décembre 2000, la Commission a adopté le 21 février 2001 une décision de stratégie politique annuelle, dans laquelle elle identifie six grands objectifs prioritaires pour 2002 : l'euro, le développement durable, la coopération au développement, la Méditerranée, l'élargissement et la nouvelle gouvernance. L'avant-projet de budget est bâti en conséquence, même si toutes ces actions prioritaires ne nécessitent pas l'engagement de ressources nouvelles.

Autre innovation, le Conseil et le Parlement européen ont chacun tenu un débat d'orientation budgétaire dans le courant du mois de mars, ce qui permet à leurs avis - en théorie du moins - d'être pris en considération par la Commission pour l'élaboration de l'avant-projet de budget, qui a été adopté au début du mois de mai.

Même ainsi modifiée, la procédure budgétaire européenne apparaît toujours aussi déphasée par rapport au calendrier national du vote de la contribution de la France au budget de l'Union européenne. Par ailleurs, les documents budgétaires parviennent avec retard. Alors que l'avant-projet de budget a été adopté le 8 mai, son introduction générale, qui est le seul document permettant d'en avoir une vue politique d'ensemble, a été transmise officiellement au Sénat le 19 juin seulement, notre délégation l'ayant reçue officieusement quatre jours plus tôt, le 15 juin.

I. UN BUDGET EN AUGMENTATION TROP RAPIDE

Comme chaque année, l'avant-projet de budget communautaire est présenté en forte hausse : les crédits d'engagement s'élèvent à 100,3 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,5 % par rapport à 2001, tandis que les crédits de paiement s'élèvent à 97,8 milliards d'euros, soit une augmentation de 4,8 % par rapport à 2001.

Les rubriques qui enregistrent les plus fortes augmentations sont les dépenses agricoles (+ 5 %) et les dépenses administratives (+ 5 %). Les crédits consacrés aux politiques internes sont un peu moins dynamiques (+ 4,1 %).

La progression des dépenses d'actions structurelles est comparativement modeste : + 2,8 %, en crédits d'engagement comme en crédits de paiement. Mais ce taux moyen recouvre, en crédits de paiement, une diminution de 9 % du fonds de cohésion et une hausse de + 4 % des fonds structurels. Selon la Commission, la résorption des restes à liquider hérités des exercices antérieurs justifie le paiement de 7,3 milliards d'euros en 2002.

Les crédits consacrés aux actions extérieures sont présentés en baisse de 2,1 % , parce que le recours en 2001 à l'instrument de flexibilité en faveur de la Serbie, pour un montant de 200 millions d'euros, n'est pas reconduit.

Au total, la hausse proposée pour le budget communautaire en 2002 serait sensiblement plus rapide que celle de la moyenne des budgets nationaux. Les contraintes financières du Pacte de stabilité et de croissance semblent ne concerner que les Etats membres.

Heureusement, le Parlement européen ne devrait pas faire trop de surenchère cette année, à la différence des deux exercices précédents, lors desquels il avait même défendu une révision des perspectives financières. Dans ses orientations pour le budget 2002 qu'il a adoptées le 22 mars dernier, le Parlement européen a surtout mis en avant ses propres priorités au sein de la rubrique des politiques internes : initiative e-learning ; espace européen de liberté, de sécurité et de justice ; et politique d'asile. Toutefois, on ne connaîtra le montant exact des crédits supplémentaires voulus par le Parlement européen qu'à l'issue de la première lecture, prévue le 20 juillet prochain.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. La dynamique du budget communautaire souligne le caractère finalement assez lâche de la contrainte exercée par les perspectives financières. En effet, celles-ci sont calées sur le rythme de progression du PNB communautaire. Dans une période de croissance comme celle que l'Union européenne vient de connaître, les plafonds de dépenses opposables sont révisés à la hausse. Ils deviennent alors compatibles avec des taux élevés d'augmentation des crédits, tels que ceux proposées par la Commission.

Celle-ci compare l'accroissement du budget communautaire en crédits de paiement, qui serait donc de 4,8 % en 2002, avec l'accroissement du total des dépenses publiques des Etats membres, qui devrait être de 3,8 %. L'écart entre les deux taux apparaît ainsi comme étant d'un point seulement. Mais cette comparaison n'est pas satisfaisante. En effet, seuls les budgets étatiques nationaux, au sens strict, contribuent au financement de l'Union européenne. Il n'y a pas de logique à prendre en compte les collectivités locales, les administrations de sécurité sociale, voire les entreprises publiques, qui n'y contribuent pas.

2. La forte hausse des dépenses agricoles s'explique par le fait que la réforme de la PAC, décidée au Conseil de Berlin, entraîne pour l'instant toujours plus de dépenses nouvelles au titre des aides directes que d'économies au titre des interventions de marché. Mais elle s'explique également par l'impact des diverses épizooties sur la filière de la viande bovine. En ce qui concerne l'ESB, alors que 971 millions d'euros ont déjà été ajoutés en cours d'exercice 2001, 1.145 milliards d'euros supplémentaires sont prévus pour 2002. En ce qui concerne la fièvre aphteuse, 250 millions d'euros « seulement » sont prévus. Au total, 8,4 milliards d'euros sont consacrés à la filière de la viande bovine.

La Commission propose en outre de créer une réserve d'un milliard d'euros pour provisionner, le cas échéant, de nouvelles dépenses vétérinaires ou de marché liées à ces deux maladies. Cette initiative ne paraît pas de bonne méthode. Sur la forme, une telle réserve est considérée par le Parlement européen comme une dépense non obligatoire, en raison de son caractère facultatif, alors que les crédits agricoles sont normalement des dépenses obligatoires. Sur le fond, un plan de lutte contre l'ESB en sept points a été adopté en février 2001, et il n'y a plus actuellement de mesure nouvelle en préparation. Les crédits provisionnés risquent donc de rester inemployés, ce qui serait regrettable en terme d'affichage vis-à-vis du monde agricole. Il y aura inévitablement une forte pression pour dépenser ces crédits d'une manière ou d'une autre ; et s'ils devaient être finalement affectés à une autre urgence que la lutte contre l'ESB et la fièvre aphteuse, les éleveurs concernés se sentiront floués. Pour faire face aux aléas liés à ces épizooties, mieux vaut s'en tenir à la procédure habituelle du budget rectificatif et supplémentaire, à laquelle il a déjà été fait recours sans problème en 2001.

3. Un autre aléa de l'avant-projet de budget communautaire pour 2002 résulte de l'échec définitif de l'accord de pêche avec le Maroc, à l'issue duquel l'Espagne devra restructurer sa flotte de pêche. Les modalités et les coûts de cette restructuration ne sont pas encore fixés, mais les conclusions du Conseil européen de Nice ont posé le principe d'un financement communautaire.

Les dépenses structurelles étant déjà par ailleurs au plafond fixé par les perspectives financières, la Commission propose de recourir à l'instrument de flexibilité. Cette solution présente plusieurs inconvénients. Sur le principe, la restructuration de la flotte de pêche espagnole n'est pas, au sens strict, une dépense imprévue et urgente. Sur la forme, l'instrument de flexibilité est une dépense non obligatoire, qui nécessite l'accord du Parlement européen et peut donc se prêter à toutes les formes de marchandage imaginables dans le cadre de la négociation budgétaire globale. En pratique, l'instrument de flexibilité n'est pas mobilisable plus d'une année pour une même dépense : il faudrait donc artificiellement engager sur un seul exercice les crédits nécessaires à une restructuration qui sera vraisemblablement très étalée dans le temps.

D'autres solutions sont envisageables, car l'accord conclu lors du Conseil européen de Nice prévoit simplement une base légale pour le financement communautaire de la restructuration de la flotte de pêche espagnole, mais ne précise pas laquelle. Ces dépenses pourraient être imputées sur la rubrique des politiques internes, qui dispose encore d'une marge sous plafond. Mieux encore, l'Espagne pourrait les financer simplement en réorientant son enveloppe de crédits structurels, tout comme la France a été autorisée à financer ainsi la réparation des dégâts de la tempête de 1999 sur sa forêt.

4. Un aspect particulièrement préoccupant de l'avant-projet de budget pour 2002 est la tension sur les dépenses administratives et de personnel qui, avec les dépenses agricoles, constituent le poste en plus forte augmentation (+ 5 %).

Dans le cadre de la réorganisation de ses services, la Commission a évalué ses besoins en personnel à 1.254 postes. Elle s'est engagée à les couvrir en partie par redéploiement, mais a déjà obtenu en 2001 la création de 400 postes supplémentaires. Pour 2002, elle sollicite encore la création de 317 nouveaux postes. Cet accroissement des effectifs de la Commission est d'autant plus inquiétant que la réforme du statut et des rémunérations, qui devrait à terme générer des économies salariales, n'avance guère. La réforme des retraites reste aussi à l'étude, alors que les dépenses de pension sont particulièrement dynamiques, présentées en progression de + 11,3 %. Tout se passe comme si la Commission engrangeait d'abord les bénéfices de la réforme de ses services, en repoussant à plus tard les sacrifices afférents.

Les propositions de la Commission sont aggravées par les demandes des « petites institutions » (Conseil, Cour de Justice, Cour des Comptes...), qui anticipent le coût de l'élargissement. Le Conseil sollicite en outre des crédits pour tirer les conséquences de la localisation à Bruxelles de tous les Conseils européens. Si l'on cumule l'ensemble, le plafond de la rubrique des dépenses administratives se trouverait dépassé, ce qui n'est pas admissible. Chaque traité d'adhésion pourra donner lieu à une révision des perspectives financières, mais pas avant. Par ailleurs, les demandes de surfaces de bâtiment supplémentaires ne sont pas sérieusement motivées. Elles risquent d'accentuer inutilement la spéculation immobilière à Bruxelles, alors que l'immeuble du Berlaymont ne sera pas encore réintégré par les services de la Commission en 2002.

5. Dernière observation : pour la première fois, la Commission propose une ligne budgétaire spécifique (B3-500) pour le financement des partis politiques européens, dotée de 7 millions d'euros. Ce faisant, elle anticipe l'adoption du texte relatif au statut et au financement des partis politiques européens (E 1691), que notre collègue Yann Gaillard nous a présenté lors de la réunion de la délégation du 13 juin dernier.

A cette occasion, il nous a fait part de ses interrogations à l'égard de ce texte, notamment quant à son défaut de base juridique et à l'absence d'une définition précise des dépenses éligibles au financement communautaire. L'évolution de cette ligne budgétaire et de son utilisation devra appeler toute notre attention. Au-delà de son montant symbolique pour 2002, il s'agit d'une dépense potentiellement inflationniste sur les exercices suivants, car les financements communautaires pourront représenter jusqu'à 75 % du budget des partis européens.

III. LA NOUVELLE PRÉSENTATION PAR DOMAINES POLITIQUES

La procédure budgétaire pour 2002 est encore fondée sur la nomenclature budgétaire traditionnelle, qui fait référence aux sept rubriques des perspectives financières. Parallèlement, pour la seconde année consécutive, l'avant-projet est aussi présenté selon la méthode d'établissement du budget sur la base des activités (EBA). L'objectif est de basculer définitivement vers cette nouvelle présentation l'an prochain, pour le budget 2003. Ce qui suppose l'aboutissement de la refonte en cours du règlement financier avant la fin de 2002.

L'intérêt de cette nouvelle méthode de présentation est évident. Les missions de la Commission sont réparties en quelques 200 activités, qui sont elles-mêmes regroupées en 30 domaines politiques.

La méthode EBA permet ainsi de visualiser l'utilisation complète des ressources pour chacune des politiques de la Commission, en mêlant de manière transversale les crédits opérationnels, les dépenses administratives et les moyens humains.

Bien-sûr, cette nouvelle approche ne réalisera tout son potentiel qu'une fois mise en place la gestion par activités. Il sera alors possible d'avoir une vue fine des frais de fonctionnement d'une politique communautaire donnée, et de procéder à des réallocations de ressources en fonction des différences de productivité constatées.

Un examen rapide du tableau d'ensemble des domaines politiques permet de confirmer ce qu'il est possible de supposer intuitivement. Certaines politiques mobilisent beaucoup de crédits et relativement peu de ressources humaines, comme l'agriculture et le développement rural (48 milliards d'euros et 870 postes) ou la politique régionale (20 milliards d'euros et 480 postes). D'autres politiques ont une configuration inverse, comme la politique de la concurrence (67 millions d'euros et 553 postes) ou la politique de la recherche directe (258 millions d'euros et 2.216 postes). Mais ces ratios ne sont que des indicateurs grossiers. Tout l'intérêt de la méthode EBA résidera dans les indicateurs et les objectifs quantifiés qui permettront d'évaluer l'efficacité intrinsèque de chacune des politiques communautaires.

Par exemple, je ne doute pas qu'il soit possible d'utiliser bien mieux les crédits consacrés au programme commun de recherche et de développement (PCRD), en concentrant les financements sur les projets de coopération entre institutions de recherche nationales, plutôt que sur des projets communautaires largement redondants avec les programmes des Etats membres.

La nouvelle présentation comporte toutefois certains inconvénients en termes de lisibilité des crédits.

D'une part, le respect des plafonds des perspectives financières devient moins aisé à vérifier, car des dépenses relevant de différentes rubriques peuvent être regroupées sous un même domaine politique. Un tableau de concordance entre les deux modes de présentation permet de s'y retrouver, mais il n'est pas d'une lecture limpide. A terme, il faudra vraisemblablement redéfinir à la marge les différentes rubriques des perspectives financières.

D'autre part, il y a un risque réel de perte de contrôle des dépenses administratives et de personnel, dès lors qu'elle se trouveront éclatées entre les 30 domaines politiques et les 200 activités de la Commission. Un document récapitulatif restera sans doute utile. Surtout, une gestion active de ces dépenses, en fonction des résultats et des nouvelles priorités des politiques communautaires, sera absolument nécessaire.