Proposition de décision du Conseil relative à l'association des pays et territoires d'outre-mer à la Communauté européenne ("Outremer")

Politique de coopération

Association des pays et territoires d'outre-mer
à la Communauté européenne


Texte E 1619 - COM (2000) 732 final

(Procédure écrite du 24 janvier 2001)

Cette proposition de décision du Conseil vise à instituer le nouveau régime d'association entre la Communauté européenne et les Pays et Territoires d'Outre-mer (PTOM), pour la période du 1^er mars 2001 au 31 décembre 2007.

Il convient de rappeler que les relations avec les vingt PTOM (dont la liste figure en annexe I) sont régies, depuis l'origine de la construction européenne, par des décisions d'association prises par le Conseil à l'unanimité.

Ce régime spécial, qui résulte des articles 182 à 188 du traité instituant la Communauté européenne, repose actuellement sur la décision du 25 juillet 1991, révisée en novembre 1997, puis prorogée d'un an, le 29 février 2000, faute pour la Commission européenne d'avoir présenté une proposition dans les délais requis. La décision actuellement en vigueur arrive donc à échéance le 28 février prochain.

La Commission européenne, qui n'a présenté sa proposition que le 15 novembre dernier, a donc beaucoup tardé malgré les pressions des Etats membres, et, en particulier, de la présidence française. Il a résulté de ce retard un document très volumineux et assez mal rédigé.

Cette proposition constitue néanmoins l'une des plus importantes réformes auxquelles ont été soumis ces accords d'association depuis l'entrée en vigueur du traité de Rome. Elle s'inspire de la « déclaration concernant les Pays et Territoires d'Outre-mer », annexée à l'acte final du traité d'Amsterdam, et de la communication de la Commission intitulée « Réflexions sur le statut des PTOM associés avec la CE et orientations sur PTOM 2000 », en date du 20 mai 1999.

I - LE CONTENU DE LA PROPOSITION

Elle comporte trois volets :

Le régime commercial actuel constitue le régime le plus favorable accordé par la Communauté à ses partenaires. En effet, les PTOM, qui n'appartiennent pas à la Communauté et ne font pas partie du territoire douanier communautaire, bénéficient d'un libre accès de leurs produits au marché communautaire, tout en conservant la liberté de déterminer eux-mêmes leurs droits à l'importation.

La proposition de la Commission européenne maintient ce régime commercial préférentiel accordé aux PTOM. D'une part, il prévoit l'exemption des droits de douane pour les produits originaires et sans contingentement, ainsi que la possibilité de recourir au cumul d'origine. D'autre part, le principe du transbordement est confirmé, mais les aides publiques aux opérateurs de ces transbordements seraient désormais soumises à une autorisation préalable de la Commission, afin d'éviter que les autorités des PTOM ne restituent par ce biais les droits de douane perçus.

Cependant, il existe des exceptions à ce régime qui concernent certains produits spécifiques.

On se souvient que le régime commercial préférentiel a donné lieu à des abus en matière d'importation de sucre provenant des PTOM néerlandais. En effet, certains Etats ACP ont fait transiter leur sucre par les Antilles néerlandaises afin qu'il acquière l'origine PTOM et qu'il puisse entrer, à ce titre, en exemption de droits de douane sur le territoire communautaire.

Pour lutter contre ce détournement de trafic, le Conseil a décidé, lors de la révision de la décision d'association en 1997, de mettre en place un contingent de 3 000 tonnes pour le sucre bénéficiant du cumul d'origine ACP/PTOM. Cette décision a fait l'objet d'un recours devant la Cour de justice des Communautés européennes qui a, le 8 février 2000 (arrêt Emesa Sugar), confirmé la légalité de l'instauration de ce contingent quantitatif.

Un second trafic a alors pris le relais : il concerne le sucre bénéficiant du cumul d'origine CE/PTOM. Ce sucre, qui est produit dans la Communauté, est exporté vers Aruba (PTOM néerlandais) en touchant les restitutions à l'exportation : il a donc pour vocation d'être mis sur le marché mondial. A Aruba, il subit une transformation mineure qui lui permet d'acquérir l'origine PTOM. Il est alors réintroduit sur le marché communautaire en exemption de droits de douane.

Aucun contingent n'ayant été prévu pour le sucre bénéficiant du cumul d'origine CE/PTOM, on a assisté à une explosion des importations de sucre en provenance d'Aruba (plus de 50 000 tonnes en 1999 selon la direction générale Agriculture de la Commission européenne).

La Commission a donc mis en place des mesures de sauvegarde, ce qui a entraîné un contentieux devant la Cour de justice des Communautés européennes.

Or, ces détournements, qui ont également concerné le riz, constituent une menace pour le fonctionnement de la politique agricole commune, étant donné le caractère excédentaire du marché communautaire.

La proposition prévoit donc de remédier à ces abus par plusieurs dispositions :

- une légère modification du régime applicable au riz puisque le contingent global de 35 000 tonnes, en vigueur depuis 1997, serait maintenu, mais 10 000 tonnes, sur ce contingent, seraient réservés aux PTOM les moins développés ;

- l'abolition de la règle du cumul de l'origine pour le sucre, tant pour celui produit dans les ACP et transformé dans les PTOM que pour le sucre communautaire transformé par les PTOM.

- En outre, un contingent tarifaire de 5 000 tonnes serait ouvert pour le beurre.

Enfin, en matière de régime d'établissement et de prestation de service, la proposition prévoit la possibilité pour les autorités d'un PTOM d'établir des règles plus favorables au bénéfice de leurs habitants et des activités locales.

II - LES DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR LA PROPOSITION

Il convient, tout d'abord, de souligner l'urgence qui s'attache à l'examen de cette proposition, en raison du retard pris par la Commission européenne dans le dépôt de sa proposition. En effet, la décision actuellement en vigueur arrivant à échéance le 28 mars prochain, il existe un risque de vide juridique qui serait préjudiciable aux PTOM si aucune décision n'était prise avant cette date.

Certes, il serait envisageable de proroger une nouvelle fois la décision actuellement en vigueur, mais cette solution présenterait l'inconvénient de retarder l'adoption d'un nouveau régime et de laisser en suspens la question du cumul d'origine sur le sucre. En outre, elle est subordonnée à la volonté de la Commission européenne.

Une adoption rapide de la présente proposition serait donc la meilleure solution.

Encore faudrait-il surmonter l'obstacle que constitue l'exigence de l'unanimité au Conseil, qui suppose un consensus parmi les Etats membres.

Or, parmi les quatre Etats membres concernés (la France, le Royaume-Uni, le Danemark et les Pays-Bas), le gouvernement des Pays-Bas a eu une réaction très négative à l'égard du projet actuel qu'il a jugé « scandaleux », en particulier en ce qui concerne l'abolition de la règle du cumul d'origine sur le sucre. Il convient de rappeler que cet Etat avait déjà bloqué pendant plus de deux ans la révision de la décision de 1991, en raison des restrictions dans le cumul d'origine qui avaient été introduites pour le sucre et le riz. On rappellera que, en raison du système institutionnel propre aux Pays-Bas, cet Etat est représenté au sein des négociations par les PTOM concernés. Un compromis pourrait toutefois être trouvé sur un contingentement en matière de sucre.

Les trois autres Etats ont eu, pour leur part, des réactions plus mitigées. Ainsi, le Royaume-Uni et le Danemark ont été plutôt satisfaits.

En ce qui concerne la position du Gouvernement français, elle est plus ambivalente.

Il est vrai que de nombreux éléments de la proposition répondent aux intérêts français. Ainsi, le régime commercial préférentiel est maintenu, avec un renforcement des restrictions sur le cumul d'origine pour les produits sensibles (sucre et riz), conformément aux attentes françaises. De la même manière, on ne peut que se féliciter de la confirmation de la possibilité de procéder au transbordement des produits non originaires. Par ailleurs, les nouvelles modalités de gestion des aides, inspirées de celles des fonds structurels, constituent également un motif de satisfaction. En outre, on peut noter la plus grande ouverture des programmes communautaires. Enfin, il convient de remarquer que la répartition globale des aides financières est plutôt favorable aux PTOM français.

Néanmoins, d'autres éléments du projet apparaissent plus problématiques.

Ainsi, le volet institutionnel contient certaines ambiguïtés, notamment en ce qui concerne l'initiative de la création des groupes de travail et la notion d'« autorité locale » en matière de gestion bilatérale (est-ce le préfet ou le président de l'exécutif de la collectivité concernée ?).

Par ailleurs, certains points du volet commercial mériteraient d'être clarifiés, comme la liberté d'établissement (le problème de la préférence locale en particulier), les aspects monétaires et fiscaux (en ce qui concerne l'euro notamment), ainsi que la question sensible de la compatibilité du régime d'association avec les règles de l'OMC.

Mais c'est le volet financier qui soulève le plus de difficultés.

Tout d'abord, la proposition contient une incohérence juridique sur le montant global de l'aide financière au titre du IXe FED. En effet, elle prévoit que l'aide financière sera versée de 2001 à 2007, alors même que le IXe FED a été conclu jusqu'en 2005 selon l'Accord de Cotonou. Par ailleurs, si l'on retient cette durée, le volume global de l'aide aux PTOM serait en diminution d'environ 22 % par rapport au régime précédent.

De plus, la répartition de l'aide financière, principalement fondée sur le critère du PNB/habitant, repose sur un système de calcul particulièrement complexe, parfois même fantaisiste, qui aboutit à des résultats très surprenants. Ainsi, Pitcairns, qui compte 50 habitants est dotée de 2 millions d'euros, ce qui représente 40 000 euros par habitant, alors que la Polynésie, qui en compte plus de 220 000, n'est dotée que de 10,6 millions d'euros, soit moins de 50 euros par habitant.

En outre, le montant de la réserve financière apparaît trop important et devrait être réduit au bénéfice de l'aide programmable.

Il convient, enfin, de déplorer l'absence de perspectives concernant la création d'un fonds spécifique pour les PTOM.

Il semble donc que la proposition soulève des appréciations contradictoires. Ainsi, les PTOM français apparaissent plutôt partagés, la Polynésie étant la plus hostile au projet.

En définitive, si l'on ne peut que souhaiter une amélioration de la proposition sur les points précédemment évoqués, il convient également d'inciter les instances communautaires à accélérer le processus d'adoption, afin d'éviter un vide juridique si aucune décision n'était prise avant le 1^er mars.

C'est la raison pour laquelle la délégation a décidé de ne pas intervenir plus avant dans l'examen de ce texte, tout en déplorant le retard pris par la Commission européenne pour présenter sa proposition.

1. Pays ayant des relations particulières avec le Royaume du Danemark :

- Groenland

2. Territoires d'Outre-mer de la République française :

- la Nouvelle-Calédonie et ses dépendances,

- la Polynésie française

- les Terres australes et antarctiques françaises

- les îles Wallis-et-Futuna

3. Collectivités territoriales de la République française :

- Mayotte

- Saint-Pierre-et-Miquelon

4. Pays non européens relevant du Royaume des Pays-Bas :

- Aruba

- Antilles néerlandaises : Bonaire, Curaçao, Saba, Saint-Eustache, Saint-Martin

5. Pays et territoires d'Outre-mer relevant du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord :

- Anguilla

- les îles Cayman

- les îles Falkland

- les îles Sandwich du Sud et leurs dépendances

- Montserrat

- Pitcairn

- Saint-Hélène et ses dépendances

- le territoire de l'Antarctique britannique

- les territoires britanniques de l'Océan indien

- les îles Turks et Caicos

- les îles Vierges britanniques

- Anguilla

- Mayotte

- Montserrat

- Sainte-Hélène, Ascension Island, Tristan da Cunha

- îles Turks et Caicos

- Wallis et Futuna

- Saint-Pierre-et-Miquelon