Proposition de directive du Conseil relative au droit au regroupement familial

Le Parlement français a été saisi sous le n° E 1396 par le Gouvernement d'une proposition de directive du Conseil (COM (1999) 638 final) qui a pour objet d'instituer un droit au regroupement familial au profit de certains ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne.

Cette directive est la première qui est proposée par la Commission européenne en application du traité d'Amsterdam sur la politique de l'immigration. En effet, l'article 63, paragraphes 3 et 4 du traité, a communautarisé, à compter de l'entrée en vigueur du nouveau traité qui est intervenue le 1^er mai 1999, les conditions d'entrée et de séjour, ainsi que la délivrance de visas et de titres de séjour de longue durée par les Etats membres, l'immigration et le séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier ainsi que les droits des ressortissants de pays tiers en situation légale de séjour dans un Etat membre.

Le Conseil européen tenu à Tampere (Finlande), les 15 et 16 octobre 1999, a reconnu la nécessité d'un rapprochement des législations nationales relatives aux conditions d'admission et de séjour des ressortissants de pays tiers et a demandé au Conseil des ministres d'arrêter des décisions sur la base de propositions de la Commission, décisions « qui devraient tenir compte de la capacité d'accueil de chaque Etat membre et de leurs liens historiques et culturels avec les pays d'origine de l'immigration ».

Au cours du Conseil des ministres de la Justice et des Affaires intérieures du 27 mai 1999, le ministre de l'Intérieur, Jean-Pierre Chevènement, avait cependant souligné que « le droit d'entrée et de séjour des étrangers, y compris des demandeurs d'asile, appartient à la souveraineté des Etats et que leurs opinions publiques y sont particulièrement sensibles ». Certes, ajoutait-il, « au-delà des modèles nationaux d'intégration des étrangers que montre l'histoire de l'immigration en Europe, il y a place aujourd'hui pour un travail d'harmonisation des politiques d'intégration et des règles qui les expriment ». Mais « la libre circulation des ressortissants européens ne saurait être la liberté d'installation des ressortissants des pays tiers, et la maîtrise des flux migratoires doit s'organiser à partir d'une notion de capacité d'intégration, résultat des politiques d'intégration certes harmonisées, mais aussi de données historiques et géographiques encore très différentes entre les Etats membres, ainsi que d'une sensibilité politique propre à chaque nation européenne ».

L'examen du contenu de la proposition de directive et des problèmes qu'elle soulève dans sa version actuelle doit permettre au Sénat d'arrêter une position au regard d'un texte qui, lorsqu'il sera adopté, pourrait avoir des conséquences majeures sur la politique française de l'immigration. Ces conséquences seraient d'autant plus importantes qu'un certain nombre d'Etats membres ont proposé, au sein du groupe préparatoire à la nouvelle Conférence intergouvernementale de révision du traité, de verser, dès l'adoption du prochain Traité et non à compter du 1^er mai 2004, comme l'avait prévu le traité d'Amsterdam, les matières du titre IV (visas, asile, immigration) sous le régime de la majorité au Conseil et du droit de codécision du Parlement européen. Il s'agirait en particulier des mesures relatives à l'asile, aux réfugiés, aux personnes déplacées et à la politique d'immigration, ainsi qu'à la coopération judiciaire civile dans les matières ayant une incidence transfrontalière et à la coopération administrative entre les Etats membres et la Commission.

1. Le contenu de la proposition de directive

Grâce aux dispositions du traité d'Amsterdam, la Commission dispose d'une base juridique pour proposer les actes nécessaires à la fondation d'une politique commune d'immigration. La directive est destinée à établir, dans le droit communautaire, des règles communes en matière de droit au regroupement familial. Pour l'instant, ce droit est seulement reconnu par des instruments juridiques internationaux, notamment la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales de 1950.

Selon la Commission, le regroupement familial permet de protéger l'unité familiale et il facilite l'intégration des ressortissants de pays tiers dans les États membres. Il doit donc constituer un droit reconnu sur tout le territoire de l'Union.

Les demandeurs du regroupement familial seraient :

- les ressortissants de pays tiers titulaires d'un titre de séjour d'au moins un an ;

- toute personne qui a obtenu le statut de réfugié ou qui est bénéficiaire d'une protection temporaire, quelle que soit la validité de son titre de séjour.

Les bénéficiaires du regroupement familial pourraient être :

- le conjoint du demandeur ou le partenaire non marié si l'Etat membre concerné reconnaît ces couples ;

- les enfants mineurs du couple, ou de l'un des deux, y compris les enfants adoptés ;

- les ascendants et les enfants majeurs à charge.

Un réfugié pourrait demander le regroupement avec d'autres membres de sa famille s'ils sont à sa charge. Pour les enfants mineurs non accompagnés bénéficiant du statut de réfugié, leurs ascendants pourraient être autorisés à les rejoindre ou, à défaut, tout autre membre de leur famille.

Le mariage polygame ne serait pas reconnu et une femme seulement pourrait bénéficier du droit de regroupement. De même, les enfants des épouses non admises seraient exclus du droit au regroupement, à moins que l'intérêt supérieur de l'enfant ne l'exige.

Le citoyen de l'Union européenne qui n'exerce pas son droit à la libre circulation, -c'est-à-dire qui réside dans le pays dont il a la nationalité- pourrait également demander à bénéficier du regroupement familial pour les membres de sa famille ressortissants de pays tiers.

La demande de regroupement familial se ferait auprès de l'Etat membre où le demandeur réside. Sauf cas particulier, le membre de la famille visé par le regroupement se trouverait à l'extérieur de l'Union européenne pendant la procédure.

L'Etat membre aurait un maximum de six mois pour examiner la demande. Un certain nombre de pièces justificatives seraient demandées. Toutefois, les exigences seraient plus souples pour les réfugiés et les personnes bénéficiant d'une protection temporaire lorsqu'ils ne possèdent pas de documents prouvant les liens familiaux.

L'entrée et le séjour d'un membre de la famille pourraient être refusés pour des raisons d'ordre public, de sécurité intérieure et de santé publique. Ce refus se baserait uniquement sur le comportement et l'état de la personne.

Il pourrait être demandé au regroupant de disposer d'un logement adéquat, d'une assurance maladie et/ou de ressources stables et suffisantes. Un séjour minimal, d'un an au plus, dans l'Etat membre concerné pourrait également lui être nécessaire.

Outre un titre de séjour de la même durée que celui du regroupant, les membres de sa famille obtiendraient un accès à l'éducation, à un emploi et à la formation professionnelle. Après quatre ans de résidence au plus, le conjoint ou le partenaire non marié ainsi que l'enfant devenu majeur, auraient droit à un titre de séjour autonome si le lien familial était maintenu. Ce titre de séjour pourrait être accordé plus tôt si une situation difficile l'exigeait.

Pour tout rejet, les personnes concernées auraient accès à un recours juridictionnel. En cas de fraude (falsification de documents, mariage blanc...), la demande serait rejetée et des sanctions pourraient être prises par l'Etat membre.

La proposition est actuellement soumise pour avis au Parlement européen qui pourrait se prononcer en juillet prochain. Le groupe « Migration et éloignement » du Conseil a commencé l'examen de la proposition de directive. Cette proposition est accueillie avec une extrême prudence par les délégations. L'Autriche a déposé une réserve générale sur l'ensemble du texte. Cinq réunions du groupe ont déjà eu lieu et il ne semble pas que la proposition puisse être inscrite à l'ordre du jour du Conseil Justice et Affaires intérieures avant la présidence française de l'Union.

Le titre IV du traité CE sur l'Union européenne relatif à la libre circulation des personnes ne s'applique pas pour l'instant au Royaume-Uni, à l'Irlande et au Danemark. Ils ne participeront donc pas à la mise en oeuvre de cette directive.

2. Les problèmes soulevés par la proposition de directive

a) La proposition de la Commission diverge sérieusement des législations nationales existantes

A juste titre, le Conseil, à l'initiative de la délégation française, a demandé à la Commission une étude comparative sur les régimes nationaux actuels concernant le regroupement familial. Ce travail est en cours par des consultants extérieurs et pourrait être disponible cette année. La Commission a néanmoins déposé sa proposition sans attendre la disponibilité de cette étude, pourtant indispensable dans un travail d'harmonisation des dispositions existantes.

La service des Affaires européennes du Sénat a publié de son côté une étude de droit comparé sur l'immigration et le droit d'asile qui fait apparaître le durcissement dans le temps, dans tous les Etats membres, des règles du regroupement familial, principale source d'immigration légale en Europe depuis les années soixante-dix.

Dans tous les pays étudiés, le regroupement familial est réservé aux membres de la famille d'un étranger titulaire d'un titre de séjour. De plus, l'étranger autour duquel s'effectue le regroupement doit justifier d'une durée minimale de résidence dans le pays. L'attribution de titres de séjour aux membres de la famille est toujours liée à la présence, dans le pays, de la personne à l'origine du regroupement. Elle est en outre subordonnée à la cohabitation de cette personne avec les bénéficiaires du regroupement. Ceci justifie l'existence de conditions de revenus et de logement. Ces dernières ne sont cependant pas applicables dans le cas des réfugiés titulaires du droit d'asile.

Tous les pays exigent que le chef de famille subvienne aux besoins de sa famille immigrée et que les conditions de logement soient acceptables. Si les situations sont appréciées individuellement, certains textes (la loi allemande, le projet de loi italien, la circulaire néerlandaise) contiennent des dispositions très détaillées dans chacun de ces deux domaines. Ils prévoient par exemple une estimation de la taille des logements des étrangers par rapport aux critères retenus pour les logements sociaux du secteur public dans le pays, et une évaluation des revenus par rapport à des planchers fixés par la législation sociale.

Le droit au regroupement familial concerne essentiellement le conjoint non séparé et les enfants mineurs. Les autres membres de la famille ne sont qu'exceptionnellement admis au titre du regroupement familial élargi.

Les possibilités de regroupement familial élargi sont très limitées. Elles concernent surtout les ascendants dans la mesure où, dépendant financièrement d'un enfant installé en Europe, ils sont seuls dans leur pays d'origine. L'Espagne, l'Italie et les Pays-Bas sont les trois pays qui admettent le plus volontiers l'immigration des ascendants.

Dans tous les pays, les règles du regroupement familial se sont compliquées et se sont durcies avec le temps. La Belgique en fournit un bon exemple. En 1984, elle a introduit deux règles particulièrement restrictives :

- l'interdiction des regroupements familiaux en cascade, ce qui empêche un étranger qui aurait bénéficié du regroupement familial de faire venir sa famille ;

- l'interdiction des regroupements familiaux répétés, ce qui oblige tout étranger à réaliser sur deux années civiles toutes les opérations de regroupement autour de sa personne.

b) La proposition de directive couvre un champ très large qui focalise l'hostilité de certains Etats membres

La proposition de directive est assez éloignée des législations nationales existantes. Tout d'abord, le champ d'application de la directive va très au-delà de ce que les législations nationales autorisent. C'est le cas notamment pour la prise en compte :

- des personnes bénéficiant d'une protection subsidiaire ;

- des réfugiés pour lesquels la directive s'appliquerait indépendamment de la durée de validité du titre de séjour qui leur aurait été délivré par un Etat membre.

Il faut souligner que le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 avait nettement traité à part à la fois les formes subsidiaires de protection « offrant un statut approprié à toute personne nécessitant une telle protection » (point 14) et la question de la protection temporaire des personnes déplacées (point 16).

L'exposé des motifs élargit en outre considérablement le champ d'application du texte même des articles de la proposition de directive, ouvrant par là d'autres voies possibles d'interprétation à la Cour de Justice. C'est le cas par exemple pour la définition des membres de la famille, telle qu'elle résulte de l'exposé des motifs de la proposition, qui pourrait concerner :

- le partenaire non marié, y compris le partenaire du même sexe alors que le contenu même de l'article de la proposition n'évoque que « le conjoint du regroupant, ou le partenaire non marié qui a une relation durable avec le regroupant, si la législation de l'Etat membre concerné assimile la situation des couples non mariés à celle des couples mariés » ; cependant afin d'éviter d'éventuels abus, la proposition précise que « les partenaires non mariés doivent être liés par une relation durable, ce qui peut être démontré au moyen de la preuve de la cohabitation ou de témoignages dignes de foi » ;

- les enfants des partenaires, nés hors mariage, nés de mariages antérieurs ou adoptés, ainsi que les enfants majeurs ; « leur regroupement est possible dans le but de venir à la rencontre de situations particulièrement difficiles » ;

- l'épouse et ses enfants, les enfants d'une deuxième épouse dans le cadre d'un mariage polygame ;

- les parents ou des collatéraux d'enfants mineurs non accompagnés.

Le groupe « Migration » du Conseil a procédé à une première lecture du texte lors de ses réunions des 26 janvier, 11 et 29 février, 1^er et 30 mars 2000. Les questions, sur lesquelles les positions des Etats membres divergent et qui ne sont pas réglées au niveau technique des délégations, portent sur les points suivants :

- Doit-on considérer le regroupement familial comme un droit, dont l'exercice est soumis au respect de certaines conditions ?

- Les réfugiés doivent-ils être inclus dans le champ d'application de la directive ?

- La durée de validité du titre de séjour doit-elle être le critère régissant le droit au regroupement familial ou faut-il également examiner les raisons justifiant l'octroi de ce titre ?

- Que doit recouvrir la notion de famille aux fins de regroupement ? Faut-il considérer le partenaire non marié, les ascendants à charge et les enfants majeurs à charge comme des membres de la famille pouvant bénéficier du regroupement familial ?

- Les ressortissants de pays tiers, membres de la famille de citoyens de l'Union européenne n'ayant pas exercé le droit à la libre circulation, doivent-ils bénéficier du droit communautaire en matière de libre circulation des personnes ?

- Qui doit déposer la demande de regroupement familial : le ressortissant d'un pays tiers résidant légalement dans un Etat membre ou le membre de sa famille ?

- Les membres de la famille du demandeur doivent-ils avoir accès à un emploi salarié ou à une activité indépendante au même titre que les citoyens de l'Union européenne ?

En définitive, le droit au regroupement familial, que la présente proposition de directive tente d'harmoniser, pose de redoutables problèmes aux Etats membres, à l'Allemagne notamment, mais aussi à la France qui devrait, pour sa transposition, remettre vraisemblablement, une fois de plus, sur le chantier, l'ordonnance de 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers.

Il est de surcroît peu réaliste de négocier le contenu d'un texte sur le regroupement familial sans que, préalablement, l'Union européenne ait arrêté « une vision élargie et des bases cohérentes pour une politique d'asile et d'immigration » comme le suggérait le ministre français de l'intérieur le 27 mai 1999 devant le Conseil des ministres Justice et Affaires intérieures.