Interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel

I - Un élément de l'accord politique issu du Conseil Transports des 9 et 10 décembre 1999

a) Les aspects contestables du « Paquet infrastructures »

La proposition de directive relative à l'interopérabilité du système ferroviaire conventionnel du 25 novembre 1999, dont notre délégation est saisie sous la référence E 1380, constitue l'un des éléments de l'accord politique conclu entre les quinze Etats membres lors du Conseil des ministres des transports qui s'est tenu les 9 et 10 décembre 1999.

Ce Conseil Transports a permis de sortir de la situation de blocage dans laquelle se trouvait la difficile négociation des trois propositions de directives qu'il est convenu d'appeler « Paquet infrastructures ferroviaires ».

Le 26 mai 1999, je vous ai présenté une proposition de résolution plutôt critique à ce sujet, que vous avez bien voulu adopter (n° 389, 1998-1999).

En effet, il m'a semblé que l'idée d'imposer à chacun des Etats membres un schéma institutionnel très fragmenté pour l'organisation nationale du transport ferroviaire était contraire au principe de subsidiarité et sous-estimait gravement les coûts administratifs et contentieux d'un système aussi complexe et bureaucratique. Par ailleurs, la proposition de confier la responsabilité de la sécurité à une entité distincte m'a paru contre-productive, la sécurité étant assurée efficacement dans le transport ferroviaire précisément parce qu'elle y est intégrée à tous les niveaux.

J'ai surtout estimé que l'introduction d'une notion nouvelle de « candidat autorisé », distincte de celle d'entreprise ferroviaire, changerait de manière inacceptable la nature de la concurrence acceptée en 1991 entre les opérateurs de chemin de fer européens, en réduisant les entreprises ferroviaires au rôle de simples exécutants de prestations de services de « traction ». Cette séparation artificielle entre une pure prestation de « traction » et l'exploitation commerciale des sillons se traduirait automatiquement par un écrémage du marché par les « candidats autorisés » nouveaux venus, qui n'assumeraient que le risque commercial mais nullement le risque industriel du transport ferroviaire.

Cette analyse a été partagée par la Commission des affaires économiques du Sénat lorsqu'elle a examiné le 22 décembre 1999, sur le rapport de M. François Gerbaud (n°151, 1999-2000), la proposition de résolution adoptée par notre délégation, ainsi que celle présentée par le groupe CRC (n°411, 1998-1999).

De son côté, l'Assemblée nationale a également manifesté son opposition au « Paquet infrastructures » par une résolution adoptée en séance publique le 16 juin 1999.

b) Le compromis du dernier Conseil Transports

Au Conseil Transports du 17 juin 1999, en dépit de la forte volonté de l'Allemagne de faire aboutir le dossier avant la fin de sa présidence, la France a pu empêcher la conclusion d'un accord politique sur le « Paquet infrastructures ». Mais il s'agissait d'une majorité de circonstance face à ce qui a été ressenti comme une tentative de forcing de la présidence allemande, seuls la Belgique et le Luxembourg partageant réellement l'opposition de la France à l'ouverture du réseau ferroviaire aux « candidats autorisés ».

Consciente de la nécessité de sortir de son isolement en adoptant une attitude constructive, la France a présenté lors du Conseil Transports des 6 et 7 octobre 1999 un plan en onze points pour le développement du fret ferroviaire européen, qui a reçu un accueil positif de la part de nombreux Etats membres.

Cette approche pragmatique a permis de faire progresser la négociation, et le Conseil Transports des 9 et 10 décembre 1999 a pu déboucher sur un accord politique, abordant six questions essentielles :

1. Ouverture du réseau transeuropéen de fret ferroviaire (RTEFF) aux services de fret internationaux ;

2. Mise en place d'un système de tarification des charges d'infrastructures transparent, non discriminatoire et harmonisé, fondé sur le coût marginal ;

3. Possibilité pour chaque Etat membre candidat de reconnaître la qualité de « candidat autorisé » à d'autres entités que les entreprises ferroviaires (autorités publiques, armateurs, chargeurs, opérateurs de transport, transporteurs de fret), mais seulement sur son propre territoire ;

4. Conception des règles de sécurité par d'autres entités que les entreprises ferroviaires, leur application restant de la compétence de ces dernières ;

5. Priorité donnée à la levée des goulets d'étranglement, 200 millions d'euros étant affectés en 2000 à des projets visant à résorber la congestion du réseau ferroviaire transeuropéen ;

6. Adoption avant la fin 2000 de la proposition de directive relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel.

Ce compromis m'apparaît équilibré. Il dépasse l'approche trop restreinte et trop théorique du « Paquet infrastructures » initial, par une démarche globale et pragmatique qui remet dans l'ordre les véritables priorités du développement du chemin de fer en Europe. L'interopérabilité ferroviaire en est une de toute première importance.

II - Le dispositif général d'harmonisation technique prévu par la proposition de directive

a) L'insuffisance des arrangements existants

Le réseau ferroviaire européen s'est constitué depuis 150 ans sur des bases techniques et réglementaires nationales. Certes, le souci d'harmonisation technique est apparu assez tôt, avec les règles communes fixées dans le cadre de l'Union Internationale des Chemins de fer (UIC) pour la libre circulation des matériels remorqués.

Mais certains cloisonnements « naturels » (formalités douanières, visites techniques des véhicules, barrière de la langue pour les conducteurs, longueur des étapes de conduites...) expliquent que pendant longtemps l'harmonisation technique des systèmes de contrôle-commande et de traction des trains n'a pas paru nécessaire au développement du transport ferroviaire en Europe.

Les différences d'écartement des voies ferrées en Europe est l'exemple d'absence de coordination le plus connu (Espagne, Portugal, Finlande et Irlande ne partagent pas la norme commune). Mais ce n'est ni le seul, ni même le plus gênant.

En fait, l'incompatibilité technique des systèmes ferroviaires européens a plutôt eu tendance à se renforcer au cours des dernières décennies. L'électrification des réseaux s'est traduite par la coexistence de cinq systèmes électriques différents. La modernisation de la signalisation a débouché sur seize systèmes de signalisation électronique différents et incompatibles. Les systèmes informatiques ferroviaires nationaux ne sont pas interconnectés, et les échanges d'informations aux frontières continuent de se faire sur papier.

L'environnement réglementaire et économique des chemins de fer européens a récemment évolué, avec la réalisation du marché unique et le début de libéralisation du transport ferroviaire. Ces incohérences techniques apparaissent désormais comme autant d'obstacles à la croissance rapide des trafics ferroviaires transeuropéens, alors que le chemin de fer peut répondre aux préoccupations nouvelles de préservation de l'environnement et de la sécurité des citoyens.

Les arrangements traditionnels n'apparaissent plus suffisants face à l'ampleur du défi. Depuis longtemps, les entreprises ferroviaires ont défini elles-mêmes, dans le cadre de l'UIC, les normes internes permettant aux voitures de passagers et aux wagons de marchandises de circuler sur les différents réseaux nationaux.

Mais ce processus est lent, et n'aboutit généralement pas à une réelle harmonisation, car les chemins de fer travaillent sur la base du consensus, tandis que l'industrie des équipements ferroviaires reste exclue du processus. Les règles de l'UIC ne couvrent pas tout le champ des composantes du système ferroviaire, et reposent souvent sur la recherche d'un plus petit dénominateur commun.

b) Le précédent de la directive « Grande vitesse »

L'avènement du train à grande vitesse a représenté un nouveau défi pour le chemin de fer européen. Il serait absurde de s'arrêter à la frontière pour changer la locomotive d'un train à grande vitesse, ce qui serait d'ailleurs impossible compte tenu de la conception de chaque rame comme une unité multiple.

La directive n° 96-48 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse adoptée le 23 juillet 1996 établit des procédures de définition de spécifications techniques d'interopérabilité (STI), et de normes européennes détaillées lorsque celles-ci sont nécessaires pour rendre les STI opérationnelles.

Elle prévoit également l'évaluation indépendante de la conformité et la reconnaissance mutuelle de la certification. Le respect des STI est obligatoire sur l'ensemble du réseau à grande vitesse.

La proposition de directive E 1380 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire conventionnel s'inspire directement de la directive « Grande vitesse ». La Commission européenne estime exemplaire la procédure d'harmonisation établie par ce texte, et considère par ailleurs que la ligne de démarcation entre transport à grande vitesse et transport conventionnel n'est « ni claire ni rigide ».

Il convient toutefois de prendre en compte les différences essentielles entre l'interopérabilité grande vitesse, définie pour des infrastructures et des matériels à réaliser, et l'interopérabilité conventionnelle, qui s'applique à un réseau, des matériels et des procédures représentant déjà un capital investi considérable.

c) L'architecture de la proposition de directive

Le champ de la proposition de directive est le réseau transeuropéen (RTE) de transport ferroviaire conventionnel, tel que défini par les orientations communautaires. Ce réseau comprend les principales lignes internationales, ainsi que certaines lignes de moindre importance au niveau communautaire.

Le système ferroviaire global est décomposé en sept sous-systèmes : 1. infrastructures / 2. systèmes d'alimentation et de captage de l'énergie / 3. installations et procédures de maintenance / 4. systèmes de contrôle-commande et de signalisation / 5. installations et procédures d'exploitation et de gestion du trafic / 6. applications télématiques au service des voyageurs et du fret / 7. matériels roulants.

La proposition de directive E 1380 définit, en termes d'obligations de résultat, les exigences essentielles de sécurité, de santé, de protection de l'environnement, de protection des consommateurs, et de compatibilité technique.

Pour chaque sous-système, ces exigences essentielles sont précisées dans des spécifications techniques d'interopérabilité (STI). Un Organisme Commun Représentatif (OCR) associant les entreprises ferroviaires, les gestionnaires d'infrastructures et les industries d'équipement ferroviaire, est chargé d'élaborer les STI à la demande de la Commission

Cet OCR existe déjà : il s'agit de l'Association Européenne pour l'Iinteropérabilité Ferroviaire (AIEF) constituée pour la mise en oeuvre de la directive « Grande vitesse », qui verrait son rôle étendu au transport ferroviaire conventionnel.

Toutefois, l'AIEF ne représente pas toutes les parties intéressées, et ne possède pas toutes les expertises requises. En matière d'équipements informatiques et de télécommunications, de qualification des personnels ou d'émissions sonores, des entreprises non spécialisées dans le ferroviaire, les partenaires sociaux et les groupes écologistes peuvent apporter des contributions utiles.

C'est pourquoi la proposition de directive E 1380 prévoit que la responsabilité d'élaborer certaines STI puisse être confiée à d'autres organismes que l'OCR. Pour sa part, la SNCF est favorable à ce que les questions touchant au personnel soient confiées à un organisme paritaire, réunissant les partenaires sociaux européens.

L'obligation faite aux Etats membres par la proposition de directive E 1380 comporte deux faces : d'une part, ils doivent veiller à ce que les sous-systèmes dont ils autorisent la mise en service ou l'exploitation soient conformes aux STI ; d'autre part, ils ne peuvent pas s'opposer à la mise en service ou à l'exploitation d'un sous-système conforme.

Les Etats membres notifient à la Commission les organismes qu'ils habilitent à vérifier la conformité « CE » de chaque sous-système mis en service sur leur territoire. Ces « organismes notifiés » pourront varier selon le sous-système concerné. L'essentiel est qu'ils soient indépendants des différents acteurs du transport ferroviaire.

d) Une possibilité de dérogation encadrée

L'article 7 de la proposition de directive E 1380 prévoit qu'un Etat membre peut ne pas appliquer les STI dans deux cas :

- lorsqu'un élément de son système ferroviaire se trouve « à un stade de développement avancé » lors de la publication des STI ;

- lorsque l'application des STI « compromet la viabilité économique du projet et la cohérence du système ferroviaire de l'Etat membre ».

Une rédaction aussi générale pourrait autoriser un recours trop systématique à ces dispositions dérogatoires, aboutissant à vider de son contenu la proposition de directive. C'est pourquoi l'Etat membre qui souhaite déroger à ses obligations est tenu de notifier au préalable son intention à la Commission européenne. Celle-ci examine si la demande est justifiée et formule, si nécessaire, une recommandation concernant les STI à appliquer.

III. Les priorités de la Commission en matière d'interopérabilité ferroviaire

a) Un raisonnement pragmatique coûts/avantages

A l'appui de la proposition de directive E 1380, une communication sur l'intégration des systèmes de transport ferroviaire conventionnel détermine les priorités en matière d'interopérabilité.

Avec pragmatisme, la Commission considère qu'accélérer le remplacement des équipements existants « imposerait, en règle générale, une charge financière importante sur les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure, et grèverait les finances publiques des Etats membres, sans générer les bénéfices correspondants ».

Elle en conclut que « l'harmonisation doit donc se centrer sur les sous-systèmes et les constituants d'interopérabilité dont on pourra tirer d'intéressants bénéfices à moyen terme, sans imposer aux chemins de fer une charge financière qui saperait les efforts consentis pour augmenter leur compétitivité. »

Les marchés sur lesquels le rail pourrait concurrencer les autres modes de transport si ses performances étaient analogues aux leurs sont les services internationaux de passagers entre villes importantes et le fret ferroviaire international le long des principaux couloirs. La priorité doit donc être donnée à l'extension de l'interopérabilité sur ces liaisons internationales.

b) Les spécifications et études prioritaires

L'un des principaux obstacles à l'interopérabilité réside dans l'incompatibilité des seize systèmes de signalisation et de commande-contrôle existants. Les locomotives qui circulent sur plusieurs réseaux doivent transporter à leur bord les équipements requis par chacun de ces réseaux, ce qui augmente les coûts et diminue la fiabilité. La Commission propose donc de donner en 2001 mandat à l'OCR d'élaborer des STI dans ce domaine.

Les chargeurs exigent aujourd'hui que les envois de marchandises puissent être localisés et suivis à la trace. Le respect de calendriers de livraison précis et la fourniture en temps réel d'informations concernant la localisation des envois sont essentiels à l'efficacité de la chaîne d'approvisionnement. La Commission propose donc de donner en 2001 mandat à l'OCR d'élaborer des STI concernant l'interconnection des systèmes informatiques ferroviaires et leurs interfaces avec d'autres modes de transport.

En vertu de la directive proposée, les Etats membres ne pourraient plus refuser du matériel roulant qui serait conforme aux spécifications communautaires. La Commission propose donc de donner en 2001 mandat à l'OCR d'élaborer des STI concernant les voitures et les wagons, qui se substitueront au code UIC, et de déterminer quelles STI relatives aux locomotives pourraient être utiles.

La liberté de circulation des wagons pourrait se trouver entravée si un Etat membre imposait ses propres normes en matière de bruit. La Commission propose donc d'entamer dès 2000, dans le cadre d'un groupe de travail, des travaux sur les émissions sonores produites par le transport ferroviaire.

L'interopérabilité des personnels roulants soulève les difficultés des connaissances supplémentaires, notamment linguistiques, nécessaires aux équipes travaillant au-delà des frontières nationales, des exigences relatives à l'âge et à l'état de santé du personnel, et des méthodes de travail. La Commission propose de lancer dès 2000 une étude relative aux qualifications requises pour l'activité transfrontalière des équipes de bord, en consultation avec les partenaires sociaux.

Le propriétaire d'un wagon devrait être libre de décider si les travaux d'entretien et de réparation doivent être effectués dans l'Etat membre où son matériel est enregistré, ou dans l'Etat membre dans lequel se trouve le matériel quand ces travaux s'imposent. La Commission propose donc de donner mandat en 2001 à l'OCR d'élaborer les STI nécessaires à la reconnaissance mutuelle des activités d'entretien et de réparation.

Le perfectionnement et l'abaissement du coût des locomotives polycourants rend moins gênant la coexistence de cinq systèmes électriques différents dans la Communauté. Toutefois, l'harmonisation de la géométrie des caténaires et de la largeur des pantographes reste intéressante, moyennant un coût raisonnable. La Commission propose donc de donner en 2002 mandat à l'OCR d'apprécier l'opportunité d'une harmonisation de la conception des caténaires et pantographes.

Les normes de charge maximale par essieu et d'espace libre autour des voies sont suffisamment proches pour les trains de voyageurs, mais limitent les dimensions des trains de marchandises. Une harmonisation générale serait trop coûteuse, car elle impliquerait la reconstruction des voies, des ponts et des tunnels. Toutefois, la construction de lignes à grande vitesse libère certaines lignes pour le fret, sur lesquelles des améliorations sélectives pourraient être économiquement justifiées. La Commission propose donc de donner en 2002 mandat à l'OCR d'apprécier l'opportunité d'une harmonisation des infrastructures en vue d'augmenter l'efficacité du trafic de marchandises.

c) Le financement de l'interopérabilité ferroviaire

Dans une fiche financière annexe, la Commission a évalué le coût d'élaboration des STI et des normes nécessaires à leur application, en tenant compte de l'expérience acquise dans le cadre de la directive « Grande vitesse ».

Les chemins de fer et l'industrie financeraient eux-mêmes leurs experts auprès de l'AIEF, la Communauté prenant en charge la cellule permanente de coordination des travaux des dix groupes prévus. Sur cette base, la contribution communautaire pour l'établissement d'une STI est estimé en moyenne à 400.000 écus.

Pour financer les STI prévus ainsi que d'autres travaux d'études préparatoires, il faut prévoir un montant de crédits communautaires d'au moins 2 millions d'écus par an pendant 10 ans.

A ce montant, il convient d'ajouter 10 millions d'écus pour l'élaboration par les organismes communautaires de normalisation des quelques 200 normes techniques nécessaires à l'application des STI.

Ce chiffrage ne porte que sur l'élaboration proprement dite des normes d'interopérabilité. L'application de celles-ci aux systèmes ferroviaires conventionnels existants nécessite un énorme effort d'investissement et de renouvellement des matériels, à la charge d'entreprises ferroviaires et de gestionnaires d'infrastructures dont la situation financière reste critique.

Afin de limiter l'ampleur de l'effort financier nécessaire à terme, la SNCF propose d'interrompre le processus de divergence croissante des systèmes ferroviaires européens sans attendre l'uniformisation technique prévue par la proposition de directive E 1380.

Pendant la période transitoire précédant l'entrée en vigueur des STI, les investissements projetés pourraient être déclarés à une autorité de contrôle indépendante chargée de vérifier qu'ils n'entraînent pas une aggravation des disparités existantes.

De son côté, la Commission européenne fait une suggestion intéressante dans son commentaire de l'article 7 de la proposition de directive, relatif aux demandes de dérogations des Etats membres. En effet, elle estime que « le cas échéant, il pourrait être utile d'examiner la possibilité de soutenir financièrement un projet d'un Etat membre lorsque la viabilité économique de ce projet pour cet Etat est en danger à cause d'une STI, mais que le respect de la STI se justifie économiquement sur le plan communautaire. »

Bien que formulée très prudemment, cette prise de position constitue un pas vers une implication budgétaire plus directe et plus substantielle de la Communauté dans l'intégration du système ferroviaire transeuropéen.