Projet d'acte relatif à l'élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct

Il est des textes parmi ceux que nous examinons chaque semaine dont l'importance se devine à la seule lecture de leur intitulé.

Tel est le cas de celui que j'ai tenu à vous présenter aujourd'hui et dont le titre est tout simplement « Projet d'acte relatif à l'élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct ». Il vise en effet ni plus ni moins à remplacer le fameux acte de 1976, qui porte le même titre.

Ce texte nous est soumis, en application de l'article 88-4 de la Constitution, sous la référence E 1346.

Il trouve un fondement juridique dans l'article 190 du Traité instituant la Communauté européenne, dont la rédaction actuelle résulte du Traité d'Amsterdam. Cette disposition prévoit l'élection des parlementaires européens au suffrage universel direct « selon une procédure uniforme dans tous les Etats membres ou conformément à des principes communs à tous les Etats membres ».

J'insiste sur cette notion de principes communs, qui est la véritable innovation sur ce point du Traité d'Amsterdam. Auparavant, le Traité instituant la Communauté européenne ne parlait que de procédure uniforme, laquelle n'a jamais vu le jour. Du coup, et conformément à l'acte de 1976, la procédure électorale est pour l'essentiel restée régie dans chaque Etat membre par les dispositions nationales. Avec cette référence à des principes communs, nous sommes certes à un niveau moins ambitieux, mais plus réaliste.

Le texte E 1346 se place précisément dans cette optique d'une définition de principes communs. Il fait suite à un projet d'acte adopté par le Parlement européen en juillet 1998 en vue, je cite, « de permettre l'élection au suffrage universel direct des députés au Parlement européen conformément à des principes communs à tous les Etats membres ». Anticipant à l'époque sur l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, le Parlement européen s'était donc résolument placé dans l'optique des principes communs plutôt que de la procédure uniforme.

Il faut savoir que l'adoption d'un tel projet par le Parlement européen est prévue par le Traité. Mais elle ne l'est qu'à titre de travail préparatoire. Juridiquement, en effet, l'adoption de dispositions pour une procédure uniforme ou des principes communs est recommandée aux Etats par le Conseil, statuant à l'unanimité et après avis conforme du Parlement européen.

Avec le texte E 1346, nous sommes donc au début de la procédure, car le Parlement européen n'a pas encore donné son avis et, par conséquent, le Conseil n'a pas encore arrêté de dispositions dont il recommandera l'adoption aux Etats. C'est donc d'un projet de décision du Conseil que nous sommes saisis et non du projet d'acte du Parlement européen de 1998, même si, bien évidemment, le second a inspiré le premier.

Je précise que, les Etats étant appelés à ratifier les dispositions arrêtées par le Conseil, nous serons donc, en tant que parlementaires nationaux, de nouveau appelés à débattre de cette question. Mais ce sera un débat a posteriori, après que les Quinze et le Parlement européen se seront mis d'accord. L'article 88-4 de la Constitution nous permet de donner notre avis en amont ; je crois que nous aurions tort de ne pas le faire.

Sur le fond, les dispositions du texte E1346 peuvent être rangées en deux catégories : celles qui touchent au déroulement des élections européennes, et plus particulièrement au mode de scrutin ; celles relatives aux incompatibilités concernant la qualité de membre du Parlement européen.

I.  Les dispositions concernant le déroulement des élections européennes.

Pour me limiter aux innovations proposées par le texte E 1346, j'évoquerai trois points. Aucun ne me paraît soulever de difficultés particulières.

Tout d'abord, et c'est la principale innovation concernant les élections, le projet d'acte consacre expressément le scrutin proportionnel. La chose, qui est d'ailleurs demandée par le Parlement européen, n'a rien de surprenant : depuis que les Britanniques l'ont retenu pour organiser les élections européennes dans leur propre pays, on peut dire que le scrutin proportionnel pour ces élections est devenu un principe commun aux quinze Etats membres.

Cela étant, le scrutin proportionnel peut donner lieu à de multiples variantes dont la principale concerne le nombre de circonscriptions. A cet égard, si j'en juge par le nombre de signataires d'une proposition de loi déposée au Sénat en 1998 à l'initiative de M. Barnier, je sais que beaucoup d'entre vous ne se satisfont pas du système français actuel de la circonscription unique pour l'ensemble du territoire.

Que ceux-là se rassurent : le texte que nous examinons ne ferme aucunement la voie à une réforme en ce sens au niveau national ; il permet en effet aux Etats de constituer différentes circonscriptions, sous la condition de ne pas porter globalement atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin.

J'ajoute, ce qui intéresse la France au premier chef, que le texte permet aux Etats de fixer un seuil minimal pour l'attribution de sièges, ce seuil ne pouvant être supérieur à 5 % des suffrages exprimés au niveau national.

Le deuxième point relatif au déroulement des élections européennes a trait au financement de la campagne électorale. Selon l'article 4, chaque Etat membre pourrait fixer un plafond pour les dépenses des candidats. Cette disposition laconique, qui laisse toute liberté aux Etats, n'appelle pas de ma part d'observation particulière.

La troisième innovation relative au scrutin concerne le dépouillement. Vous savez tous qu'actuellement les opérations de dépouillement ne peuvent commencer qu'après la clôture du scrutin dans l'Etat où les électeurs votent les derniers. En France, cette interdiction oblige les scrutateurs à attendre vingt-deux heures pour commencer à dépouiller. On ne peut que le regretter quand on sait les difficultés que les présidents de bureau de vote éprouvent déjà à trouver des personnes de bonne volonté pour dépouiller en début de soirée, tout particulièrement dans les petites communes. C'est pourquoi je me réjouis qu'une évolution soit envisagée sur ce point : elle consisterait plus simplement à interdire à un Etat de communiquer les résultats de son scrutin avant la fermeture des bureaux de vote dans l'Etat où les électeurs votent les derniers. En revanche, rien n'interdirait de commencer à dépouiller avant cette fermeture et donc, en France, bien avant vingt-deux heures. C'est peut-être un point de détail mais d'une importance pratique que je souhaitais souligner.

Telles sont, rapidement présentées, les trois modifications envisagées par le texte E 1346 en ce qui concerne le déroulement des élections. Je ne saurais cependant terminer la présentation de cette partie sans évoquer deux questions connexes qui, si on se réfère aux propositions du Parlement européen, font, ou feront vraisemblablement l'objet de discussions.

La première de ces questions connexes concerne la date des élections européennes.

Aujourd'hui, cette date est fixée par référence aux premières élections au suffrage universel du Parlement européen, celles de 1979, qui s'étaient déroulées mi-juin. Dans sa résolution qui a inspiré le texte E 1346, le Parlement européen demandait que la date de référence pour la fixation du jour de scrutin soit non plus fixée au mois de juin, mais au mois de mai, certains évoquant même le 9 mai, jour anniversaire de la déclaration Schuman. A mon avis, une telle modification ne contribuerait guère, bien au contraire, à mobiliser plus qu'aujourd'hui les électeurs pour désigner leurs représentants au Parlement européen. En France, comme dans plusieurs autres pays, le 8 mai est férié. Il arrivera donc fréquemment que le dimanche des élections fasse partie d'un long week-end. Comment peut-on alors espérer que les électeurs se rendent plus nombreux aux urnes qu'aujourd'hui ?

Voilà pourquoi je suis personnellement opposé à des élections qui se dérouleraient autour du 9 mai, même si je comprends les considérations, tenant à la symbolique, qui ont conduit à une telle suggestion.

La seconde question connexe relative au déroulement des élections porte sur un point qui tient à coeur à nos collègues du Parlement européen.

Il s'agirait de réserver un certain pourcentage du total des sièges à une élection transnationale, soit parce que l'on créerait des circonscriptions régionales (par exemple Lorraine-Sarre-Luxembourg), soit parce qu'une partie des sièges serait attribuée dans le cadre d'une circonscription unique formée par le territoire de tous les Etats membres. C'est à cette seconde solution, celle de la circonscription unique pour toute l'Union européenne, que le Parlement européen a souhaité, dans son projet de 1998, que l'on parvienne avant les élections de 2009. Selon ce dispositif, cela signifierait que, sur 700 parlementaires européens, 140 -pour prendre le pourcentage de 20 % évoqué par certains- le seraient sur des listes européennes, les 560 autres demeurant élus au niveau national.

Je suis assez perplexe face à une telle proposition. Sur le fond, je comprends parfaitement les arguments avancés en sa faveur : faciliter l'émergence d'une véritable conscience politique européenne et la constitution de partis politiques européens, d'une part ; donner aux élections européennes une dimension moins axée sur les enjeux politiques nationaux, d'autre part.

Je crois même que nous viendrons un jour à ces listes transnationales. Je me demande cependant si, pour l'heure, les inconvénients ne l'emportent pas sur les avantages.

Il nous faut en effet d'abord surmonter des incertitudes d'ordre juridique. Je rappelle en effet que, selon le texte même du traité (article 190), le Parlement européen comprend les représentants « des peuples des Etats ». Ce pluriel ne signifie-t-il pas que, juridiquement parlant, il n'y a pas un peuple européen, mais des peuples qui désignent leurs représentants à Strasbourg dans le cadre étatique ? Je n'apporterai pas de réponse ferme, mais avouez que le doute est permis quant à la possibilité, en l'état actuel des traités, d'avoir une représentation des peuples de l'Union européenne dépassant le cadre étatique.

J'ajoute que, au niveau national, on peut légitimement se demander si une telle représentation ne supposerait pas une révision de notre Constitution. Dans sa décision sur l'acte de 1976, le Conseil constitutionnel avait en effet pris le soin de consacrer un considérant au fait que l'acte en question n'avait pas pour objet de modifier la nature du Parlement européen qui demeurait, je cite, composé « de représentants de chacun des peuples » des Etats membres. Ce considérant ne visait-il pas à mettre en garde contre le risque d'inconstitutionnalité des listes transnationales ? Là encore, avouez que l'on peut se poser de sérieuses questions.

Par ailleurs, au-delà de cette considération juridique, je me demande si élire des parlementaires, même une minorité, sur tout le territoire de l'Union ne serait pas quelque peu prématuré au regard de l'impression qu'éprouvent aujourd'hui nos concitoyens à l'égard du Parlement européen : celle d'une assemblée lointaine, dont les membres sont mal connus. Nous entendons en effet souvent des discours déplorant le manque de représentativité, le caractère un peu trop éloigné du terrain des élus européens. Je ne crois pas que des listes transnationales arrangeraient les choses : les Français, par exemple, se sentiront-ils plus proches de parlementaires européens élus sur des listes transnationales et qui ne comprendront qu'une minorité de leurs compatriotes ? Peut-on vraiment enrayer l'érosion du taux de participation en leur demandant de choisir de voter pour des listes qui comprendront des Lituaniens, des Polonais ou des Grecs et dont ils n'auront en général jamais entendu parler ?

J'ajoute que, selon les lois élémentaires de l'arithmétique, ce contingent d'élus transnationaux réduira le nombre de représentants élus, dans le cadre étatique : avec un tel système nous n'aurions pas aujourd'hui quatre-vingt-sept représentants français, mais environ soixante-dix. Comment soixante-dix élus pourraient-ils être plus proches des électeurs que quatre-vingt-sept, puisque le nombre d'électeurs, lui, ne diminuerait pas ?

Pour toutes ces raisons, je suis plutôt satisfait que la création de listes transnationales ne soit pas évoquée par le projet de futur acte, même si, je le répète, il me semble que l'on pourrait y parvenir un jour.

II.  Les dispositions concernant les incompatibilités avec la qualité de parlementaire européen.

L'article 7 du texte E 1346 énumère les qualités incompatibles avec la qualité de membre du Parlement européen. Il n'apporte qu'une seule innovation par rapport au droit actuel : elle consiste à prévoir l'incompatibilité entre la qualité de membre du Parlement européen et celle de membre d'un Parlement national.

Je dois dire que la chose n'a rien de surprenant. Elle est dans l'air du temps : elle correspond à un souhait clairement exprimé par nos collègues de Strasbourg, et ce à plusieurs reprises. Nous avions d'ailleurs eu l'occasion d'en discuter lorsque nous avions débattu du projet de statut des députés au Parlement européen, projet qui prévoyait déjà cette incompatibilité.

Il s'agirait là d'un virage à 180° par rapport à la situation actuelle puisque l'article 5 de l'acte de 1976 prévoit expressément que ces deux qualités sont compatibles.

Sur le fond, l'incompatibilité entre la qualité de parlementaire européen et celle de parlementaire national ne me choque personnellement pas. Je fais partie de ceux qui pensent que notre vie politique, riche en mandats, ne peut continuer à être pauvre en élus. Notre assemblée a d'ailleurs elle-même accepté la disposition du projet de loi organique sur la limitation du cumul des mandats qui prévoit ladite incompatibilité.

Toutefois, sans m'y opposer sur le fond, j'émets un doute sur la conformité à notre Constitution d'un traité qui, intervenant en ce sens, empiéterait sur le domaine de la loi organique. L'article 25 de la Constitution renvoie en effet à une telle loi le soin de fixer le régime des incompatibilités concernant les députés et les sénateurs. La création d'une incompatibilité par voie de traité priverait sur ce point le législateur de tout pouvoir d'appréciation sur une matière qui lui est pourtant expressément réservée.

Le doute me semble d'autant plus permis que, lors de l'examen de la proposition de résolution que notre délégation avait présentée sur le projet de statut des députés au Parlement européen, la commission des Lois elle-même, par la plume de notre collègue Pierre Fauchon, avait considéré que les dispositions prévoyant l'incompatibilité en question « portent manifestement atteinte aux compétences du Parlement français telles qu'elles sont définies par la Constitution ».

A la suite du rapport de M. Fauchon, la commission des Lois avait adopté une proposition de résolution, devenue ensuite résolution du Sénat, soulignant que l'édiction par un traité d'une incompatibilité touchant les députés ou les sénateurs était contraire à l'article 25 de la Constitution.

Dans la mesure où le Sénat s'est déjà officiellement prononcé sur le point qui constitue à mes yeux la principale difficulté du texte E 1346, la question des incompatibilités, je ne pas crois nécessaire de déposer une proposition de résolution. En revanche, ne serait-ce que pour montrer l'importance que nous attachons au présent texte, il pourrait être utile de rappeler la position du Sénat au Gouvernement par la voie de conclusions de notre délégation. Nous pourrions profiter de cette occasion pour lui faire également part de notre sentiment sur la date des élections et, pourquoi pas, sur les listes transnationales.

C'est pourquoi, je vous soumets un projet de conclusions qui reprend mes interrogations et observations.