Proposition de règlement relatif à certaines procédures de mise en oeuvre de l'accord de commerce, de développement et de coopération avec l'Afrique du Sud

L'accord commercial conclu entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud constitue une sorte de feuilleton à épisodes d'une grande complexité, dont je vais tenter de vous résumer, aussi clairement que possible, les différents rebondissements.

Sur la base d'une stratégie définie en juin 1995, sous présidence française, le Conseil a autorisé la Commission à entamer les négociations avec l'Afrique du Sud. Il ne s'agissait pas d'instaurer des relations nouvelles avec ce pays puisqu'un accord de coopération, signé le 10 octobre 1994, régissait déjà les relations bilatérales, mais d'aboutir à un accord plus vaste, parallèlement avec l'adhésion de l'Afrique du Sud à la Convention de Lomé, effective en avril 1997.

Durant près de quatre années, la recherche d'un accord global concernant les relations commerciales, le développement et la coopération entre l'Europe et l'Afrique du Sud a fait l'objet d'âpres discussions. Après vingt-cinq cycles de négociations, un accord a été finalisé le 24 mars dernier en marge du Conseil européen de Berlin.

Il s'agit d'un accord essentiel dans le domaine des relations extérieures de l'Union car il instaure une zone de libre-échange bilatéral entre les deux partenaires - ce qui n'a rien d'exceptionnel - mais qui concerne tous les secteurs, y compris l'agriculture - ce qui constitue une grande première.

Il en résultera la libéralisation des échanges à hauteur de 86 % des exportations européennes côté sud-africain et 95 % des exportations sud-africaines côté européen.

La libre circulation s'appliquera après une période transitoire maximale de douze ans pour la partie sud-africaine, et de dix ans pour la Communauté, dans le respect des règles de l'OMC. Elle se traduit par la réduction annuelle et échelonnée des droits de douane, variable selon les produits, et la suppression immédiate des restrictions quantitatives aux échanges.

L'accord prévoit également la libéralisation des échanges dans le secteur des services et la libre circulation des capitaux. Il a en outre pour but de renforcer l'aide européenne au développement dans ce pays et comporte une série d'engagements offrant la perspective d'une coopération plus intense dans le domaine économique concernant de nombreux secteurs (industrie, commerce, agriculture, télécommunications, poste, énergie, transports...) et dans le domaine social, la priorité étant donnée à la lutte contre la pauvreté. Il prévoit enfin l'instauration d'un dialogue politique structuré sur des questions d'intérêt commun.

Pour atteindre les objectifs de l'accord, l'Afrique du Sud bénéficiera de l'assistance financière et technique de la Communauté, sous forme de prêts et de subventions.

*

Lorsque cet accord a été transmis à notre délégation, en juin dernier, la Commission, soucieuse d'accélérer les procédures d'adoption de l'accord, avait pris l'initiative d'opter pour une proposition de nature communautaire : dès sa signature entre le Conseil et les autorités sud-africaines, et après approbation du Parlement européen, il pourrait entrer en vigueur et la coopération se mettrait aussitôt en place dans tous les secteurs identifiés par l'accord. Il ferait alors partie de l'acquis communautaire et ne serait pas susceptible de négociations distinctes avec les futurs membres de l'Union européenne.

En juillet 1999, l'ensemble des Etats membres a souhaité modifier cette logique de base : ils ont décidé que l'accord devrait aussi comprendre des dispositions politiques et de coopération. Ce faisant, ils se sont prononcés pour un accord de nature mixte, c'est-à-dire conclu avec la communauté et avec les Etats membres, dont l'entrée en vigueur dépendait de sa ratification par les Quinze.

Or, comme les parties attachaient une valeur symbolique à l'entrée en vigueur de l'accord au 1^er janvier 2000, - échéance trop proche pour permettre les ratifications nationales -, une deuxième proposition d'acte communautaire E 1282 a été soumise le 23 juillet en urgence au Parlement français.

Ce texte avait pour objet d'autoriser une application provisoire de certaines des dispositions de l'accord dès le 1^er janvier 2000. Il s'agissait de dispositions relatives aux échanges et à la coopération au développement, donc de nature communautaire. A l'appui de la demande d'urgence, il était précisé que cette proposition devait être adoptée dès le 29 juillet par le Conseil Affaires générales.

Compte tenu des délais d'examen qui nous étaient impartis - moins d'une semaine - et de la période de vacances parlementaires, le Président de notre délégation, M. Michel Barnier, avait adressé au Gouvernement une lettre l'informant de notre position. En l'espèce, il s'était montré très désagréablement surpris par la procédure suivie, qui plus est pour un texte fondamental, très complexe et non exempt de critiques, la suite allait le montrer. Ce texte n'étant applicable qu'à partir du 1^er janvier 2000, il s'interrogeait sur les motifs conduisant à ne pas respecter le délai de six semaines, inscrit dans le protocole annexé au Traité d'Amsterdam et relatif au rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne.

Il concluait en laissant au Gouvernement le soin d'apprécier l'opportunité d'accepter cette proposition, à son sens fort mal venue. Le 30 juillet, le Conseil de l'Union a effectivement entériné ce texte.

Depuis lors, une troisième proposition E 1303 s'est surajoutée à l'ensemble. Il s'agit cette fois d'une proposition de règlement relatif à certaines procédures de mise en oeuvre de l'accord : ouverture et gestion de contingents tarifaires pour les fleurs, les fruits, les fromages, la caillebotte et les vins, modalités de calcul des droits préférentiels, surveillance des importations préférentielles. Il comporte ainsi, notamment, un quota annuel d'entrée sur le territoire de l'Union à droits nuls pour 32 millions de litres de vins sud-africains.

Autrement dit, en application du E 1282 - adopté en urgence - sur la base du E 1264 non encore accepté, il fixe des règles de calcul de droits de douane et des quotas pour certains produits agricoles, en vertu d'un accord commercial non encore signé, à l'époque. Les institutions communautaires souhaitent que cette troisième proposition soit publiée au JOCE du 31 octobre 1999 pour une application à compter du 1^er janvier 2000.

*

Enfin, s'il est vrai que l'accord a finalement été formellement signé à Pretoria le 11 octobre dernier, il a fait l'objet d'une vive contestation par les producteurs de vins et spiritueux tant européens que sud-africains, qui n'a été levée qu'à la dernière minute.

Pourquoi ? Parce que durant les négociations, afin d'obtenir un accord global des parties - et notamment de convaincre l'Espagne et le Portugal -, il avait été prévu que des accords particuliers seraient pris, parallèlement à l'accord général, dans le domaine des vins, essentiellement sur la protection des appellations d'origine « Porto » et « Sherry ». Un autre accord était également prévu, sur la pêche, mais la question est si complexe que les parties l'ont remis sine die.

Sur le fond, j'ai tendance à penser qu'il était dangereux d'accepter ainsi la conclusion d'un accord séparé sur les vins, considérant que l'on créait ainsi un précédent qui pourrait nous être opposé dans d'autres enceintes, notamment l'OMC.

Mais surtout, ce texte complémentaire, qui constituait un élément essentiel susceptible de compromettre la signature de l'accord, n'a été élaboré que très tardivement. Il n'était pas encore disponible en juillet, lors de la demande de procédure d'urgence -ce que M. Michel Barnier n'avait pas manqué de souligner alors. Il devait être signé « au plus tard en septembre 1999 » et ce n'est que le 10 octobre au soir qu'une déclaration commune établie, in extremis, entre les parties, a permis de donner une issue favorable à l'accord général.

Sur le fond, je suis bien évidemment très satisfait que des négociations aussi complexes aient finalement abouti. En revanche, je suis beaucoup plus réservé sur les procédures qui nous ont été imposées, notamment pour cette demande d'urgence, très contestable. Qui plus est, je vous indique que la lettre de M. Barnier à M. Moscovici, en date du 27 juillet, n'a reçu de réponse qu'aujourd'hui même, j'y reviendrai dans un instant.

Ce dossier pose, à mon sens, trois difficultés essentielles :

- Le fait que les deux textes d'application provisoire à partir du 1er janvier 2000 ne comportent pas de limite d'application dans le temps, ce qui signifie que, dans l'hypothèse où l'accord ne serait jamais -ou très tardivement- ratifié par les Quinze, ils continueraient de s'appliquer. Et le climat final de la négociation laisse penser que la ratification ne sera pas si facile à obtenir.

- Le fait que l'accord « pêche » ait été reporté à une date ultérieure non précisée, alors qu'il devait être négocié parallèlement à l'accord global.

- Le fait que le contingent de vin à droits nuls s'appliquera, en principe, dès le 1er janvier 2000, alors qu'il constitue clairement la contrepartie des engagements pris par l'Afrique du Sud sur le respect des appellations d'origine. Je considère qu'il est dangereux d'accorder le déblocage de ces contingents avant même que l'on ait la certitude que l'Afrique du Sud applique de bonne grâce sa partie du contrat.

Ce faisant, l'Union se placerait en position de faiblesse, non seulement vis-à-vis de ce partenaire, mais aussi vis-à-vis de l'ensemble des autres pays nouvellement producteurs de vins. En outre, les négociations futures à l'OMC pourraient à nouveau mettre à mal, en prenant appui sur cet accord commercial, nos positions.

C'est pourquoi, je vous propose d'interroger le Ministre sur ce point, lors de son audition la semaine prochaine, et de prendre, suivant les réponses qu'il nous apportera, les positions opportunes sur cette question délicate.

Pour revenir à la réponse du ministre à la lettre que lui avait adressée Michel Barnier lors de la procédure d'urgence de juillet dernier, celle-ci m'est parvenue aujourd'hui même, en début d'après-midi.

Elle n'aborde pas l'ensemble des observations soulevées par Michel Barnier, mais traite les deux points suivants :

- concernant la contestation du bien-fondé de la procédure d'urgence, elle fait valoir des éléments de calendrier imposés par la présidence finlandaise qui ne me semblent pas convaincants. Dès lors que le protocole annexé au Traité d'Amsterdam réserve aux Parlements nationaux un délai d'examen de six semaines, nous devons impérativement avoir les moyens de respecter cette disposition ;

- concernant le compromis sur les vins, il considère qu'en application de la déclaration commune du 10 octobre, un accord sera effectivement négocié d'ici la fin du mois avec la partie sud-africaine. Celui-ci devrait entrer en vigueur au 1er janvier 2000 et conditionnera dans les faits, l'ouverture du contingent de vin à droits nuls. Si tel est bien le cas, et si nos partenaires sud-africains respectent leurs engagements, nous pourrions éventuellement nous en contenter.

Je suis toutefois moins optimiste que M. Moscovici, car, selon les derniers renseignements que j'ai pu recueillir, j'ai eu le sentiment, au contraire, que l'Afrique du Sud pourrait être moins bien disposée sur cette question qu'il ne l'affirme. C'est pourquoi je maintiens qu'il serait regrettable que l'Union se prive d'un argument fondamental de discussion en libérant les contingents de vin sud-africains sans l'assurance du respect des contreparties annoncées.