Avant projet de budget général ,des Communautés européennes pour l'exercice 2000 - section V - Cour des comptes

I - Le premier budget de l'agenda 2000

Cet avant-projet de budget est le premier à s'inscrire dans l'Agenda 2000, c'est-à-dire dans le nouveau cadre financier de l'Union européenne pour les sept années à venir. Je vous en ai déjà présenté les grandes lignes le 16 décembre dernier.

Depuis, deux éléments nouveaux sont intervenus :

Les perspectives financières pour la période 2000-2006 ont été fixées par le Conseil européen extraordinaire de Berlin les 24 et 25 mars derniers.

Le nouvel accord interinstitutionnel a été arrêté le 6 mai dernier.

A. Les conclusions du Conseil extraordinaire de Berlin

1. L'élargissement de l'Union

Une nouvelle rubrique est créée au sein des perspectives financières pour accueillir les trois instruments de pré-adhésion : le programme PHARE, l'instrument agricole, et l'instrument structurel.

Par ailleurs, un montant disponible pour les adhésions est réservé sous le plafond des ressources propres : d'un niveau de 4,140 milliards d'euros en 2002, il progresse à 14,220 milliards d'euros en 2006.

2. Les dépenses agricoles

La ligne directrice agricole reste inchangée, mais sera réexaminée avant tout élargissement, en vue d'une éventuelle adaptation.

Le montant des dépenses du FEOGA est ramené à 40,5 milliards d'euros par an en moyenne, auxquels s'ajoutent 14 milliards d'euros de crédits pour le développement rural et les mesures vétérinaires et phytosanitaires.

La stabilisation des dépenses agricoles repose sur des baisses de prix, mais moins importantes que celles proposées par la Commission. Ces mesures sont par ailleurs étalées ou différées dans le temps.

3. Les actions structurelles

Le total des dotations pour les actions structurelles s'établit à 213 milliards d'euros sur la période 2000-2006, soit une progression de 6,5 % par rapport à la période de programmation antérieure.

Comme proposé par la Commission, les fonds structurels seront recentrés sur trois objectifs seulement :

- 69,7 % de la dotation seront consacrés à l'objectif 1 : régions en retard de développement, définies strictement par un Produit intérieur brut (PIB) inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. La Corse et le Hainaut français devront donc sortir progressivement du dispositif, qui continuera à bénéficier aux départements d'outre-mer ;

- 11,5 % de la dotation seront consacrés à l'objectif 2 : reconversion des zones en déclin. Un pourcentage maximum de 18 % de la population de l'Union sera couvert par cet objectif, le zonage étant de la responsabilité des Etats ;

- 12,3 % de la dotation seront consacrés à l'objectif 3 : modernisation des politiques d'éducation, de formation et d'emploi.

Un total de douze Etats sur quinze ont obtenu de bénéficier de dotations complémentaires pour traiter des cas spécifiques : développement de la région de Lisbonne, accompagnement du processus de paix en Irlande du Nord, problèmes propres à Berlin-Est, faible densité de population dans les Highlands, maintien du niveau d'aide par habitant pour la Grèce, l'Irlande, le Portugal et l'Espagne, spécificité de la situation de l'emploi aux Pays-Bas...

Ces multiples concessions à la rigueur initialement affichée expliquent que l'enveloppe des fonds structurels continue à progresser.

Par ailleurs, le fonds de cohésion est maintenu, pour un montant de 18 milliards d'euros sur la période, au bénéfice des quatre Etats dont le PIB par habitant est inférieur de 90 % à la moyenne communautaire. Toutefois, une clause de rendez-vous est prévue à mi-parcours, en 2003, pour contrôler que ce critère reste vérifié. Au cas où l'un des quatre Etats ne serait plus éligible, la dotation du Fonds de cohésion serait réduite à due concurrence et non pas redistribuée entre les bénéficiaires restants.

4. Les autres rubriques

La dotation consacrée aux politiques internes enregistre une légère progression, en passant de 5,9 milliards d'euros en 2000 à 6,2 milliards d'euros en 2006.

La dotation consacrée aux politiques extérieures est stabilisée au niveau de 4,600 milliards d'euros.

La dotation consacrée aux dépenses d'administration progresse de 11,8 % sur la période, en passant de 4,560 milliards d'euros en 2000 à 5,100 milliards d'euros en 2006.

5. Les ressources propres

Les modifications les plus contraires au principe de cohésion de l'Union européenne ont été clairement repoussées : il n'y aura ni cofinancement des dépenses agricoles, ni écrêtement généralisé des soldes nets.

Néanmoins, le Conseil s'est fixé un objectif de rééquilibrage par les dépenses des différentes contributions étatiques au budget européen.

La décision relative aux ressources propres sera modifiée en 2002, sur les points suivants :

- le taux d'appel maximal de la ressource TVA sera abaissé à 0,75 % en 2002, puis à 0,5 % en 2004 ;

- l'Allemagne, la Suède, les Pays-Bas et l'Autriche bénéficieront d'un abattement de 25 % sur leur contribution au financement du rabais consenti au Royaume-Uni. Les modalités de calcul du rabais britannique neutraliseront l'impact de la réduction de la ressource TVA, ainsi que celui de l'élargissement.

B. Le nouvel accord interinstitutionnel

Le Parlement européen a donné le 6 mai dernier son aval à la conclusion de l'accord interinstitutionnel, dont les perspectives financières pour la période 2000-2006 constituent le volet chiffré. Le nouvel accord entre en vigueur au 1^er janvier 2000, mais ses règles s'appliquent dès la préparation du budget 2000.

Les principales innovations de l'accord interinstitutionnel sont les suivantes :

1. Le Parlement européen disposera désormais d'une enveloppe « de flexibilité » de 200 millions d'euros dont il pourra user en dépassement des plafonds disponibles sur l'ensemble des rubriques budgétaires, tant en dépenses obligatoires (DO) qu'en dépenses non obligatoires (DNO). Les montants non utilisés pourront être reportés sur les deux exercices suivants.

2. Une procédure de concertation est instaurée pour l'ensemble des dépenses, qui interviendra une première fois le jour de l'adoption du projet de budget par le Conseil en première lecture, en juillet, puis une seconde fois le jour précédant la deuxième lecture au Conseil, en novembre.

3. La procédure de révision des perspectives financières est assouplie, à la majorité qualifiée, si l'augmentation du seuil des dépenses ne dépasse pas 0,03 % du Produit national brut (PNB) de l'Union. La révision intervient automatiquement lors de l'élargissement éventuel, et en tout état de cause avant le 1^er juillet 2005.

4. Les dépenses sans base légale sont autorisées, d'une part, pour les projets-pilotes dans la limite d'un total de 32 millions d'euros sur deux ans et, d'autre part, pour les actions préparatoires à un programme communautaire dans la limite d'un total de 75 millions d'euros sur trois ans et de 30 millions d'euros par an.

Les perspectives financières 2000-2006, à l'issue du passage devant le Parlement européen, ont subi quelques aménagements par rapport aux conclusions du Conseil extraordinaire de Berlin :

- les dépenses de développement rural, les mesures d'accompagnement et la pré-adhésion agricoles sont classées en dépenses non obligatoires ;

- l'initiative URBAN est imputée sur les fonds structurels aux dépens des actions innovantes, pour un coût de 700 millions d'euros, mais les institutions s'engagent à examiner la possibilité d'affecter 200 millions d'euros aux actions innovantes en mobilisant l'instrument de flexibilité ;

- le plafond de la rubrique 3 « politiques internes » est relevé de 1,480 milliard d'euros sur la période ;

- le plafond de la rubrique 5 « dépenses d'administration » est calculé net des contributions du personnel au régime des pensions, dans la limite de 1,1 milliard d'euros supplémentaires sur la période ;

- la Commission est invitée à présenter, lorsque les besoins auront été estimés, les propositions budgétaires nécessaires au vu de la situation dans les Balkans, et éventuellement une proposition de révision des perspectives financières.

II. Un avant-projet de transition

A. De nombreux points encore en suspens

L'avant-projet de budget pour 2000 est, à de nombreux égards, un document d'attente. En effet, il reviendra à la nouvelle Commission de présenter à l'automne une lettre rectificative au projet de budget, et au nouveau Parlement européen issu des élections de juin de le voter définitivement.

Certains points importants ont ainsi été renvoyés à la lettre rectificative :

- le financement du programme d'intérêt communautaire URBAN ;

- les sous-plafonds de la rubrique 3 « politiques internes » ne sont pas précisés à ce stade ;

- l'accueil des réfugiés ;

- les dépenses de reconstruction du Kosovo ;

- les créations de postes ;

- le financement de l'accord de pêche en négociation avec le Maroc.

Par ailleurs, les économies attendues de la réforme de la Politique agricole commune ne se font pas encore sentir en 2000, puisque l'essentiel des mesures a été reporté sur les exercices ultérieurs.

Enfin, les perspectives financières présentées par la Commission étaient fondées sur une hypothèse d'un taux de croissance moyen du PNB européen de 2,5 % par an sur la période, qui a été jugé exagérément optimiste par une majorité des Etats membres.

De fait, le rapport économique annuel pour 1999 rendu public par la Commission annonce un ralentissement de l'activité économique dès cette année. Alors que le taux de croissance a été de 2,9 % dans l'Union européenne en 1998, le taux de 2,4 % prévu pour 1999 a dû être révisé à la baisse au printemps.

La prudence à l'égard de l'hypothèse de croissance pour 2000 explique que le montant total de l'avant-projet de budget, soit 89,584 milliards de francs en crédits de paiement, reste inférieur de 1,727 milliard de francs au montant fixé pour la première année des perspectives financières.

B. Les priorités de l'avant-projet de budget

1. Dépenses agricoles

Les crédits consacrés aux dépenses de marché agricoles et aux aides aux revenus s'établissent à 37,314 milliards d'euros, légèrement en-deçà du plafond de la ligne directrice, qui est de 37,352 milliards d'euros.

En revanche, les besoins estimés pour le développement rural, avec un montant de 3,587 milliards d'euros, restent nettement inférieurs au plafond de 4,368 milliards d'euros.

2. Actions structurelles

Les crédits d'engagement consacrés aux actions structurelles s'établissent à 32,678 milliards d'euros, en diminution de 16 % par rapport à l'exercice précédent. Mais si l'on neutralise l'effet du rattrapage exceptionnel des restes à liquider en 1999 et le transfert sous la rubrique 1 des actions de développement rural, la diminution effective n'est plus que de 7 %.

En raison des importants engagements restant à liquider, les crédits de paiement continuent de progresser, de 5,2 %, pour atteindre 32 milliards d'euros en 2000. Environ 20 milliards d'euros correspondent aux engagements restants à liquider de la période précédente.

3. Politiques internes

Les plafonds résultant des conclusions du Conseil extraordinaire de Berlin sont beaucoup plus contraignants que ceux initialement proposés par la Commission, et correspondent à une augmentation moyenne annuelle de 0,8 % seulement sur la période 2000-2006.

Avec un montant de 3,630 milliards d'euros, les crédits de paiement consacrés à la recherche sont en forte augmentation par rapport à 1999, de 20 %, en raison de l'importance des restes à liquider.

Les crédits d'engagement consacrés aux réseaux transeuropéens progressent de 13 %, pour atteindre 622 millions d'euros.

La forte baisse des crédits d'engagement consacrés à l'environnement, qui diminuent de 15,9 %, s'explique par le fait que la dotation de 1999, dernière année du programme LIFE II était exceptionnellement élevée.

Il faut enfin noter que 6 millions d'euros sont inscrits en réserve pour une action destinée à compenser les effets sociaux de la suppression des ventes hors taxes, tandis qu'une action préparatoire nouvelle relative au contenu européen des réseaux électroniques globaux est lancée pour un montant de 7 millions d'euros.

4. Actions extérieures

Les crédits d'engagement s'établissent à 4,479 milliards d'euros et les crédits de paiement à 3,368 milliards d'euros, dont 473 millions d'euros pour l'aide humanitaire en progression de 43 %. Cette forte hausse des crédits d'aide humanitaire s'explique par la budgétisation d'une fraction substantielle de la réserve d'aide d'urgence.

L'avant-projet de budget ne prévoit qu'un montant limité de 280 millions d'euros pour la coopération avec les pays des Balkans, dans l'attente de l'évaluation des besoins. Cette ligne fera l'objet d'un ajustement, soit par lettre rectificative à l'automne, soit par voie d'un budget rectificatif au cours de l'exercice 2000, qui pourrait éventuellement impliquer une modification des perspectives financières.

La dotation consacrée à la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) passe de 27 à 40 millions d'euros, soit une hausse de 48,1 % par rapport à 1999.

5. Instruments de pré-adhésion

La création d'une nouvelle rubrique réservée aux trois instruments de pré-adhésion s'accompagne d'un doublement des crédits consacrés aux pays candidats, qui passent de 1,372 milliards d'euros en 1999 à 3,174 milliards d'euros en 2000.

6. Dépenses administratives

Compte tenu des plafonds fixés à Berlin, la Commission a provisoirement renoncé à demander la création d'emplois nouveaux, mais se réserve de le faire dans le cadre de sa lettre rectificative.

Hors pensions, l'augmentation des dépenses de personnel s'établit à 3,4 %, en raison notamment de l'incidence en année pleine de l'augmentation des emplois au siège en 1999. Elle est de 6,2 % pensions incluses.

7. Recettes

La structure des recettes n'est guère modifiée, le taux d'appel maximal de la ressource TVA ne commençant à diminuer qu'à partir de 2002. Pour 2000, il est maintenu à 1 % de l'assiette.

Les ressources traditionnelles, droits agricoles et droits de douanes, continuent leur diminution tendancielle pour s'établir, respectivement, à 2,27 % et 12,36 % du total des recettes.

La ressource TVA progresse de 35,18 % à 36,34 % du total des recettes, ce qui reflète le dynamisme de la consommation au sein de l'Union européenne.

La ressource PNB progresse également, de 48,08 % à 48,28 % du total des recettes.

Au total, les recettes de l'avant-projet de budget pour 2000 devraient représenter 1,11 % du PNB de l'Union européenne.

III. Observations

Je me félicite que les conclusions du Conseil de Berlin aient écarté ou limité certaines propositions de la Commission qui me paraissaient particulièrement dangereuses :

- l'écrêtement généralisé des soldes budgétaires des Etats membres aurait entériné les revendications inadmissibles d'un « juste retour » ;

- le cofinancement des dépenses agricoles aurait renationalisé la politique agricole commune ;

- la « flexibilité » entre les différentes rubriques du budget et d'une année sur l'autre aurait vidé de leur portée les lignes directrices fixées par les perspectives financières ;

- la faculté pour la Commission d'engager des actions sans base légale aurait modifié insidieusement l'équilibre interinstitutionnel.

Toutefois, l'avant-projet de budget pour 2000 n'est pas pour autant satisfaisant à mes yeux, pour trois raisons :

1. Le cadre des perspectives financières est finalement peu contraignant. Ces perspectives reposent sur des hypothèses de croissance et de coût des nouvelles adhésions dont j'ai déjà critiqué le caractère peu réaliste. Sous une apparence de rigueur, elles relèvent d'une logique dépensière, puisque les recettes sont toujours adaptées aux dépenses par voie d'une adaptation ou d'une révision.

2. L'exercice de discussion budgétaire apparaît assez théorique cette année, compte tenu du nombre et de l'ampleur des questions renvoyées à la future lettre rectificative. Cette lettre rectificative doit être proposée par la nouvelle Commission et discutée par le Parlement européen issu des prochaines élections.

3. Avec un taux de croissance des crédits de paiement de 4,7 %, la progression du budget des Communautés européennes en 2000 est encore tout à fait excessive. Ce dynamisme est particulièrement regrettable pour les dépenses d'action structurelle, qui progressent de 5,2 % en crédits de paiement et sont désormais constituées pour les deux-tiers des restes à liquider de la période précédente. En effet, ces actions me semblent particulièrement mal gérées, peu compatibles avec le principe de subsidiarité et d'une efficacité douteuse.