Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs, et modifiant les directives 90/619/CEE du Conseil, 97/7/CE et 98/27/CE

Cette proposition de directive a pour objectif de fournir un cadre juridique harmonisé aux contrats de vente à distance de services financiers, qui soit adapté aux spécificités de ces produits et établisse un niveau adéquat de protection des consommateurs.

Elle complète la directive 97/7/CE du 20 mai 1997 concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance, dont le champ d'application excluait expressément ce type de produits, compte tenu de leurs particularités.

Toutefois, la création d'un marché unique des services financiers, l'introduction de la monnaie unique et le développement des nouvelles technologies de communication, s'ils ont permis d'offrir un choix plus vaste aux consommateurs de produits financiers, justifient désormais une harmonisation des conditions de vente de ceux-ci.

Avant d'aborder le contenu du texte, il faut d'abord préciser qu'une première version de celui-ci, adoptée par la Commission en novembre 1998, a soulevé de nombreuses difficultés, notamment au Parlement européen et au Conseil économique et social. C'est donc la version corrigée de cette proposition, présentée le 23 juillet dernier, que nous examinons aujourd'hui, qui prévoit une plus grande protection pour le consommateur et harmonise ses dispositions avec celles de la directive-cadre.

1. Le champ d'application du texte

Ce texte propose donc d'assurer un niveau élevé de protection des consommateurs de services financiers de détail (services bancaires, d'assurances et d'investissements), commercialisés par courrier, par téléphone, par fax, par minitel en France, par voie électronique, ou par toute autre technique à venir.

Elle s'applique aux contrats conclus dans le cadre d'un système organisé de vente ou de prestation à distance, par lequel le fournisseur et le consommateur utilisent exclusivement une ou plusieurs techniques de communication à distance. Elle ne concerne donc pas un contrat négocié à distance à titre purement occasionnel entre les parties.

Enfin, il s'agit bien de réglementer une technique de vente, et non le contenu même des contrats.

2. Les droits du consommateur

a) Avant la conclusion du contrat

Il était tout d'abord prévu un droit de réflexion de 14 jours durant lequel le fournisseur devait garantir le maintien du prix de son offre. Cette disposition, très contestée notamment par les professionnels, a été supprimée dans la nouvelle version et remplacée par un droit à information complète et préalable pour le consommateur, lui permettant de comparer les offres en toute connaissance de cause.

Une liste des informations à fournir, de manière claire et compréhensible, figure à l'article 3 du texte. Elle comprend les éléments relatifs à l'identité du fournisseur, la description du service financier, le prix avec ses variables (taxes, mode de paiement, durée de validité, variations éventuelles), les conditions d'usage du droit de rétractation (délai, modalités, coût), ainsi que les procédures de réclamation, la loi applicable au contrat et le tribunal compétent en cas de litige.

Ces informations doivent être communiquées sur support papier ou tout autre support durable, au plus tard à la conclusion du contrat. Elles doivent aussi être « claires », ce qui ne signifie pas « dans la langue du consommateur », je vous en reparlerai.

b) Après la conclusion du contrat

La nouvelle proposition a modifié la logique initiale en instaurant, au profit de tout consommateur, un droit de rétractation, sans motif ni pénalité, pendant un délai de 14 à 30 jours pouvant varier suivant le service financier concerné. Ce délai court à compter soit de la conclusion du contrat, soit de la réception, sur support durable, des éléments d'information ci-dessus.

Dans la précédente version, seul le consommateur ayant conclu le contrat avant la réception des conditions contractuelles pouvait prétendre à en bénéficier.

Le droit de rétractation est toutefois exclu pour certains contrats affectés de fluctuations financières exogènes (opérations de change, contrats à terme, titres négociables...), pour les assurances non vie d'une durée inférieure à deux mois et pour les contrats entièrement exécutés avant que le consommateur n'ait exercé son droit. Il est en outre accordé aux Etats membres le droit de l'exclure pour certaines opérations de crédit immobilier.

Enfin, il n'est pas inutile de confirmer que l'existence d'un droit de rétractation général ne s'oppose pas à la résolution du contrat, si l'attitude déloyale du fournisseur le justifie.

L'existence d'une période de rétractation ne s'oppose pas à la mise en oeuvre du contrat dès sa signature. Toutefois, celle-ci suppose l'accord exprès du consommateur.

Dans l'hypothèse où il exercerait par la suite son droit de rétractation, le consommateur ne peut être tenu qu'au paiement du service effectivement fourni durant la période comprise entre la conclusion du contrat et la rétractation, sans que ce montant puisse constituer une pénalité. Toute somme supérieure perçue par le fournisseur doit lui être restituée dans les trente jours.

c) En cas d'inexécution du contrat

S'il s'avérait que le service vendu soit finalement indisponible, le fournisseur doit en informer sans délai le consommateur et procéder au remboursement de celui-ci dans les trente jours. Toutefois, si l'indisponibilité du service financier n'est que partielle, les parties peuvent convenir du maintien de la partie du contrat exécutable, avec remboursement des sommes afférentes à la partie du service non exécutée, dans le même délai de trente jours.

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Outre ces conditions générales, la proposition a intégré de nouveaux articles assurant une meilleure protection du consommateur :

- il est demandé aux Etats membres de veiller à assurer l'annulation et le remboursement d'un paiement en cas d'utilisation frauduleuse de cartes de crédit (encore qu'on ait du mal à apprécier les services financiers qui pourraient être réglés par carte de paiement) ;

- il est exigé du fournisseur la restitution au consommateur de tout document contractuel si celui-ci a usé de son droit de rétractation ou en cas de service indisponible ;

- il est demandé aux Etats membres de prendre les mesures nécessaires pour interdire la fourniture de services financiers sans demande préalable de celui-ci dans le cas d'un paiement immédiat ou différé. L'absence de réponse ne valant pas acceptation, le consommateur ne doit être tenu à aucune obligation en cas de fourniture de services non sollicitée.

- il est envisagé une protection contre le démarchage, identique à celle prévue dans la directive-cadre : l'utilisation d'automate d'appel et de fax est subordonnée au consentement préalable du consommateur, encore que l'on voit mal la manière dont s'organisera cette disposition, j'y reviendrai par la suite ; les autres moyens de communication sont utilisables, sauf opposition manifeste du destinataire. Il appartient aux Etats membres de prévoir les sanctions adéquates, en cas de manquement à cette obligation, par exemple en permettant la résiliation sans frais et à tout moment du contrat.

Les autres dispositions (charge de la preuve incombant au fournisseur, caractère impératif des dispositions de la présente directive, règlement des litiges) sont classiques et n'appellent pas de développement particulier, sauf à préciser que les recours sont ouverts aux organisations professionnelles ou de défense des consommateurs pour assurer la mise en oeuvre satisfaisante de la directive.

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Avant d'aborder les problèmes de fond de ce dossier, laissez-moi vous livrer quelques éléments de calendrier. Il semble que la présidence finlandaise souhaite faire progresser ce texte d'ici la fin de son mandat, mais n'envisage pas d'achever les négociations avant l'an 2000. Elle souhaite toutefois obtenir un accord politique lors du Conseil consommateurs du 8 novembre prochain.

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Quelles observations appelle cette proposition de directive ?

Deux points de principe ont dominé les débats :

1°/ Faut-il prévoir une harmonisation minimale ou maximale des réglementations nationales ? Deux approches différentes étaient en effet concevables :

Dans ses deux versions successives, la proposition a fait le choix de l'harmonisation maximale. Le considérant 9 prévoit ainsi qu'il n'est pas permis aux Etats membres d'adopter ou de maintenir des dispositions plus protectrices pour les consommateurs que celles prévues par le présent texte : « Considérant qu'eu égard au niveau élevé de protection des consommateurs assuré par la présente directive afin d'assurer la libre circulation des services financiers, les Etats membres ne peuvent prévoir d'autres dispositions que celles établies par la présente directive pour les domaines harmonisés par celle-ci ».

Cette optique a été également soutenue par le Parlement européen, afin d'éviter aux fournisseurs de devoir se conformer à des législations nationales différentes et de ne pas créer de confusion dans les ventes transfrontalières.

Parmi les Etats membres, seuls le Royaume-Uni et les Pays-Bas se sont montrés favorables à cette approche, les treize autres partenaires optant pour une réglementation fixant des normes minimales que les Etats membres pourraient librement renforcer. C'est surtout le cas des pays disposant déjà de réglementations contraignantes (Belgique, pays nordiques), qui souhaitaient conserver un haut niveau de protection des consommateurs.

Or, il semble que la réflexion ait évolué au cours des différents débats : lors du dernier conseil Consommateurs, la présidence a retenu l'optique d'une harmonisation minimale, mais l'ambiguïté des rédactions n'est pas encore levée.

Dans le même temps, la France a fait connaître qu'elle était désormais favorable à une harmonisation maximale à condition que la protection des consommateurs soit d'un niveau élevé, afin d'éviter des distorsions de concurrence entre opérateurs financiers.

En l'état actuel des choses, et dès lors que la proposition modifiée a relevé le niveau d'exigence en instaurant notamment le droit de rétractation général, on peut envisager qu'un accord soit désormais trouvé au sein des Quinze.

Il conviendra toutefois que les réglementations nationales ne soient pas trop éloignées les unes des autres lors de la fixation des différents délais de rétractation, pour éviter des confusions ultérieures.

2°/ Faut-il prévoir une réglementation unique pour l'ensemble des produits financiers ou privilégier une approche sectorielle des choses ?

La question a été longuement débattue en raison de la grande diversité des services offerts dans chaque Etat membre. La France s'est montrée favorable à « l'optique horizontale » au nom de la simplification du dispositif et je considère que c'est effectivement la meilleure démarche possible. Elle a pour contrepartie de rendre nécessaire une définition très précise des services financiers visés par le texte afin d'assurer la sécurité juridique des consommateurs et l'égalité des conditions de concurrence pour les opérateurs financiers.

Le problème se pose en particulier pour ce qui concerne certaines opérations de crédit immobilier. Il s'agit, en l'occurrence, des opérations conclues devant notaire, de celles ayant déjà fait l'objet de versements et de celles adossées à des obligations foncières. Dans ces trois cas, en l'état actuel du texte, l'emprunteur ne dispose ni du droit de rétractation -qui est expressément exclu du dispositif proposé- ni d'un délai de réflexion, sur le modèle prévu en France par la « loi Scrivener ». Il est donc nécessaire de clarifier ce point dans le texte final.

Enfin, toujours dans l'idée de rendre aussi cohérente que possible la réglementation européenne dans cette matière complexe, je crois utile de rappeler qu'une autre proposition de directive, relative au commerce électronique, est en cours d'adoption.

Afin de conforter la sécurité juridique pour l'ensemble des parties, il convient d'organiser clairement l'articulation juridique de ces deux textes, qui diffèrent encore, semble-t-il, sur deux points :

- la liste des informations à fournir au consommateur (le présent texte est plus exigeant) ;

- la définition du droit applicable au contrat (le présent texte se borne à une information du consommateur sans fixer lui-même les règles de principe).

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Mon sentiment est donc que ce texte va désormais dans la bonne direction et qu'il peut être envisagé de l'adopter sous réserve des observations suivantes que je vous suggère sous forme de conclusions de notre délégation.

Mon souci a été de rechercher la plus grande précision possible dans la rédaction de ce texte, afin d'éviter les contentieux qui pourraient résulter de certaines approximations, notamment en matière de :

- disparités dans les délais de rétractation entre les Etats membres ;

- diversité linguistique au sein de l'Union ;

- définition des opérations financières visées, notamment en matière de crédit immobilier ;

- incompatibilités avec la réglementation européenne sur le commerce électronique ;

- protection du consommateur contre le démarchage ;

- fixation de point de départ pour le délai de remboursement du consommateur ayant exercé son droit de rétractation.