Proposition de décision du Conseil établissant la deuxième phase du programme d'action communautaire en matière de formation professionnelle Leonardo da Vinci

Les trois propositions d'actes communautaires que je vais présenter ont pour objet de développer l'action communautaire, respectivement, dans les domaines de l'éducation, de la formation professionnelle et de la jeunesse.

Mais je voudrais, d'emblée, indiquer les limites de mon propos. Je me suis efforcée de comprendre la portée de ces différents programmes et je dois dire que, cependant, je persiste à éprouver une impression d'opacité devant cet aspect de l'action européenne. En effet, les programmes en cause -le programme SOCRATES, le programme LEONARDO DA VINCI et le programme JEUNESSE- sont eux-mêmes subdivisés en plusieurs « sous-programmes  » (dont le programme ERASMUS sur la mobilité des étudiants est le plus connu) avec certaines « actions communes » entre ces « sous-programmes » ; par ailleurs, l'action communautaire en matière de formation ne se résume pas à ces trois programmes, mais prend également la forme de subventions accordées par le Fonds social européen (FSE). On a ainsi le sentiment d'une assez grande complexité.

Peut-être en raison de cette complexité, il est assez difficile de se faire une idée exacte des résultats de l'action communautaire. Peu d'informations précises sont disponibles et les instruments d'évaluation sont peu nombreux. Enfin, il faut souligner que l'éducation, la formation et la jeunesse représentent une faible partie du budget communautaire, moins d'un demi pour cent. Si on considère la population couverte par ces programmes, c'est-à-dire tous les pays de l'Espace économique européen plus les pays candidats à l'adhésion à l'Union, les moyens disponibles paraissent minimes. Finalement, on a le sentiment d'être en présence de nombreuses actions dont l'intitulé est séduisant, mais dont la portée pratique ne paraît pas toujours considérable. Dans ces conditions, il ne me paraît pas facile de prendre une position pleinement fondée sur les textes qui nous sont soumis.

1 - La première proposition en cause (programme SOCRATES) concerne l'éducation (E 1148).

Je rappellerai que l'intervention communautaire dans ce domaine est relativement récente, puisque les premiers programmes communautaires ont été lancés au cours des années 80 :

- le programme COMETT, finançant les projets transnationaux de coopération entre université et industrie pour répondre à des besoins de formation liés aux technologies de pointe ;

- le programme ERASMUS, destiné à renforcer la coopération entre les universités au sein de la Communauté et à favoriser la mobilité européenne des étudiants ;

- le programme LINGUA, destiné à améliorer les connaissances linguistiques des enseignants et des étudiants.

A ces programmes s'est ajouté, en 1990, le programme TEMPUS, destiné à favoriser la restructuration de l'enseignement supérieur en Europe centrale et orientale, puis dans les Etats issus de l'éclatement de l'URSS.

Ces actions s'étaient développées sans véritable base dans le traité instituant la Communauté européenne. Le traité de Maastricht a comblé cette lacune en insérant dans ce traité un nouvel article 126 qui prévoit une compétence communautaire, mais qui l'encadre strictement : la Communauté peut mettre en oeuvre des « actions d'encouragement » et adopter des recommandations, mais une harmonisation législative est explicitement exclue.

La Communauté a regroupé son action en matière d'éducation proprement dite dans le cadre unique du programme général SOCRATES qui reprend, en les élargissant, les programmes ERASMUS et LINGUA et leur ajoute un programme destiné à l'enseignement scolaire, le programme COMENIUS. Celui-ci a pour but de favoriser des partenariats entre écoles de différents pays de l'Union, notamment par le biais des nouvelles technologies.

La proposition d'acte communautaire E 1148 tend, pour l'essentiel, a prolonger le programme SOCRATES pour la période 2000-2004 tout en augmentant de 60 % sa dotation, qui atteindrait 1,6 milliard d'écus sur cinq ans. Par ailleurs, la gestion de ce programme serait simplifiée et décentralisée : le nombre des « sous-programmes » serait sensiblement réduit et les Etats membres auraient un rôle accru dans la gestion des dossiers.

2 - J'en viens à la deuxième proposition d'acte communautaire (programme LEONARDO DA VINCI) qui concerne, quant à elle, la formation professionnelle (E 1149).

A la différence du domaine scolaire et universitaire, celui de la formation professionnelle était visé par le traité de Rome, qui donnait compétence à la Communauté pour « établir les principes généraux pour la mise en oeuvre d'une politique commune de formation professionnelle ». Sur cette base, le Conseil a adopté plusieurs textes d'orientation et décidé la création, en 1975, du Centre Européen de Développement de la Formation Professionnelle (CEDEFOP). Cet organisme, installé à Thessalonique, apporte une assistance à la Commission européenne pour le développement de la formation professionnelle dans l'Union, et favorise l'échange d'informations et d'expériences.

C'est cependant surtout à la fin des années 80 que s'est développée la politique européenne de formation professionnelle. Avec le doublement des crédits affectés aux fonds structurels (« paquet Delors I » de 1988 à 1992), des moyens importants ont été alloués au Fonds social européen (FSE) avec notamment pour but de favoriser par des actions de formation professionnelle, la reconversion des salariés touchés par les mutations industrielles. Par ailleurs, plusieurs programmes communautaires ont été lancés :

- le programme EUROTECNET visant à promouvoir l'innovation dans le domaine de la formation professionnelle liée aux mutations technologiques ;

- le programme FORCE pour le développement de la formation professionnelle continue ;

- le programme PETRA destiné à favoriser les échanges de jeunes dans la Communauté.

Le traité de Maastricht a précisé le rôle de la Communauté en matière de formation professionnelle : elle est compétente pour adopter des « mesures » dans ce domaine, mais elle doit respecter la « responsabilité des Etats membres pour le contenu et l'organisation de la formation professionnelle », et une harmonisation législative est également exclue.

Après le traité de Maastricht, le soutien communautaire à la formation professionnelle par le biais du FSE s'est accru en raison du deuxième doublement des crédits des fonds structurels (« paquet Delors II » de 1993 à 1999).

Par ailleurs, les différents programmes communautaires ont été regroupés à partir de 1994 au sein du programme général LEONARDO DA VINCI, avec les priorités suivantes : favoriser l'effort de qualité et d'innovation dans la formation professionnelle ; encourager les échanges de jeunes et de formateurs ; soutenir des projets pilotes transnationaux ; développer les échanges d'informations et d'expériences ; améliorer les connaissances sur les efforts entrepris dans les Etats membres par des enquêtes et des analyses comparatives.

En outre, la Communauté a décidé la création de la Fondation européenne pour la formation, installée à Turin, dont le rôle est d'aider les pays d'Europe centrale et orientale, ainsi que les Etats issus de l'ex-URSS et la Mongolie, à développer leurs systèmes de formation professionnelle.

Enfin, un aspect important de l'action communautaire est d'organiser la reconnaissance dans chaque Etat membre des diplômes et qualifications professionnelles obtenus dans un autre Etat membre. En juin dernier, le Conseil a créé dans le même esprit l'« Europass », document qui sera visé par les entreprises lors des stages effectués par un jeune dans un autre Etat membre, et qui constituera ainsi un « passeport de la formation professionnelle ».

La proposition d'acte communautaire E 1149 tend à reconduire le programme LEONARDO DA VINCI, en améliorant sa gestion et en le dotant de moyens accrus. L'enveloppe budgétaire serait de 1 milliard d'écus pour la période 2000-2004, soit une augmentation d'environ 60 % par rapport à la période précédente.

3 - Enfin, la troisième proposition d'acte communautaire (programme JEUNESSE) concerne, quant à elle, le domaine de la jeunesse (E 1150).

L'action communautaire en faveur de la jeunesse n'a pas de base véritable dans les traités ; après le traité de Maastricht, elle s'est appuyée sur l'article 126 du traité instituant la Communauté européenne qui traite en réalité de l'éducation.

Le premier programme « Jeunesse pour l'Europe » a été adopté en 1988 pour la période 1989-1992 ; un second programme a couvert la période 1992-1994 ; enfin un troisième programme a été lancé pour la période 1995-1999.

Ce programme s'adresse aux jeunes, en règle générale âgés de 15 à 25 ans ; il est indépendant des structures d'enseignement ou de formation professionnelle. Il entend « contribuer au processus éducatif des jeunes, notamment au travers d'activités d'échanges aussi bien intra-communautaires qu'avec les pays tiers ». Il est en principe ouvert en priorité aux jeunes issus de milieux défavorisés.

La création du « Service volontaire européen pour les jeunes » a été décidée en 1995. Ce programme s'adresse aux jeunes de 18 à 25 ans, quel que soit leur niveau de formation. Des financements complémentaires peuvent être accordés pour faciliter la participation de jeunes de milieux défavorisés. Le « service volontaire » s'effectue, pour une durée de six à douze mois, dans un autre Etat membre ou dans un Etat tiers, et consiste en la participation à un projet d'utilité collective.

La proposition E 1150 tend à unifier en un seul programme général « JEUNESSE » les deux programmes en cours, et par ailleurs à développer les liens avec les programmes SOCRATES et LEONARDO DA VINCI dans le cadre d'une « approche intégrée ». Là également, les moyens financiers augmenteraient de quelque 60 % pour atteindre 600 millions d'écus sur cinq ans.

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Je voudrais maintenant faire quelques observations sur ces trois textes.

Leur objet, selon la Commission européenne, est de prolonger, en augmentant leurs moyens, trois grands programmes communautaires qui ont eu un effet positif en termes d'encouragement à la mobilité et à la coopération transnationale, notamment en ce qui concerne les échanges d'universitaires.

Par ailleurs, la Commission entend améliorer la gestion de ces programmes. Dans cette optique, les trois textes prévoient des objectifs moins nombreux, une décentralisation et une simplification des actions menées, et une association entre les trois grands programmes par le lancement d'actions conjointes. En effet, pour la Commission, ces trois textes forment un ensemble : leur objectif commun est d'instaurer un « espace éducatif européen » orienté vers le développement des aptitudes à l'emploi par l'acquisition de compétences, vers l'augmentation du niveau des connaissances pour favoriser l'innovation et vers l'accès des citoyens à une expérience européenne afin d'accroître leur sentiment d'appartenance à un espace commun.

Les objectifs mis en avant par la Commission paraissent assurément louables. La mobilité intra-communautaire et l'amélioration des compétences en langues étrangères répondent à une très forte aspiration dans la jeunesse. Ces objectifs doivent être soutenus et pourraient même constituer une priorité plus claire pour les interventions de la Communauté.

Certaines des actions menées semblent avoir eu des résultats très bénéfiques : c'est notamment le cas de l'encouragement à la mobilité des étudiants. Bien que relativement modeste par étudiant, l'apport communautaire a eu un effet de levier, de telle sorte que chaque année 150 000 étudiants accomplissent un parcours dans un autre Etat membre. On peut se demander, d'ailleurs, si la France tire le meilleur parti du programme SOCRATES, notamment en ce qui concerne l'accueil d'étudiants d'autres Etats membres, qui semble être moins développé qu'au Royaume-Uni.

De même, il est certainement utile d'encourager les échanges d'expériences et la diffusion des informations en matière d'éducation et de formation, d'autant plus que les réalisations européennes dans ce domaine semblent, jusqu'à présent, peu convaincantes et restent en tout cas mal connues et peu accessibles.

Au total, les principaux objectifs des programmes communautaires paraissent devoir être approuvés.

Cependant, il me paraît très difficile de porter un jugement d'ensemble sur la pertinence et sur l'efficacité des interventions communautaires en matière d'éducation, de formation et de jeunesse.

Sur les programmes communautaires proprement dits, la Cour des comptes a fait certaines observations dans son rapport de 1996. Ces observations, qui concernent seulement les programmes SOCRATES et LEONARDO DA VINCI, sont les suivantes :

- la Cour regrette que la Commission ait lancé de nouvelles actions sans avoir suffisamment évalué l'efficacité des actions déjà menées ;

- elle critique également la lourdeur de la gestion, liée à l'existence de deux procédures concurrentes (instruction des demandes soit dans le cadre des Etats membres, soit directement par la Commission) et à la complexité des dossiers à remplir (le formulaire comporte 60 pages) ; de ce fait, les délais sont souvent très longs ;

- la Cour déplore la carence du contrôle financier sur les « projets pilotes » directement gérés par la Commission ;

- elle relève par ailleurs le niveau élevé des frais de gestion, et critique le chevauchement des différentes actions communautaires, conduisant à des doubles financements notamment dans le cas des programmes de formation professionnelle.

La Commission a tenu compte de certaines de ces critiques en présentant ses nouvelles propositions, puisque celles-ci prévoient notamment une réduction du nombre des actions, ainsi qu'une simplification et une décentralisation de la gestion. Par ailleurs, elle a fait réaliser une évaluation externe au sujet du programme LEONARDO DA VINCI.

L'avis du Comité économique et social fait état de ce rapport d'évaluation (que je n'ai pas réussi à obtenir pour l'instant), en indiquant qu'il « soulève beaucoup de questions préoccupantes quant à la gestion du programme ». Le rapport en cause considère en effet que 30 % du budget annuel est absorbé par les tâches de gestion et d'administration. Par ailleurs, il estime que « la diffusion des bonnes pratiques est limitée » et que les résultats attendus sur les activités de formation professionnelle n'ont pas été atteints.

Donc, finalement, pour évaluer l'action communautaire, je n'ai pu obtenir que des informations plutôt limitées, et fragmentaires. Mais il semble assez clairement que, dans le passé, l'utilisation des crédits communautaires dans les domaines concernés n'ait pas été optimale. Dans cette optique, on peut se demander si la tentative de rationalisation que traduisent les nouvelles propositions de la Commission va assez loin. Des efforts pour maîtriser les frais de gestion paraissent indispensables, de même que pour éviter les chevauchements entre programmes communautaires.

Quel est maintenant l'état du débat au sein des institutions européennes ?

Un mot tout d'abord sur la position du Gouvernement dans ce débat. Il estime que les trois programmes concernés sont dans l'ensemble utiles, notamment en ce qui concerne la mobilité des jeunes. Par ailleurs, il est favorable à la simplification des procédures prévue dans les propositions de la Commission. Toutefois, il est très réservé sur la notion « d'espace éducatif européen » qui lui semble n'avoir aucune validité juridique. Par ailleurs, il souhaiterait que les comités chargés d'assister la Commission dans la mise en oeuvre de ces programmes soient des comités de gestion, qui permettent un contrôle plus strict des Etats membres, alors que la Commission serait favorable à des comités d'une nature principalement consultative.

Un premier examen de ces textes a eu lieu au Conseil, tandis que le Parlement européen les a examinés en commission. Le résultat est assez classique, c'est-à-dire que certains Etats membres jugent trop importante l'augmentation des moyens qui est proposée, certains autres la jugeant acceptable, tandis que le Parlement européen, quant à lui, souhaite une augmentation des moyens nettement plus importante que celle proposée par la Commission européenne. Le débat porte donc principalement sur l'augmentation des moyens.

Quelles conclusions tirer de ces quelques éléments ?

Ces trois propositions d'actes communautaires portent sur des domaines dont l'importance est évidente. Quel doit être le rôle de la Communauté en matière d'éducation, de formation, de jeunesse ? Quelle est la valeur de l'action menée jusqu'à présent ? Pour répondre valablement à ces questions, il faudrait non seulement davantage d'informations, mais aussi une réflexion d'ensemble. Par exemple, que faut-il penser de la notion d'« espace éducatif européen » mise en avant par la Commission ? Quel type de formation faut-il privilégier ?

Compte tenu des éléments qui précèdent, je ne peux vous proposer que quelques appréciations assez générales. Elles pourraient prendre la forme de conclusions de la délégation afin que notre expression intervienne en temps utile, puisqu'il est prévu que le Conseil arrête sa position au tout début du mois de décembre.