Avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 1998 - aperçu général

(Réunion de la délégation du 24 juin 1997)

Présentation du texte par M. Denis BADRÉ :

M. Denis Badré rappelle tout d'abord les conditions dans lesquelles la délégation s'est penchée, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, depuis trois ans, sur le budget européen.

En 1995, l'avant-projet de budget général des Communautés européennes n'a pas été transmis au Parlement et la délégation s'en est émue.

En 1996, le projet a bien été transmis, mais avec un retard trop important pour que le Parlement puisse en débattre. La délégation s'est alors prononcée sur la base d'une autre proposition communautaire portant sur la révision des perspectives financières communautaires. La délégation, suivie par la commission des finances, a pris position contre le projet présenté par la Commission européenne qui, à ses yeux, ne reflète pas un souci suffisant de rigueur budgétaire et le Sénat a adopté une résolution insistant sur la nécessité de procéder au niveau européen avec la même exigence d'économie qu'au niveau national, à un moment où les Etats devront faire des économies budgétaires drastiques pour répondre aux exigences de la monnaie unique.

Cet avis a été entendu par le Gouvernement qui s'est prononcé dans ce sens au « Conseil Budget » de l'Union européenne ; et le projet définitif pour 1997 a finalement répondu à l'exigence de rigueur souhaitée par le Sénat.

M. Denis Badré indique que l'avant projet de budget général des Communautés européennes pour 1998 fera l'objet d'une première lecture par le « Conseil Budget » le 24 juillet 1997 ; s'il est à présent difficile d'adopter une résolution, en revanche le Sénat pourra encore donner son avis lors de la prochaine discussion budgétaire à l'occasion de l'examen de la contribution française au budget communautaire pour 1998, telle qu'elle résultera des décisions du Conseil et du Parlement européen.

M. Denis Badré, rapporteur, indique que l'avant-projet s'insère très en deçà du plafond des perspectives financières pluriannuelles valables jusqu'en 1999 et s'inscrit dans le prolongement du budget pour 1997. Les crédits de paiement atteignent un montant de 84,727 milliards d'écus contre 82,365 milliards d'écus en 1997, soit une progression de près de 3 %. En crédits d'engagement, le projet de budget progresse de 2,43 % atteignant 94,744 milliards d'écus. Le rapporteur trouve cette progression excessive et estime qu'un budget en croissance nulle est possible.

M. Denis Badré explique que la bonne référence est non pas le budget proposé l'année précédente, mais le budget réellement réalisé, qui est de 3 à 4 milliards d'écus inférieur aux prévisions. Or, on peut être d'autant plus exigeant à l'égard du budget communautaire que les contraintes qui pèsent sur lui sont plus faibles que celles qui pèsent sur les budgets nationaux. D'abord parce que son équilibre est automatiquement assuré par les contributions des Etats ; ensuite parce qu'il n'est pas soumis à la charge de la dette et que les dépenses de personnel y occupent une plus faible place. L'augmentation des crédits du budget européen, alors même que l'on constate et déplore des gaspillages, ne peut que renforcer les critiques des adversaires de la construction européenne. Si on veut faire plus d'Europe, il faut aussi faire moins de budget, ce qui permettra d'éviter que les pays contributeurs nets comme l'Allemagne, la France, l'Italie ou les Pays-Bas ne soient conduits, un jour ou l'autre, à se révolter contre les pays qui profitent de ces gaspillages.

M. Denis Badré indique que, sur les 84,727 milliards d'écus envisagés par la Commission, 40,937 milliards seront consacrés à la politique agricole commune (PAC), en progression de 0,45 % par rapport à 1997. Ces crédits pourront être réduits car il existe des marges importantes du fait de la diminuation de la différence entre les prix agricoles européens et les prix mondiaux. Le rapporteur indique, à titre d'exemple, que les conséquences budgétaires (environ 2,5 milliards d'écus) de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) ont pu être entièrement financées dans le cadre de la PAC.

Les actions structurelles progressent de 6,30 % par rapport à 1997 et atteignent 33,461 milliards d'écus. Sur ce poste, M. Denis Badré, rapporteur, exprime de vives réserves alors que se prépare le prochain élargissement de l'Union européenne. Il s'étonne notamment du fait que, dans ce domaine, l'Europe prône le principe d'additionnalité. Les crédits qui devront être préservés en priorité sont ceux qui, fortement créateurs d'emplois, sont consacrés aux grands travaux d'investissement (comme les ports, les aéroports ou les grandes voies de communication). Ces investissements renforcent en outre l'unité géographique de l'Europe.

La progression de 0,5 % des crédits des politiques internes (de 5,6 milliards d'écus en 1997 à 5,629 milliards d'écus) est tellement symbolique qu'elle pourra être limitée à 0 %, d'autant que l'examen détaillé des politiques concernées (comme l'environnement ou la recherche) laisse à penser que des économies importantes pourront être réalisées sur la plupart des postes budgétaires.

Au regard des dépenses de fonctionnement, qui ne progressent que de 1,12 %, le rapporteur estime qu'il est inutile d'entrer dans une polémique à ce sujet, malgré l'ampleur des crédits en cause qui atteindront la somme de 4,331 milliards d'écus pour les seuls services de la Commission européenne.

M. Michel Caldaguès, rejoignant l'analyse du rapporteur, a estimé qu'il serait en effet paradoxal que le budget communautaire augmente plus vite que l'inflation alors que les critères de convergence, qui sont imposés par le traité, obligent les Etats à une politique de restriction budgétaire très rigoureuse et que la contribution des Etats membres constitue un poste budgétaire pour chacun d'entre eux.

M. Pierre Fauchon a estimé, comme le rapporteur, que l'Europe se fourvoyait trop souvent dans un saupoudrage des crédits des fonds structurels, finançant des projets qui ne sont pas à l'échelon d'une politique européenne, ni même parfois d'une politique nationale, mais devraient relever d'actions locales ; il a également interrogé le rapporteur sur le bien-fondé du maintien du versement de compensations en matière de politique agricole commune alors que les cours mondiaux se sont rapprochés des prix européens.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est interrogée, comme le rapporteur et M. Pierre Fauchon, sur la dispersion des crédits des fonds structurels, notamment au titre de l'objectif 2, ainsi que sur les conditions de leur progression en cours de programmation pluriannuelle ; elle a également souhaité que la délégation se penche sur les conditions de répartition des crédits du fonds social européen (FSE).

Mme Danièle Pourtaud, partageant les préoccupations du rapporteur au regard de la nécessaire maîtrise du budget communautaire et de l'intérêt des crédits affectés aux grands travaux européens, a interrogé M. Denis Badré sur la possibilité, pour l'Union européenne, d'emprunter sur les marchés financiers afin de financer de grands projets européens d'investissement. Par ailleurs, Mme Danièle Pourtaud s'est étonnée que l'on critique le principe d'additionnalité qui s'applique constamment en France pour la coopération entre l'Etat et les collectivités territoriales.

M. Christian de La Malène a de son côté approuvé le souci du rapporteur de réduire le budget communautaire ; l'augmentation du budget ne pourrait être acceptable que si la Commission proposait de mener des actions nouvelles et supplémentaires par rapport à ce qu'elle fait actuellement ; il n'est par conséquent pas satisfaisant de répondre à ses demandes permanentes de saturation des marges budgétaires.

Répondant aux différents intervenants, M. Denis Badré a insisté sur la nécessité d'imposer à la Commission européenne une réduction des marges budgétaires qu'elle demande, ce qui permettrait de diminuer d'autant le déficit des budgets nationaux à un moment où les finances publiques sont soumises à de fortes pressions pour rester dans les limites des critères du traité.

Sur la question des fonds structurels, M. Denis Badré a insisté sur l'importance du principe de subsidiarité et du choix entre l'additionnalité et la subsidiarité. Il a souligné l'importance des crédits inscrits au budget communautaire et non dépensés dans le domaine des grands projets ; il a enfin évoqué la nécessité de réfléchir à la responsabilité qu'a chaque Etat en matière de cohésion économique et sociale. Et, évoquant les conséquences du prochain élargissement, il s'est demandé si la France ne serait pas amenée reprendre à sa charge une partie des actions budgétaires qui sont actuellement menées dans le cadre européen.

Un débat s'est alors engagé sur les risques d'une éventuelle remise en cause de l'attribution de fonds provenant de l'Union européenne aux départements et territoires d'outre-mer dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne.

M. Daniel Millaud a rappelé que, pour le territoire de la Polynésie française, les pertes de recettes douanières sur les Etats de l'Union européenne correspondaient à près de cinq fois les ressources reçues du fonds européen de développement (FED).

M. Pierre Lagourgue, quoique comprenant la réflexion d'ensemble du rapporteur, a manifesté la crainte que les départements d'outre-mer ne perdent le bénéfice des aides structurelles sans que l'Etat français ne vienne compenser ces pertes de ressources. Il a notamment donné l'exemple du fonds d'intervention pour les départements d'outre-mer (FIDOM), dont la dotation a été presque totalement supprimée en cinq ans. Il a ajouté que, l'Etat n'ayant pas respecté son engagement de financement de sa part dans les dépenses d'intervention, les collectivités locales et la Communauté avaient été obligées de compenser cette défection ; on peut ainsi craindre qu'un désengagement européen ne soit pas réellement compensé par un réengagement de l'Etat, auquel cas les départements d'outre-mer seraient perdants.

M. Denis Badré a souhaité que l'on engage, dès à présent, une réflexion sérieuse sur cette question afin que le Gouvernement et les départements d'outre-mer ne soient pas pris de court par des évolutions qui sont loin d'être hypothétiques.