Proposition de directive du Conseil concernant la mise en décharge des déchets

(Réunion de la délégation du 23 septembre 1997)

Présentation du texte par M. Lucien Lanier

La proposition d'acte communautaire E 816 concerne la mise en décharge des déchets.

Il apparaît impératif d'élaborer une véritable politique communautaire de gestion des déchets pour faire face à l'augmentation continue du volume des déchets produits au sein de l'Union et pour harmoniser des législations nationales encore trop différentes. Progressivement élaborée depuis 1975, la stratégie européenne a pour priorité absolue de prévenir la production de déchets, en intégrant cette préoccupation dès la conception et la fabrication des produits. Elle a pour deuxième objectif celui de favoriser la valorisation des déchets, par réutilisation des produits, recyclage des matériaux et incinération avec récupération d'énergie. Elle fixe enfin comme solution ultime l'élimination finale du déchet par incinération pure et simple ou mise en décharge, lorsque les étapes précédentes n'ont pas été suffisantes.

Bien que couramment employée par les Etats membres en raison de son faible coût, la mise en décharge est considérée comme la plus mauvaise des solutions du point de vue écologique. Elle doit donc être effectuée dans les meilleures conditions possibles, lorsqu'elle est inévitable, compte tenu des atteintes à l'environnement qu'elle provoque (émissions de gaz, pollution des sols et des eaux, risques d'explosion...).

Une première proposition de directive organisant la mise en décharge des déchets a été présentée en 1995, mais n'a pas abouti à son adoption en raison de l'opposition du Parlement européen à ce texte jugé encore trop permissif. Prenant en compte ces critiques, la présente proposition organise la mise en décharge autour de deux axes : d'une part, la définition de normes strictes pour la mise en décharge, d'autre part, sa facturation au coût réel en vertu de l'application du principe pollueur-payeur.

S'agissant de la définition de normes sévères pour la mise en décharge, je vous indique que sont visées une diminution progressive du volume des déchets biodégradables accueillis sur les sites de décharges jusqu'en 2010, l'obligation d'un traitement préalable des déchets avant dépôt, et l'interdiction absolue d'accueillir en décharge les produits les plus dangereux -déchets liquides, explosifs, hospitaliers, ainsi que les pneumatiques-. Je précise que ces différentes dispositions sont compatibles avec les exigences de la législation française.

Il convient ensuite d'exposer les nouvelles règles imposées pour la création de sites de décharges, désormais spécialisées pour chaque catégorie de déchets -dangereux, non dangereux et inertes-. Ces obligations portent notamment sur les distances d'isolement des installations d'avec les zones résidentielles ou agricoles, sur l'étanchéité du site et sa clôture, et sur la récupération des gaz produits.

S'agissant des décharges déjà existantes, la poursuite de leur exploitation sera subordonnée à la mise en oeuvre d'un plan d'aménagement et de mise en conformité dans les cinq ans de l'entrée en vigueur du présent texte, délai ramené à deux ans pour les décharges destinées aux produits dangereux.

Concernant la facturation de la mise en décharge, il sera demandé aux Etats membres de veiller au strict respect d'une facturation au coût réel, incluant, outre les frais d'aménagement et d'exploitation du site, ceux relatifs à sa désaffection et sa remise en ordre écologique.

En conclusion, j'insiste sur l'importance de ce texte qui sera soumis au prochain Conseil des ministres de l'environnement le 16 octobre prochain en vue de son adoption. Je précise que sa transposition au droit interne ne semble pas poser de difficultés notables, la France disposant déjà d'une législation, adoptée en 1992, parmi les plus sévères d'Europe.

Toutefois, je souhaite que deux points particuliers soient évoqués : d'une part, la définition des déchets municipaux telle que proposée par la directive, d'autre part, la détermination des distances d'isolement entre les sites de décharges et les zones résidentielles ou agricoles.

S'agissant de la définition des déchets municipaux, une lecture stricte du texte pourrait mettre à la charge des collectivités locales le traitement des déchets provenant d'activités industrielles, commerciales ou administratives. Or, la gestion des déchets représente déjà une charge importante dans le budget des collectivités locales et on évalue de 50 à 100 milliards de francs le coût de la mise en oeuvre de notre seule législation nationale d'ici à l'an 2002. Il ne faudrait pas qu'une interprétation trop restrictive du texte communautaire puisse alourdir encore cette charge.

Le second point concerne les distances d'isolement des décharges que la directive propose de porter à 500 mètres pour les décharges ordinaires et 2 km pour les produits dangereux. Ces distances sont non seulement importantes, notamment au regard du droit français qui les fixe à 200 mètres, mais encore excessivement rigides car elles ne permettent pas aux Etats membres de tenir compte des spécificités géographiques, géologiques ou climatiques, pour déterminer l'emplacement le plus adéquat pour chaque décharge. En vertu du principe de subsidiarité, il serait plus juste de se borner à l'exigence d'une distance raisonnable entre les décharges et les zones résidentielles ou agricoles.

Je propose donc d'approuver globalement la proposition de directive mais d'assortir son accord de conclusions visant à remédier à ces deux inconvénients.

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A l'issue de cette présentation, un large débat s'est ouvert auquel ont pris part MM. Denis Badré, André Rouvière, Christian de La Malène et Pierre Fauchon.

A MM. Denis Badré et Christian de La Malène, qui considéraient que ce texte, bien qu'essentiel, semblait excessivement directif et laissait peu de place à l'application du principe de subsidiarité, M. Lucien Lanier a fait valoir qu'en cette matière, il était nécessaire d'imposer des règles suffisamment strictes pour que l'ensemble des Etats membres s'y conforment. Il a toutefois proposé que, pour attirer l'attention du Gouvernement sur cet aspect des choses, il soit ajouté au texte proposé pour les conclusions de la délégation un paragraphe mentionnant expressément la reconnaissance du droit à la subsidiarité.

M. André Rouvière, dans une perspective plus large de la gestion globale des déchets, a souhaité connaître les mesures communautaires prises en faveur de la politique de prévention de la production de déchets et la limitation des mouvements de déchets à travers l'Europe.

Le rapporteur a rappelé la création de « l'éco-label » et la promotion des technologies propres, ainsi que la règle européenne suivant laquelle les Etats membres doivent organiser le traitement des déchets au plus près de leur lieu de production. Il s'est par ailleurs déclaré très favorable à la mise en oeuvre d'une politique communautaire de recherche consacrée à la prévention et aux techniques de recyclage, afin d'appréhender le problème le plus en amont possible, suggestion approuvée par M. Pierre Fauchon.

La délégation a ensuite approuvé les conclusions proposées par son rapporteur, assorties d'une mention particulière de l'affirmation du principe de subsidiarité en la matière (voir texte ci-après).

CONCLUSIONS ADOPTEES PAR LA DELEGATION

La délégation du Sénat pour l'Union européenne :

Approuve la philosophie générale de la proposition E 816 qui, rejoignant les objectifs de la loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets, lui semble de nature à assurer un haut niveau de protection de l'environnement sans compromettre le fonctionnement du marché intérieur, en vue de promouvoir un développement durable.

Considérant toutefois que la définition des « déchets municipaux », telle que proposée par le texte, inclut les déchets produits par « les activités commerciales, industrielles et administratives » ; qu'une telle définition risque de faire porter aux collectivités locales des obligations financières relatives à l'élimination de certains déchets qui n'entrent pas dans leur domaine de compétence ; que la charge financière du traitement des déchets et de la mise aux normes des installations représente une part croissante des budgets des collectivités locales ;

Demande au Gouvernement que lui soit substituée la définition figurant dans la précédente position commune du Conseil, en date du 6 octobre 1995, et portant sur les seuls « déchets ménagers ainsi que d'autres déchets qui, de par leur nature ou leur composition, sont assimilés aux déchets ménagers ».

Considérant, en outre, que, dans son annexe 1, la présente proposition impose le respect de distances minimales entre les sites de décharges à créer et les zones résidentielles ou agricoles, distances fixées à 500 mètres pour les décharges municipales et 2 kilomètres pour les décharge de déchets dangereux ;

Considérant que si le bien-fondé d'un éloignement minimal est incontestable, les distances proposées sont élevées, notamment pour l'implantation des décharges municipales ;

Rappelant qu'en application du principe de subsidiarité, il convient de laisser aux Etats membres le choix des mesures nationales à mettre en oeuvre pour atteindre l'objectif commun défini par les institutions européennes ;

Souhaite que, tout en soulignant l'importance de l'isolement des sites de décharge, il soit accordé aux Etats membres une marge de manoeuvre plus large pour déterminer les distances qui répondent le mieux aux caractéristiques locales des implantations.