Composition Bureau Compte rendus Rapport
Composition
Dans sa séance du mercredi 13 février 2002, la commission des lois constitutionnelles, de la législation, du suffrage universel, du règlement et de l'administration générale a procédé à la désignation des membres de la mission d’information "Évolution des métiers de la justice" constituée en son sein.
Ont été désignés Mme Michèle André, MM. José Balarello, Laurent Béteille, Christian Cointat, Bernard Frimat, Charles Gaultier, Patrice Gélard, Paul Girod, Jean-Jacques Hyest, Lucien Lanier, Mme Josiane Mathon, MM. Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Alex Türk, François Zocchetto.
Président : Jean-Jacques Hyest
Vice-présidents :Jean-Pierre Sueur, José Balarello, Josiane Mathon, Paul Girod, Alex Türk
Secrétaires : Lucien Lanier, Michèle André
Rapporteur : Christian Cointat
Compte rendu de la semaine du 11 mars 2002
Compte rendu de la semaine du 1er juillet 2002
Mardi 12 mars 2002
- Présidence de M. Lucien Lanier, doyen d'âge.
Constitution du Bureau
La mission a procédé à l'élection de son président.
M. Jean-Jacques Hyest a été désigné président.
Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.
La mission a ensuite complété son Bureau qui est ainsi constitué :
Président : M. Jean-Jacques Hyest
Vice-présidents : MM. Jean-Pierre Sueur, José Balarello, Mme Josiane Mathon, MM. Paul Girod et Alex Türk
Secrétaires : M. Lucien Lanier, Mme Michèle André
Rapporteur : M. Christian Cointat
Puis, la mission a procédé à un échange de vues auquel ont participé Mme Michel André, MM. José Balarello, Jean-Pierre Sueur, Bernard Saugey, Lucien Lanier, Jean-Jacques Hyest, président, et Christian Cointat, rapporteur, sur le champ et l'organisation de ses travaux
Mardi 2 juillet 2002
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.
Examen du rapport d'information
M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la mission d'information avait initialement envisagé de terminer ses travaux à l'automne 2002, mais qu'il était apparu préférable d'avancer la date de remise du rapport, afin de tenir compte du dépôt, annoncé, de la loi d'orientation et de programmation pour la justice.
Il a rappelé que trente-neuf personnalités avaient été auditionnées au Sénat depuis le mois de mars : Mme Marylise Lebranchu, précédent garde des sceaux, MM. Guy Canivet, premier président, et Jean-François Burgelin, procureur général de la Cour de cassation, ainsi que trente-six personnalités représentant, pour la plupart, les différentes organisations professionnelles de magistrats, de fonctionnaires et d'auxiliaires de justice.
Il a souligné que la mission avait effectué quatre déplacements sur le terrain, à la rencontre des magistrats, des personnels des greffes, des agents des structures de proximité et des auxiliaires de justice, précisant qu'elle s'était rendue au pôle économique et financier de Paris, à Bordeaux, siège de l'Ecole nationale de la magistrature, à Dijon, siège de l'Ecole nationale des greffes, et à Marseille, notamment au pôle économique et financier.
Il a estimé que la mission était désormais en mesure de rendre ses conclusions et de formuler des recommandations.
M. Christian Cointat, rapporteur, a constaté, d'une part, que la justice était mal perçue par les citoyens, trop compliquée, trop rigide, trop lourde, trop lente, trop lointaine, d'autre part, qu'elle était étouffée par un contentieux croissant et complexe. Il a estimé que cette situation résultait des difficultés d'autorégulation rencontrées par une société de plus en plus procédurière, dues à la perte de repères moraux et à la disparition de la crainte du « qu'en dira-t-on. »
M. Christian Cointat, rapporteur, a souligné la nécessité de libérer la justice des tâches qui l'encombrent indûment, en transférant à d'autres (greffiers en chef et greffiers, auxiliaires de justice et administrations) certaines fonctions actuellement dévolues aux magistrats, et en supprimant l'obligation imposée à ces derniers, souvent par la loi, de participer aux commissions administratives dont les activités ne mettent pas en cause les libertés publiques ou ne relèvent pas, par nature, de la sphère judiciaire.
Il a déclaré qu'il importait également de recentrer l'action des magistrats sur leur mission juridictionnelle, en les déchargeant de la gestion des juridictions, sans pour autant leur retirer leur pouvoir de direction, condition de l'indépendance de la justice. Il a repris à son compte l'observation, souvent formulée devant la mission, selon laquelle les hôpitaux n'étaient pas administrés par les médecins.
Soulignant l'inanité du « tout judiciaire », il a indiqué qu'il convenait, afin que le juge retrouve sa vocation de dernier recours, de chercher à régler les conflits en amont, donc de rapprocher la justice du citoyen.
M. Christian Cointat, rapporteur, a fait observer que la notion de proximité revêtait de multiples aspects, à la fois géographiques (présence dans les quartiers), temporels (rapidité des décisions), humains (écoute et compréhension), pratiques (facilité d'accès) et sociologiques (rôle naturel de régulation des corps sociaux).
S'agissant de la justice civile, il a proposé à la mission de recommander la création de « juges de paix délégués », magistrats non professionnels de carrière, mais correctement rémunérés et formés, dotés de pouvoirs élargis en matière de règlement des conflits en amont d'une procédure judiciaire. Il a précisé que l'action de ces juges de paix délégués devrait être placée sous le contrôle du juge d'instance, véritable juge de proximité.
S'agissant de la justice pénale, il a préconisé de renforcer la place des délégués du procureur, qui deviendraient des magistrats non professionnels de carrière, désignés à titre individuel par le procureur de la République, correctement rémunérés et formés de manière à être susceptibles d'accomplir l'ensemble des mesures alternatives aux poursuites.
Rappelant que la justice était rendue au nom du peuple français, M. Christian Cointat, rapporteur, a indiqué qu'il convenait également de rapprocher les citoyens de la justice, grâce au développement de l'échevinage. A cette fin, il a proposé d'expérimenter dans certaines juridictions le recours à des assesseurs non professionnels, aux compétences bien définies et aux profils de recrutement parfaitement ciblés (ils ne seraient donc pas tirés au sort), auxquels serait délivrée une formation adéquate. Il a indiqué que la présence d'assesseurs permettrait non seulement de rétablir la collégialité dans les matières où elle a disparu, mais également d'apporter au juge un regard extérieur à l'institution judiciaire, peut-être plus attentif à l'équité de la décision qu'à sa rigueur juridique.
M. Christian Cointat, rapporteur, a également mis en exergue la nécessité de faciliter le travail des magistrats en leur permettant de s'entourer d'une équipe de collaborateurs qualifiés. A cette fin, il a indiqué qu'il fallait doter les assistants de justice d'un statut plus attractif, sur le modèle des référendaires de la Cour de justice des Communautés européennes, en allongeant le nombre d'heures et d'années d'exercice de leurs fonctions, en revalorisant le montant des vacations horaires et en créant des passerelles vers la magistrature. Il s'est en revanche déclaré défavorable à la création d'un nouveau corps de fonctionnaires.
Il a également préconisé de rendre plus attractif le statut des assistants spécialisés, fonctionnaires de catégorie A ou B mis à disposition de la justice par des administrations telles que la direction générale des impôts, la direction générale de la concurrence et de la répression des fraudes ou encore la direction générale des douanes et impôts indirects, en améliorant leur rémunération, en étendant leur champ d'intervention et en valorisant, lors de leur retour dans leur corps d'origine, l'expérience acquise au sein de l'institution judiciaire.
M. Jean-Jacques Hyest a fait observer que les administrations étaient parfois réticentes à mettre leurs agents à disposition des juridictions en tant qu'assistants spécialisés.
M. Christian Cointat, rapporteur, a par ailleurs souligné la nécessité de redonner motivation et confiance aux greffiers en chef et aux greffiers, qui ont vocation à remplir une triple fonction d'administration, d'authentification des procédures et d'aide à la décision des magistrats mais qui, comme les agents de catégorie C, se sentent peu considérés.
Il a appelé de ses voeux le développement de la spécialisation des juridictions, à travers notamment la création de pôles de compétences, soulignant qu'en introduisant davantage de clarté et de rapidité, la spécialisation répondait également à l'exigence de proximité.
Par ailleurs, il a prôné une réforme de la formation des magistrats, des fonctionnaires et des avocats pour prendre en compte ces impératifs nouveaux de spécialisation et de proximité et développer les sessions communes, indispensables à une meilleure compréhension mutuelle.
M. Christian Cointat, rapporteur, a ensuite proposé à la mission d'adopter quelques recommandations concernant les différentes fonctions de magistrat et l'évolution de certaines professions d'auxiliaire de justice.
Il a estimé que le juge des enfants était un juge de proximité dont les attributions devraient être précisées pour éviter les conflits de compétence avec le juge aux affaires familiales.
Il a souligné le rôle essentiel du juge de l'application des peines dans la réinsertion des condamnés, tout en déplorant le manque de moyens mis à sa disposition pour accomplir sa mission. Il a ainsi regretté que le juge de l'application des peines puisse être dessaisi, sans même parfois en avoir été averti, par une décision de transfèrement de détenu prise par l'administration pénitentiaire. Il a préconisé de rationaliser le rôle de ce magistrat, en lui permettant notamment de délivrer des commissions rogatoires.
M. Christian Cointat, rapporteur, s'est interrogé sur l'avenir du juge d'instruction, rappelant que sa suppression était parfois proposée au profit d'une instruction conduite par le parquet, mais a marqué son attachement à la préservation d'un contrôle des enquêteurs par un magistrat.
Il a observé que le statut des magistrats du parquet faisait également l'objet de discussions mais a simplement préconisé de leur conserver la qualité de magistrat, sans prendre parti entre le maintien d'un corps unique de la magistrature ou la séparation des carrières du siège et du parquet. En effet, a-t-il rappelé, les magistrats du parquet sont censés défendre les libertés publiques et enquêter non seulement à charge, mais également à décharge.
S'agissant des auxiliaires de justice, M. Christian Cointat, rapporteur, a mis en lumière le retard accusé par les avocats de province sur leurs collègues parisiens, davantage spécialisés et en charge de la plupart des affaires importantes. Il s'est inquiété du risque d'un barreau à deux vitesses.
Il a constaté que le rôle des avoués près les cours d'appel et des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation était apprécié.
Il a estimé que certaines procédures pourraient être déjudiciarisées au profit des notaires (envoi en possession des successions, changements de régimes matrimoniaux, partages impliquant des mineurs) afin d'alléger le fardeau des magistrats.
Il a observé qu'en dépit de leur contribution essentielle à l'exécution des décisions de justice, les huissiers souffraient d'une image négative dans l'opinion publique et n'avaient pas toujours les moyens d'accomplir leur mission, leur accès à l'information étant strictement encadré et placé sous le contrôle du procureur de la République.
Enfin, il a proposé d'améliorer les conditions d'établissement et de révision des listes d'experts judiciaires.
M. Christian Cointat, rapporteur, a également mis en exergue l'influence croissante du droit international et, en particulier, du droit européen sur le fonctionnement de la justice française, soulignant que la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes suscitait moins de difficultés que celle de la Cour européenne des droits de l'homme, plus influencée par le droit anglo-saxon.
En conclusion, M. Christian Cointat, rapporteur, a déclaré que la mise en oeuvre de ces recommandations, au même titre que l'indispensable réforme de la carte judiciaire, supposait une volonté politique affirmée de réforme et d'action, assortie de l'engagement formel de mettre à la disposition de la justice les moyens humains, matériels et financiers appropriés, faute de quoi l'exercice ne pourrait rester qu'au stade des bonnes intentions. Les magistrats, les personnels des greffes et les auxiliaires de justice sont guettés par le découragement et l'amertume, a-t-il souligné, mais sont animés d'une foi profonde dans leur métier et d'une énergie qu'ils ne demandent qu'à mettre au service de la justice.
Un débat s'est engagé, au cours duquel sont intervenus MM. Patrice Gélard, Lucien Lanier et Mme Michèle André.
M. Patrice Gélard a fait observer que les recommandations formulées par le rapporteur de la mission, plutôt que de proposer de profonds bouleversements, s'inscrivaient dans un mouvement, plus modeste, d'amélioration des structures existantes. Il s'est déclaré réservé à l'égard de la nécessité de maintenir la qualité de magistrat aux membres du parquet, tout en ajoutant que si tel devait rester le cas, il serait souhaitable de ne permettre qu'un seul passage entre le siège et le parquet au cours d'une même carrière.
M. Patrice Gélard s'est montré dubitatif à l'égard de l'affirmation selon laquelle les magistrats du parquet étaient garants de la liberté individuelle, tout en relevant que leur statut actuel contribuait à alimenter auprès de l'opinion publique une regrettable confusion entre les fonctions du siège et du parquet.
En outre, il s'est prononcé en faveur de l'institution d'une formation commune à toutes les professions judiciaires, à l'instar des systèmes allemand et japonais, mettant en exergue les avantages d'une telle réforme qui favoriserait, d'une part, un brassage entre les professions et, d'autre part, l'émergence d'une « culture judiciaire commune ». Il a regretté l'ancien système de formation commune aux magistrats et aux avocats en place avant 1958.
M. Patrice Gélard s'est enfin inquiété du risque de pérennisation des postes d'assistant de justice au sein des juridictions et, à terme, de l'émergence d'un corps intermédiaire supplémentaire. Il s'est prononcé en faveur d'une limitation du nombre de renouvellements autorisés pour exercer ces fonctions.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que la mise en place d'un tronc commun de formation entre les magistrats et les avocats figurait parmi les recommandations de la mission. Souscrivant aux propos de M. Patrice Gélard, il a rappelé que, dans le cadre d'un rapport sur la formation des magistrats et des avocats remis au Premier ministre en 1994, il avait émis des propositions tendant à transformer profondément l'organisation de la formation initiale.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a énuméré les principales difficultés soulevées par la profession d'avocat et abordées dans le rapport : la question des regroupements des centres régionaux de formation professionnelle des avocats, le problème de l'hypertrophie parisienne face à la faible activité des barreaux de province, les difficultés éprouvées par les cabinets de conseil, ainsi que les relations parfois tendues entre les magistrats et les avocats.
Il s'est déclaré ouvert au débat concernant le statut des magistrats du parquet, tout en relevant néanmoins que le développement des mesures alternatives aux poursuites avait renforcé la nécessité de conserver aux membres du parquet leur qualité de magistrats. Il a rappelé la position adoptée en 1997 par la commission de réflexion sur la justice présidée par M. Pierre Truche, jugeant indispensable l'instauration de garanties analogues pour les magistrats du siège et ceux du parquet. Il a laissé ouverte la question du maintien d'une filière unique au sein de la magistrature.
M. Christian Cointat, rapporteur, a expliqué que l'ensemble des magistrats avait unanimement rejeté la fonctionnarisation du parquet et, partant, avait souhaité que ses membres demeurent des magistrats. Notant l'absence de consensus sur la question de la séparation des carrières entre le siège et le parquet, il a proposé à la mission de ne pas trancher ce point.
En réponse à M. Patrice Gélard, il a indiqué que sans pour autant bouleverser l'organisation de la formation initiale, la mission avait préconisé des rapprochements entre les magistrats et les autres professions judiciaires (avocats, avoués...). Il a partagé l'avis de M. Patrice Gélard sur la nécessité d'éviter une pérennisation du corps des assistants de justice et, partant, la création d'un corps intermédiaire en mal de reconnaissance. Il a cependant insisté sur l'intérêt d'un renforcement de leur statut et d'un allongement de la durée des fonctions. De manière générale, il a fait valoir la démarche pragmatique de la mission d'information qui s'était efforcée de proposer des recommandations susceptibles d'être facilement mises en oeuvre.
Partageant l'opinion de M. Jean-Jacques Hyest, président, M. Christian Cointat, rapporteur, a mis en lumière le caractère éminemment politique du choix d'une séparation des carrières du siège et du parquet, précisant qu'une telle problématique dépassait largement le champ d'investigation de la mission.
Approuvant pleinement les recommandations et l'esprit des travaux de la mission, M. Lucien Lanier a souscrit à la position du rapporteur sur la nécessité de conserver leur qualité de magistrat aux membres du parquet, évoquant le risque qu'à défaut, ces derniers soient réduits à n'être que des « Fouquier-Tinville ».
S'agissant des assistants de justice, il a insisté sur la nécessaire sélection des candidats, au besoin en instituant un examen probatoire, et sur leur formation. Il a indiqué, qu'à l'instar des magistrats, ces derniers ne pourraient se tenir à l'écart du débat sur la responsabilité des magistrats compte tenu du rôle croissant qu'ils seraient appelés à jouer dans la prise de décision.
M. Lucien Lanier s'est interrogé sur la prise en compte de la dimension européenne dans les travaux de la mission, notant l'inéluctable évolution de la justice française face à l'intégration de plus en plus poussée dans l'Union européenne, ainsi que les contraintes liées à l'opposition souvent manifeste entre le droit français et le droit anglo-saxon.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la présence des assistants de justice, instaurée par la loi du 8 février 1995, était désormais appréciée des magistrats, pourtant sceptiques au départ. Il a ajouté que la mission, lors de ses déplacements, avait d'ailleurs pu juger du très bon niveau de ces assistants, généralement inscrits en troisième cycle ou en thèse. Il a douté de l'intérêt de créer un corps, tout en estimant néanmoins qu'une plus grande stabilité et une rémunération moins précaire devaient leur être assurées.
M. Christian Cointat, rapporteur, a rassuré M. Lucien Lanier en indiquant que, tel un « fil rouge », la question de l'ouverture sur l'Europe et plus généralement sur l'international apparaissait en filigrane tout au long du rapport.
Revenant sur la question de la responsabilité, il a indiqué que la mission n'avait pas souhaité aborder ce sujet éminemment politique et par ailleurs jamais évoqué par les interlocuteurs rencontrés par la mission.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a ajouté qu'une telle question concernait surtout le juge d'instruction mais que la loi du 15 juin 2000, en instituant les chambres de l'instruction et le juge des libertés et de la détention, avait tenté d'introduire un nouveau regard et donc de renforcer le contrôle de ce juge. Il a indiqué que le manque d'effectivité des sanctions disciplinaires lié au corporatisme de la magistrature expliquait principalement l'acuité du débat sur la responsabilité, regrettant vivement, au passage, les faibles sanctions prononcées récemment à l'encontre des magistrats chargés de l'affaire des « disparues de l'Yonne ». Il a jugé que le droit existant était suffisant pour obliger les magistrats à répondre de leurs actes vis-à-vis de la société et a indiqué que les carences actuelles s'expliquaient par une mise en oeuvre trop timorée des procédures disciplinaires.
M. Lucien Lanier a noté la difficulté d'assurer un équilibre entre la responsabilité du juge et la nécessaire liberté de juger dont il devait disposer.
En réponse à Mme Michèle André qui, tout en approuvant la suppression de la présence de certains magistrats au sein de commissions administratives, s'était interrogée sur les modalités de remplacement envisagées par la mission d'information, M. Jean-Jacques Hyest, président, a expliqué que leur présence, au demeurant purement formelle, s'avérait souvent inutile, ajoutant que, dans leur ensemble, les magistrats jugeaient leur participation trop chronophage.
En réponse à Mme Michèle André, qui s'interrogeait sur le devenir des médiateurs dans le nouveau cadre de la justice de proximité proposé à la mission, M. Christian Cointat, rapporteur, a indiqué que leur disparition n'était pas envisagée mais que, désormais, les attributions du délégué du procureur s'étendraient à l'ensemble du domaine pénal, y compris la médiation pénale, et que le juge de paix délégué pourrait également intervenir en la matière.
A l'issue de ces interventions, la mission a adopté à l'unanimité les 40 recommandations du rapporteur, puis l'ensemble du rapport.