MISSION COMMUNE D'INFORMATION CHARGEE DE DRESSER LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ET DE PROPOSER LES AMELIORATIONS DE NATURE A FACILITER L'EXERCICE DES COMPETENCES LOCALES
Table des matières
Mardi 7 décembre 1999
- Présidence de M. Paul Girod, vice-président -
AUDITION DE MM. JEAN-PAUL AMOUDRY, PRÉSIDENT, ET JACQUES OUDIN, RAPPORTEUR, DU GROUPE DE TRAVAIL COMMUN DE LA COMMISSION DES LOIS ET DE LA COMMISSION DES FINANCES SUR LES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES
La mission d'information a procédé à l'audition de MM. Jean-Paul Amoudry, sénateur de Haute-Savoie, et Jacques Oudin, sénateur de la Vendée, respectivement président et rapporteur du groupe de travail sur les chambres régionales des comptes commun aux commissions des lois et des finances du Sénat
M. Jean-Paul Amoudry a indiqué que le contrôle des finances locales était une des préoccupations majeures des élus locaux et que depuis 1997 le Sénat avait engagé une réflexion sur ce sujet. Il a rappelé que la loi n° 82-231 du 2 mars 1982, créant les chambres régionales des comptes, leur avait confié trois missions : le jugement des comptes, le contrôle des actes budgétaires et l'examen de la gestion des collectivités territoriales.
Il a souligné que l'accroissement progressif des pouvoirs des chambres régionales des comptes, par les lois n° 90-1247 du 29 décembre 1990 et n° 95-127 du 8 février 1995, n'avait pas été accompagné d'un renforcement parallèle des garanties de procédure. Il a indiqué que la création du groupe de travail commun à la commission des lois et à la commission des finances du Sénat s'était donc inscrite dans un contexte d'insécurité juridique, engendrée notamment par la médiatisation excessive des observations provisoires sur la gestion et par l'absence d'articulation entre le contrôle de légalité et le contrôle financier, les modalités de l'examen de la gestion des collectivités locales faisant l'objet de contestations.
M. Jean-Paul Amoudry a ensuite présenté le bilan dressé par le groupe de travail qui a rendu son rapport en juin 1998 (n° 520, 1997-1998).
Rappelant que le rapport n'entendait pas remettre en cause le principe du contrôle financier, corollaire de la décentralisation, mais les procédures, il a estimé que ni le jugement des comptes, ni le contrôle des actes budgétaires ne soulevaient de difficultés majeures. Il a souligné en revanche les imperfections du contrôle de la gestion et en particulier le risque de dérive vers un contrôle de l'opportunité des choix des collectivités locales, l'absence de critères d'appréciation communs à toutes les chambres régionales des comptes, les limites des procédures contradictoires, ainsi que l'absence de possibilité de recours contre les lettres d'observation définitives.
Il a noté que la situation des collectivités locales face au contrôle financier était fragilisée par la divulgation du contenu des lettres d'observations provisoires et par l'absence de hiérarchisation des observations des chambres régionales des comptes. Il a regretté que ce contrôle ne soit pas l'instrument de l'amélioration de la gestion des collectivités locales qu'il devrait être.
M. Jean-Paul Amoudry a conclu son propos introductif en rappelant les deux recommandations essentielles du groupe de travail : rénover les conditions d'exercice de l'examen de la gestion des collectivités locales et renforcer la sécurité juridique des actes des collectivités locales.
M. Jacques Oudin a rappelé que le groupe de travail avait été créé à la suite d'une première proposition de loi sénatoriale qui avait suscité des réactions fortes de la part des juridictions financières. Il a indiqué que la proposition de loi nouvelle n° 84 (1999-2000), tendant à réformer les conditions d'exercice des compétences locales et les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes, qu'il venait de présenter avec MM. Jean-Paul Amoudry, Philippe Marini, Patrice Gélard, Joël Bourdin, Paul Girod et Yann Gaillard, élaborée en s'appuyant sur les réflexions approfondies menées par le groupe de travail, avait pour objectif d'apporter plus de clarté et de rigueur dans le domaine du contrôle financier des collectivités locales.
Analysant le contexte financier dans lequel s'inscrivait cette proposition de loi, M. Jacques Oudin a rappelé que la part des impôts locaux dans les prélèvements obligatoires avait progressé de façon substantielle pendant les vingt dernières années avant de se stabiliser. Il a également souligné que contrairement aux autres administrations publiques, les collectivités locales présentaient des budgets équilibrés. Il a estimé que, dans ce contexte globalement satisfaisant, les erreurs de gestion mises en exergue par les chambres régionales des comptes avaient fait l'objet d'une médiatisation excessive.
M. Jacques Oudin a indiqué que les dérives constatées résultaient essentiellement de deux phénomènes, le premier tenant à la vocation même des chambres régionales des comptes dont le rôle était de critiquer la gestion financière locale, et le second à la jeunesse de ces juridictions nouvelles qui avaient connu des difficultés de recrutement. Il a rappelé que trois recrutements exceptionnels avaient été nécessaires pour pourvoir les trois quarts des postes, notamment par des personnels issus des administrations fiscales, habitués à des méthodes plus brutales que celles appliquées par la Cour des Comptes.
M. Jacques Oudin a relevé cinq facteurs explicatifs du malaise des collectivités locales face au contrôle financier.
Il a indiqué que ce malaise provenait d'abord des méthodes de travail internes des chambres régionales des comptes, l'instruction relevant d'un seul magistrat et les grands principes du droit, notamment les droits de la défense, étant moins bien garantis que devant la Cour des Comptes.
M. Jacques Oudin a ensuite souligné le manque de clarté de la législation, à l'origine des dérives de l'action des élus locaux, mais aussi des dérives du contrôle financier, dont il a donné plusieurs exemples. Il a, en conséquence, plaidé pour une simplification des textes.
M. Jacques Oudin a ensuite présenté le troisième facteur d'inquiétude des collectivités locales : l'absence de coordination des pratiques des chambres régionales des comptes, tenant à la diversité de leur structure et à l'hétérogénéité de leurs personnels. Il a prôné un renforcement du rôle de la Cour des Comptes comme instance de régulation des chambres régionales des comptes.
M. Jacques Oudin a ensuite considéré qu'un quatrième facteur explicatif tenait à l'absence de procédure de recours contre les lettres d'observations définitives des chambres régionales des comptes. Il a rappelé que ces lettres, faisant l'objet d'une forte médiatisation, pouvaient faire grief et devaient donc pouvoir donner lieu à un recours.
Enfin, il a indiqué que dans un contexte de prolifération des textes, parfois peu clairs, il lui semblait indispensable de prévoir la création d'une structure capable de conseiller les collectivités locales. Il a estimé que ce rôle ne devait pas échoir aux chambres régionales des comptes.
M. Michel Mercier, rapporteur, a souhaité savoir si la proposition de loi, en renforçant les garanties de procédures devant les chambres régionales des comptes, avait pour objet une " juridictionnalisation " de leurs relations avec les collectivités locales.
M. Jean-Paul Amoudry a précisé que la volonté du groupe de travail n'était pas de " juridiciariser " ces relations mais de les normaliser. Il a souligné que l'objectif primordial de la proposition de loi était de renforcer la sécurité juridique des collectivités locales.
Il a ainsi insisté sur le caractère essentiel de la création d'une instance de conseil pour les élus locaux, faisant l'objet des premiers articles de la proposition de loi. Il a indiqué que ce conseil pourrait prendre la forme d'un groupement d'intérêt public, composé de représentants du Parlement, des collectivités locales, du comité des finances locales et de personnalités qualifiées. Cet organisme, qui pourrait avoir une antenne dans chaque département, serait un référent indépendant, garantissant l'autonomie des collectivités locales.
Il a rappelé qu'il convenait en second lieu de corriger les déséquilibres existant entre les prérogatives des contrôleurs et celles des collectivités locales. Il s'est prononcé pour le développement des droits de la défense, rappelant que la proposition de loi prévoyait de renforcer le rôle du ministère public pour veiller au respect des procédures. Il a souligné que la possibilité, prévue par la proposition de loi, de compléter la lettre d'observation définitive par une réponse de l'ordonnateur, qui pourrait être publiée, constituait un moyen important et non juridictionnel de rééquilibrer les relations entre les collectivités locales et les chambres régionales des comptes.
M. Jean-Paul Amoudry a également indiqué que la proposition de loi prévoyait de donner à la Cour des Comptes un rôle de régulation des décisions des chambres régionales des comptes et qu'elle proposait d'adapter enfin les sanctions de la gestion de fait à leur véritable objet qui était de rétablir la règle de séparation entre les ordonnateurs et les comptables.
M. Jacques Oudin a observé que les juridictions financières présentaient des particularités qui rendaient impossible une réelle " juridictionnalisation " de leurs relations avec les collectivités locales.
Rappelant que le contrôle exercé par les trésoriers payeurs généraux sur les petites communes posait relativement peu de problèmes, il a estimé que le contrôle des chambres régionales des comptes, quasi continu puisqu'il s'exerce tous les quatre ans, devrait donner lieu à un véritable dialogue entre les chambres et les élus locaux afin de permettre une amélioration de la gestion des collectivités locales.
Pour ouvrir aux collectivités locales la possibilité de faire appel des appréciations portées par les chambres régionales des comptes, M. Jacques Oudin a souligné la nécessité d'assimiler la lettre d'observation définitive à un acte faisant grief. Il a indiqué que la mise en place d'une procédure d'appel ne devrait pas donner lieu à une nouvelle et longue analyse de la gestion de la collectivité concerné.
Enfin, il a tenu à rappeler que la simplification des textes était une condition indispensable à l'amélioration des relations entre les chambres régionales des comptes et les élus locaux.
M. Gérard Miquel a également appelé de ses voeux la simplification des textes. Il a estimé que l'action conduite au cours des années passées dans sa petite commune avec des moyens limités ne pourrait sans doute plus être mise en oeuvre aujourd'hui en raison de la complexité croissante de la législation. Il a ajouté que la qualification de la fonction publique territoriale devrait être renforcée pour suivre cette évolution.
Il a observé que les regroupements de perceptions privaient les petites communes des conseils des percepteurs, ces derniers étant beaucoup moins disponibles qu'auparavant. Il a espéré que le renforcement de l'intercommunalité contribuerait à remédier à ces difficultés, de même que le développement d'Internet.
M. Jacques Oudin a fait valoir que la prolifération de textes parfois incompatibles les uns avec les autres et la multiplication de structures de coopération locales disposant d'une comptabilité propre pouvaient renforcer les risques d'irrégularité de gestion.
Il a rappelé que la clarification de la législation constituait la base même de la clarification du contrôle. Il a regretté à cet égard que l'office parlementaire d'évaluation de la législation et l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques n'aient pas proposé une simplification des textes financiers et fiscaux applicables aux collectivités locales. Il a également déploré que la direction générale des collectivités locales n'envisage pas un aménagement et une simplification de ces législations.
M. Jean-Paul Amoudry a rappelé que la responsabilité de la complexité des textes incombait au législateur et au pouvoir réglementaire. Il a mentionné la difficulté d'appliquer l'instruction budgétaire M14, la loi dite " montagne " ou les lois régissant les marchés publics, dont les imprécisions laissaient une large marge d'appréciation au juge.
M. Jean-Paul Amoudry a en revanche souligné la clarté de la législation relative au tourisme, qui, en précisant les relations entre les collectivités et les associations dans ce secteur, a limité les risques de gestion de fait.
Il a rappelé que l'innovation essentielle de la proposition de loi consistait à définir le contenu de l'examen de la gestion. Il a indiqué qu'aux termes des dispositions prévues, le juge devrait indiquer le texte qui avait été méconnu, cette procédure devant réduire les risques de dérive vers un jugement d'opportunité des choix des collectivités locales.
M. Paul Girod, président, a jugé préférable que les chambres régionales des comptes ne soient pas en charge du rôle de conseil des collectivités locales.
Il a estimé que la lettre d'observations provisoires pouvait également faire grief, sa médiatisation étant dommageable aux collectivités locales. Il a indiqué qu'il avait proposé qu'une plainte conjointe de la collectivité et de la chambre régionale des comptes concernée soit déposée lorsque les appréciations contenues dans cette lettre étaient divulguées.
M. Jacques Oudin a indiqué que la proposition de loi prévoyait que la Cour des Comptes puisse être saisie en pareil cas. Il a ajouté que la proposition de loi tendait à inciter les chambres régionales des comptes à hiérarchiser leurs observations.
M. Jean-Paul Amoudry, tout en relevant que la valeur normative de cette dernière disposition pouvait susciter des interrogations, a observé que les chambres régionales des comptes avaient de plus en plus fréquemment tendance à hiérarchiser leurs observations afin de mettre les plus graves en exergue.
Mercredi 8 décembre 1999
- Présidence de M. Paul Girod, vice-président -
AUDITION DE M. CLAUDE DOMEIZEL, SÉNATEUR DES ALPES DE HAUTE-PROVENCE, PRÉSIDENT DE LA CAISSE NATIONALE DE RETRAITE DES AGENTS DES COLLECTIVITÉS LOCALES (CNRACL)
La mission commune d'information a procédé à l'audition de M. Claude Domeizel, sénateur des Alpes de Haute-Provence, président de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).
M. Claude Domeizel, président de la CNRACL, a constaté que le système de retraite par répartition était fondé sur une double solidarité, celle entre les générations et celle entre les régimes, puisqu'en 1945 avait été fait le choix de laisser coexister à côté du régime général les régimes spéciaux auxquels les adhérents étaient attachés. Il a estimé que les deux formes de solidarité étaient liées, précisant que le principe de la solidarité entre les régimes n'était pas remise en cause par le conseil d'administration de la Caisse, mais que ses modalités pouvaient être aménagées.
Il a insisté sur la différence entre, d'une part, la compensation généralisée à l'ensemble des régimes de retraite créée en 1974, utilisant pour référence les pensions les plus faibles versées, et d'autre part, la surcompensation, mise en place en 1985, concernant des régimes spéciaux comme les mines, EDF, la SNCF, ayant pour base la moyenne pondérée des pensions. Il a indiqué que l'ensemble de la compensation et de la surcompensation avait coûté 200 milliards de francs à la CNRACL depuis 1974.
Compte tenu de la méthode de calcul de la surcompensation, il a observé que la contribution de la CNRACL diminuerait jusqu'à devenir pratiquement nulle, mais que la Caisse ne deviendrait peut-être pas bénéficiaire de la solidarité entre les régimes.
Puis M. Claude Domeizel a rappelé que le rapport démographique de la Caisse était de 2,5 actifs pour un retraité dans les années 1970, pour passer à 4,5 pour un dans les années 1980, grâce aux recrutements dans les hôpitaux et dans la fonction publique territoriale à la suite des lois de décentralisation, avant de redescendre à 3 actifs pour un retraité lors du cinquantenaire de la Caisse en 1995. Ce rapport était de 2,9 en 1997, de 2,7 en 1998 et de 2,6 en 1999.
Il a estimé que la dégradation du rapport démographique allait persister, en raison de l'augmentation de 3,5 % par an du nombre de retraités, due à l'allongement de l'espérance de vie et à l'arrivée de classes d'âge nombreuses à l'âge de la retraite, alors que le nombre d'actifs n'augmentait que de 1 % par an, à savoir 2 % dans la fonction publique territoriale et une stagnation dans la fonction publique hospitalière.
M. Claude Domeizel a noté que le rapport démographique s'établirait à deux actifs pour un retraité vers 2015 et à un pour un vers 2040, ces chiffres étant comparables à ceux du régime général de la sécurité sociale.
Interrogé par M. Paul Girod, président, il a indiqué que la CNRACL avait été consultée dans le cadre de l'élaboration du rapport sur les retraites confié à M. Charpin. Il a noté que ce rapport proposait des pistes de solutions.
Interrogé sur la solidarité envers les régimes spéciaux de retraite à hauteur de 19 milliards de francs soit 30 % des emplois de la Caisse, M. Claude Domeizel a estimé que la caisse subissait moins le poids de la compensation que celui des 9,5 milliards de francs versés au titre de la surcompensation.
S'agissant des perspectives financières de la CNRACL, il a indiqué que les cotisations de la Caisse augmentaient de 3 % par an, soit 57 milliards de francs en 1997 et 59 milliards en 1998. Il a précisé que la diminution des ressources globales observée de 1997 à 1998 était due à l'enregistrement de recettes exceptionnelles en 1997, à la suite de mesures décidées en 1996, à hauteur de 4,5 milliards de francs provenant du fonds de l'allocation temporaire d'invalidité. Il a fait part des prévisions concernant les cotisations évaluées à 61 milliards de francs en 1999, 63 milliards en 2000 et 66,5 milliards en 2001.
M. Paul Girod, président, ayant souhaité savoir dans quelle mesure le déficit de 1,2 milliard de francs enregistré en 1998 tenait compte des 4,5 milliards de francs de recettes exceptionnelles de 1997, M. Claude Domeizel a indiqué que les réserves de la Caisse résultant de ces recettes exceptionnelles allaient s'épuiser progressivement, passant de 4,5 milliards de francs en 1997 à zéro en 2000.
Interrogé sur les mesures arrêtées en octobre 1999, il a rappelé que l'objectif ayant été de financer la Caisse à hauteur de 6 milliards de francs, il avait été décidé d'augmenter la cotisation employeur et de diminuer progressivement le taux d'appel, c'est-à-dire le taux de la surcompensation, de 36 % actuellement à 34 % en 2000 et 30 % en 2001, soit une recette attendue d'un milliard de francs supplémentaire. Il a jugé qu'il s'agissait de mesures importantes mais, à titre personnel, il a estimé que le taux de la surcompensation aurait dû être abaissé à 22 %.
Il a rappelé que le Comité des finances locales avait quant à lui formulé une triple proposition, ajoutant un effort financier des agents à l'augmentation du taux de cotisation des collectivités locales et à la diminution du taux de la surcompensation.
M. Claude Domeizel a indiqué que le conseil d'administration de la CNRACL avait envisagé la possibilité d'augmenter l'effort contributif des agents publics mais que tel n'avait pas été le choix du Gouvernement.
M. Michel Mercier, rapporteur, a considéré que la situation n'était rétablie que jusqu'à la fin 2001, et qu'il faudrait trouver de nouvelles solutions à l'avenir. Il s'est demandé si les taux de cotisation ne pourraient pas être fixés par une négociation directe entre les collectivités locales et les agents publics territoriaux, au lieu de laisser l'État décider de l'avenir de la Caisse.
M. Claude Domeizel a rappelé que la CNRACL, gérant les retraites des fonctions publiques hospitalière et territoriale, pratiquait un taux de cotisation employeur de 25,1 % contre 37 % pour la fonction publique d'État, les collectivités locales se trouvant ainsi relativement favorisées, alors qu'il pouvait paraître discutable que des régimes offrant des avantages identiques pratiquent des taux de cotisation employeur si différents.
Il a estimé qu'il était indispensable d'envisager le financement des régimes d'assurance vieillesse sur un horizon de vingt-cinq années, en commençant par estimer les évolutions démographiques, puis en fixant le niveau de pension souhaité, afin de négocier le taux de cotisation et de prévoir, annoncer et faire accepter une progression continue des ressources correspondantes. Il a ajouté que le fonds de réserve avait été institué en France avec cinquante ans de retard, contrairement au Québec qui avait su l'installer précocement.
M. Claude Domeizel a observé que la surcompensation, créée en 1985 et appliquée dès 1986, était sans doute liée aux grandes lois de décentralisation, en particulier la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Il s'est demandé si la surcompensation n'était pas en quelque sorte le prix à payer pour la décentralisation.
M. Claude Domeizel a noté que la solidarité n'avait jamais joué véritablement, les régimes spéciaux ayant été préservés parce qu'ils étaient plus favorables que le régime général, alors qu'actuellement ces régimes spéciaux étaient financés par la compensation et la surcompensation. Il a estimé que s'il avait existé une véritable solidarité entre les régimes, il n'y aurait eu qu'un seul régime d'assurance vieillesse.