OFFICE PARLEMENTAIRE D'ÉVALUATION DES CHOIX SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES (OPECST)

Mercredi 9 juin 1999

- Présidence de M. Henri REVOL, sénateur, président.

Environnement - Les nouvelles techniques de recyclage et de valorisation des déchets ménagers et des déchets industriels banals - Examen du rapport

L'office a examiné le rapport de M. Gérard Miquel, sénateur, et de M. Serge Poignant, député, sur les nouvelles techniques de recyclage et de valorisation des déchets ménagers et des déchets industriels banals.

M. Gérard Miquel, sénateur, rapporteur, a tout d'abord estimé que le dossier des déchets était arrivé à maturité, et que la loi du 13 juillet 1992 réservant la mise en décharge aux seuls déchets ultimes était le véritable tournant de la gestion des déchets. Face à la technicité du dossier, il a considéré qu'il entrait pleinement dans le champ des compétences de l'office de réaliser une espèce de " guide technique " à l'usage des collectivités territoriales.

Dans un premier temps, M. Serge Poignant, député, rapporteur, a rappelé les principales données de base, tant sur la quantité de déchets à traiter, que sur le plan juridique, en insistant sur l'importance croissante des directives européennes qui, a-t-il noté, ont toutes été adoptées à l'unanimité. Il a aussi considéré que la fin des décharges n'était pas seulement programmée par la loi, mais répondait à une demande de l'opinion, et qu'un éventuel report de l'échéance du 1^er juillet 2002 serait mal ressenti.

Abordant les aspects financiers, le rapporteur a estimé que les collectivités locales consacreront 20 milliards de francs d'investissements au secteur des déchets dans les trois prochaines années, et que la collecte séparative accompagnée de valorisation-matière créait dix fois plus d'emplois que l'incinération et trente fois plus que la mise en décharge.

Il a détaillé les différents coûts de gestion en se fondant sur l'étude très complète réalisée par la Sofres sur commande de l'Association des maires de France (AMF) et de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe). Il a dressé un tableau comparatif des avantages et inconvénients du financement de l'élimination des déchets ménagers par la taxe et la redevance. Il a considéré que les collectivités locales devaient être totalement maîtresses de leur décision sur ce point, compte tenu des contextes locaux. En revanche, il a estimé que la redevance spéciale, versée par les producteurs de déchets industriels banals, devait être généralisée. Concernant la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), il a fait part de ses craintes relatives à un décalage entre les recettes encaissées et la dotation reversée à l'Ademe. Il s'est prononcé pour une taxation des décharges internes, considérant que les décharges des entreprises devenaient des décharges publiques à la charge de la collectivité lorsque l'entreprise cessait son activité. Il a dénoncé les modifications fréquentes des barèmes d'aides à l'investissement accordées par l'Ademe, et regretté que l'agence n'ait pas consacré davantage de crédits à la recherche et au développement tant pour soutenir les techniques innovatrices que pour qualifier les techniques et les produits, afin de disposer de réglementations au point avant l'échéance de 2002.

Concernant les aides, le rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité de maintenir deux organismes agréés -Adelphe et Eco-Emballages- alors qu'ils ont, depuis 1996, les mêmes champs d'action et les mêmes conditions d'intervention. Il a considéré qu'Eco-Emballages était le mieux placé pour regrouper l'ensemble du système. Après avoir salué les résultats exceptionnels d'Eco-Emballages dans l'aide à la collecte sélective, il a cependant relevé les inconvénients d'un système en boucle (financement par les fabricants d'emballages pour collecter des emballages et refabriquer des emballages), qui ne favorise ni la collecte séparative d'autres produits, ni les utilisations nouvelles qui ne soient pas des emballages.

Concernant la politique de prévention, le rapporteur a évoqué les efforts entrepris par de nombreuses sociétés pour diminuer et alléger les emballages, mais il a fait part de son scepticisme sur l'évolution globale des déchets. Il a relevé que, seule, l'Allemagne avait stabilisé la quantité de déchets produite. Il a ensuite donné des indications sur la collecte des déchets qu'il a considérée comme le point clef de toute politique de valorisation. Il a évoqué les différentes formules (porte à porte, apport volontaire ou apport volontaire de proximité), et noté le rôle très utile des déchetteries. Il a fait part de ses doutes sur l'informatique embarquée (puce électronique), considérant que cette mesure pourrait avoir des effets pervers en cassant le mouvement de collecte séparative. Il a considéré que l'effort des communes en matière de collecte sélective devrait être prolongé par celui des grandes administrations publiques.

Dans un second temps, M. Serge Poignant, député, rapporteur, a abordé les modes de traitement. Il s'est tout d'abord intéressé aux valorisations des fermentescibles. Il a présenté les trois façons de valoriser les produits organiques. La première, très en faveur en Allemagne, consiste à " inerter " les déchets organiques. La deuxième, la méthanisation, consiste à récupérer et traiter, de façon industrielle, les biogaz formés naturellement par la fermentation des déchets. Analysant les raisons de l'échec relatif de l'expérience de Valorga à Amiens, il a estimé que la clef du succès de la méthanisation était liée à la collecte séparée des fermentescibles. Il a présenté les nouvelles technologies, notamment l'hydropulpeur. Il a noté que les ressources valorisables par méthanisation représentaient un potentiel de 3 millions de tonnes d'équivalent pétrole, et que 10 % pourraient venir du biogaz des déchets ménagers. Il a relevé que les appels d'offres dans ce domaine commençaient à sortir, tant en France qu'en Europe.

Présentant le troisième mode de traitement des fermentescibles par compostage qui consiste à récupérer la fraction solide après fermentation, M. Serge Poignant, député, rapporteur, a insisté sur l'importance d'une collecte sélective et sur l'élargissement de la gamme des utilisations possibles du compost. Il a estimé que le compostage présentait des potentialités importantes concernant les déchets ménagers, mais aussi le traitement des boues des stations d'épuration. Il a précisé les différences entre l'épandage et le compostage des boues. Il a noté que les agriculteurs se faisaient payer pour le premier alors qu'ils achetaient le compost. Le rapporteur a évoqué les conditions de valorisation des déchets inertes, en estimant que les recherches étaient encore rares, et que la valorisation supposait une " déconstruction " sélective dans le bâtiment et travaux publics (BTP).

M. Serge Poignant, député, rapporteur a ensuite présenté les techniques d'incinération : four à grille fixe, four tournant et four à " lit fluidisé ". Il a noté que cette dernière technologie avait été soutenue par une disposition réglementaire qui donnait un régime particulier aux cendres de dépoussiérage, mais que cette dérogation avait été annulée, ce qui risquait de compromettre le succès futur des " lits fluidisés ". Il a ensuite présenté les conséquences de l'incinération sur l'environnement. Il a rappelé que la réglementation européenne avait beaucoup évolué en dix ans, en modifiant les seuils de polluants autorisés et en ajoutant de nouveaux contrôles. Il a rappelé qu'aujourd'hui la grande majorité des incinérateurs ne respectait pas la future norme européenne de 0,1 nanogramme de dioxine par mètre cube, ce qui montrait le retard à combler. Il a cependant relevé que les nouveaux incinérateurs en construction étaient parfaitement conformes aux futures normes, mais que l'application de celles-ci entraînait une sensible augmentation des coûts. Il a relevé que les nouveaux incinérateurs mis en service en Allemagne avaient des émissions de dioxine déjà mille fois inférieures à la future norme européenne. Il a donné des indications sur les effets d'échelle et l'incidence des coûts de transport qui peuvent être des éléments importants pour apprécier l'opportunité de se rattacher à un incinérateur de plus grande capacité, mais éloigné du lieu de production des déchets.

Le rapporteur a ensuite distingué les différents modes de valorisation liés à l'incinération. Il a rappelé que, seuls, les trois quarts des incinérateurs étaient équipés de dispositifs de récupération de chaleur (valorisation thermique et/ou énergétique), et qu'il s'agissait des plus mauvais résultats en Europe. Il a détaillé le pouvoir calorifique des déchets et présenté des éléments d'appréciation sur le niveau des tarifs de rachat de l'électricité par Electricité de France. Concernant les mâchefers (300 kg par tonne d'ordures), il a souligné les efforts visant à une valorisation-matière, notamment en génie civil, qui coûtait deux fois moins cher que la mise en décharge de classe II. Il a indiqué que cette voie était dépendante des débouchés locaux. Il a noté que les recherches portaient sur les test de lixiviation, et que les collectivités locales pourraient avoir un rôle d'impulsion pour utiliser davantage les mâchefers valorisables. Il a ensuite présenté les techniques " d'inertage " et de valorisation de résidus de fumées d'incinération par vitrification (notamment la technique dite de " torche à plasma "). Il a relevé que l'usine de traitement installée près de Bordeaux était la première en Europe, qu'une première campagne de caractérisation s'était achevée avec succès, et qu'une seconde campagne de tests de valorisation était en cours.

M. Gérard Miquel, sénateur, rapporteur, a alors présenté la technique de thermolyse. Il a indiqué que celle-ci constituait un procédé de traitement thermique des déchets en l'absence d'air, et que les déchets n'étaient par conséquent pas brûlés, mais se décomposaient en un gaz chaud utilisé pour chauffer le four et/ou sécher les déchets, et un composant solide constitué principalement de carbone. Il a indiqué qu'après séparation du verre et des métaux, on obtenait un composé solide qui s'apparentait à un charbon de qualité médiocre. Il a relevé que les métaux qui n'avaient pas été brûlés sortaient non oxydés, avec un très grand degré de pureté, et qu'ils pouvaient être aisément triés. Passant en revue les différentes techniques utilisées, tant à l'étranger qu'en France, il a analysé les raisons de l'échec relatif de certaines expériences. Outre les réticences des conseilleurs habituels, il a relevé que le principal problème de la thermolyse était celui de l'utilisation des résidus carbonés qui, bien que présentant toutes les caractéristiques d'un charbon, étaient considérés, sur le plan juridique, comme des déchets. Il a observé que l'utilisation de ce combustible en cimenterie était sérieusement envisagée aujourd'hui.

Le rapporteur a ensuite développé différents arguments en faveur du recours à la thermolyse. Il a estimé que cette technique était adaptée aux petites unités pour des gisements inférieurs à 50.000 tonnes par an, ce qui permettait d'éviter de rabattre des déchets sur des incinérateurs éloignés. Il a expliqué que la thermolyse produisait moins de résidus ultimes, permettait de récupérer les métaux, et ne générait que peu de pollution puisqu'il n'y avait pas de combustion de déchets, mais seulement une combustion de gaz, et que le chlore était capté dans le résidu solide et pouvait aisément être purgé par lavage. Il a détaillé les éléments de comparaison entre l'incinération et la thermolyse, tant en termes de technique que de coût. Il a estimé que la thermolyse s'inscrivait dans une logique d'aménagement du territoire et était adaptée aux régions à faible ou moyenne densité de population.

Il a enfin comparé le processus de suppression des décharges à celui du retrait du du franc consécutif à la mise en place de l'euro, considérant qu'en dépit de l'attentisme actuel, tout s'accélérerait en 2002 quand chacun se retrouvera au pied du mur, et que la thermolyse trouverait alors son marché.

M. Gérard Miquel, sénateur, rapporteur, a ensuite présenté les filières par matériaux. Il a exposé les techniques de recyclage du verre, en considérant que les améliorations éventuelles portaient sur la collecte du gisement ménager et quelques créneaux industriels (recyclage des lampes et tubes fluorescents). Il a indiqué que l'organisation des filières serait modifiée par le tri par teinte, la concurrence du plastique et la réorganisation des structures de collecte. Il s'est interrogé à ce titre sur l'opportunité de maintenir Adelphe.

Concernant le papier carton, il a fait le point sur la filière et, sans nier l'argument selon lequel le prix du papier recyclé serait plus cher que celui du papier vierge, il a rappelé que le recyclage du papier carton était beaucoup moins cher pour les collectivités, en raison du partage du coût du traitement entre la collectivité et la profession. Concernant les facteurs d'amélioration de la collecte et du tri, il a indiqué que des efforts étaient à faire dans la collecte des papiers de bureau, et estimé que la collecte sélective des papiers par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pourrait entraîner une économie d'un million de francs. Il a, par ailleurs, estimé que le traitement des journaux gratuits par les collectivités locales représentait une charge de 300 millions de francs. Il a rappelé les initiatives des parlementaires dans ce domaine, et fait le point sur l'actuelle taxation au profit du fonds d'aide à la presse.

Concernant l'acier, il a estimé que le gisement pourrait être mieux exploité par les techniques de compactage et de broyeurs à couteaux, et que la thermolyse permettrait de collecter des gisements qui sont aujourd'hui totalement sous exploités (notamment les pneus).

Il a considéré que les déchets des métaux non ferreux constituaient une mine " à ciel ouvert ", en notant qu'à l'occasion du retrait du franc 12.000 tonnes de nickel seraient récupérées. Il a présenté les techniques de récupération de l'aluminium par des machines à courant de Foucault, mais estimé que le gisement resterait faible, dans la mesure où la consommation de " boites boisson " était dix fois moindre qu'aux Etats-Unis et que la progression du marché se faisait sur la feuille d'aluminium qui représente des volumes faibles. Il a observé que, malgré les petits gisements, l'aluminium était le matériau qui était vendu le plus cher.

M. Gérard Miquel, sénateur, rapporteur, a ensuite examiné le secteur des plastiques. Il a considéré qu'il s'agissait d'un secteur crucial sur lequel il y avait de vrais choix stratégiques et technologiques. Il a présenté les modes de valorisation actuels, à savoir la valorisation énergétique et la valorisation-matière à partir de corps creux (bouteilles, flacons) pour en faire principalement des textiles. Il a donné des indications sur les taux de recyclage et de valorisation, en observant que les chiffrages différaient sensiblement selon que l'on comptait à partir d'emballages propres et secs ou d'emballages usagés. Puis il a brossé quelques perspectives. D'une part, il a considéré que le marché du plastique allait continuer à progresser et évoqué les futures batailles du " plastique contre acier ", " plastique contre carton ", et surtout " plastique contre verre ". Il a donné des indications sur le marché des bouteilles de bière en plastique. D'autre part, il a estimé qu'un second changement allait concerner les collectes, considérant qu'un grand nombre de gisements n'était pas collecté, faute d'organisation qu'il a jugé simple à mettre en oeuvre. Il a rappelé, à cet égard, que le gisement des plastiques ménagers collecté aujourd'hui ne représentait que le quart du gisement total des plastiques ménagers, et que les autres emballages étaient spontanément mis dans les poubelles de collecte sélective, puis dirigés en refus de tri. Il a donné des indications sur les plastiques agricoles en considérant que l'organisation de la profession se prêtait parfaitement à une collecte de qualité.

Le rapporteur a ensuite présenté le recyclage des plastiques mélangés. Il a relevé que cette filière ne faisait que démarrer, et que les freins au développement étaient liés au système de collecte et de valorisation en boucle, ainsi qu'aux difficultés de mettre en cause des choix stratégiques antérieurs. Il a expliqué que la profession était aujourd'hui focalisée sur le recyclage des seules bouteilles, et que la valorisation-matière sur les textiles imposait une sélection très fine. Il a présenté un sondage sur " les Français et le recyclage des matières plastiques ", observant au passage que toutes les questions ne concernaient que le recyclage des seules bouteilles plastiques.

Le rapporteur a estimé que le recyclage des plastiques mélangés présentait beaucoup d'avantages, que ce soit en utilisant des gisements inexploités, en évitant un tri fin, coûteux pour les collectivités locales, et en passant d'une collecte du " propre creux et sec " à une collecte beaucoup plus large pour un coût compétitif par rapport à celui de l'incinération. Il a présenté les principales sociétés du secteur tant en France qu'à l'étranger, et indiqué que la gamme des utilisations possibles était très ouverte (produits de consommation tels que arrosoirs verts, barrières, mobilier urbain, bancs, etc.). Il a évalué le marché potentiel à 47.000 tonnes de produits finis, hors plastiques agricoles. Il a considéré que le succès de cette filière dépendait de la collecte, du " process " industriel et de la volonté politique de s'engager dans cette direction.

Enfin, M. Gérard Miquel, sénateur, rapporteur, a présenté les filières des produits en fin de vie. Il a rappelé les résultats sur les emballages, les hésitations, les contentieux et, pour finir, les ouvertures sur le traitement des piles, les difficultés de la filière des huiles, l'interrogation sur le devenir de la filière des médicaments et les pistes ou projets sur les nouveaux créneaux, tels que le textile, les produits bruns et, surtout, les véhicules hors d'usage (VHU). Il a souhaité, sur ce point, la mise en place d'un système pour la collecte et la valorisation des pneus, sur le modèle des huiles, considérant qu'une contribution modeste permettrait d'alimenter un fonds chargé de financer les filières de recyclage, et d'éviter ainsi aux collectivités locales de se retrouver avec des stocks de pneus qu'elles ne savent pas écouler.

M. Henri Revol, sénateur, président, a salué le travail d'encyclopédiste des rapporteurs. Il a considéré que ce rapport permettrait d'éclairer les choix des responsables locaux.

M. Jean-Claude Lenoir, député, a estimé que les efforts des collectivités locales pour trouver des solutions au traitement des déchets se heurtaient souvent à l'opinion publique. Il a considéré que les modes de financement n'étaient pas adaptés, et que, compte tenu des inconvénients des deux formules actuelles (taxation et redevance), il était nécessaire de sortir de la fiscalité locale et de trouver une troisième voie fondée tout simplement sur le principe du " pollueur payeur ", et qu'il fallait que les coûts d'élimination soient inclus dans les coûts de production. Il a également considéré qu'il était inadmissible que le produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) puisse servir à autre chose qu'à alimenter l'Ademe et, par voie de conséquence, la recherche et les investissements sur les déchets. Il a souhaité que l'office exprime clairement sa réprobation sur ce point.

M. Serge Poignant, député, rapporteur, a rappelé que le système de financement était parfois partagé avec les industriels, comme c'est le cas pour les emballages ou les huiles. Il a indiqué qu'il était salutaire de poursuivre cette voie, mais qu'un certain nombre de produits ne se prêtaient pas à un tel système. C'est en particulier le cas des produits d'alimentation et des déchets verts.

M. Gérard Miquel, sénateur, rapporteur, a rappelé que la taxe d'enlèvement des ordures ménagères était, certes, plus facile à mettre en oeuvre que la redevance, mais était une entrave à l'intercommunalité, dans la mesure où deux habitations comparables de deux communes voisines pouvaient avoir deux taxations différentes. Il a estimé que, dans une conception moderne, le traitement des déchets assuré par les collectivités locales était un véritable service, et qu'il fallait imaginer des formules de contribution plus justes.

Mme Michèle Rivasi, députée, a considéré qu'il y avait un effort indispensable à mener pour réduire les emballages, et que la clef de toute solution était dans un changement de culture vis-à-vis des déchets, notamment en favorisant l'utilisation de produits recyclés. Elle a estimé que le choix de l'incinération avait pénalisé le recyclage, et qu'il n'y avait pas de vraie politique de recyclage aujourd'hui. Elle a considéré que cet état d'esprit se manifestait à tout niveau dans les esprits et dans les réglementations. Elle a estimé que la collecte séparative devait être envisagée dès la conception des logements car, par la suite, il était très difficile de revenir sur une architecture mal conçue pour la collecte. Elle a préconisé un élargissement des usages des produits en fin de vie. Évoquant le cas de la " poudrette " de pneus qui peut être incorporée dans les enrobés bitumineux pour en diminuer le bruit, elle a souhaité que les administrations des collectivités locales, les établissements d'enseignement devaient donner l'exemple. Elle a enfin regretté qu'à l'exception de l'Ademe, le traitement des déchets ne fasse pas l'objet d'études de la part des grands organismes de recherche.

M. Gérard Miquel, sénateur, rapporteur, a estimé que la France était très fermée aux innovations en général, et que, s'il était persuadé que la filière des plastiques mélangés allait s'ouvrir, il avait fallu plusieurs années et le combat permanent d'élus de toutes origines pour en arriver là. Il a estimé que, dans de nombreux cas, les techniques existaient, mais que les producteurs étaient réticents, et que personne ne voulait partager le financement. Il a reconnu qu'un travail considérable était à faire pour motiver les collectivités locales, les administrations et les écoles. Il a rappelé que le recyclage imposait une démarche de tous les instants, et qu'il fallait lutter contre les inerties et les habitudes. Il a noté que les maires devaient insister pour pouvoir mettre deux poubelles en même temps, y compris dans les constructions nouvelles d'habitations à loyer modéré.

M. Guy Lemaire, sénateur, a estimé que le travail des rapporteurs montrait qu'il existait d'autres possibilités que l'incinération pour toutes les tailles de collectivités et que l'augmentation des prix conduirait nombre d'élus à appréhender la gestion des déchets de façon différente.

M. Gérard Miquel, sénateur, rapporteur, a rappelé que l'augmentation des prix n'était pas liée aux techniques de valorisation mais aux décisions sur la fin de la mise en décharge et aux normes environnementales sur l'incinération. Il a considéré que les tenants de l'incinération avaient effrayé les élus sur ce point, alors que l'on pouvait gérer les déchets à des coûts supportables, autour de 1.100 francs la tonne, partagés pour moitié entre la collecte et le traitement, à la condition de bien connaître son gisement et de ne pas se tromper sur les outils pour éviter les surcapacités.

Au terme du débat, les membres de l'office ont approuvé, à l'unanimité des présents, le rapport qui leur était soumis.

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