Travaux de la commission des affaires étrangères

Travaux de la commission des affaires étrangères

• Mercredi 12 octobre 2005
  
  • Projet de loi de finances pour 2006 Mission « Défense » - Audition du Général Henri Bentegeat, Chef d'Etat-major des armées
    
  • Union européenne - Charte européenne de l'autonomie locale - Examen du rapport
    
  • Nomination d'un rapporteur
    
  • Loi de règlement - Règlement définitif du budget 2004 - Communication
    

Mercredi 12 octobre 2005

- Présidence de M. Serge Vinçon, président -

Projet de loi de finances pour 2006 Mission « Défense » - Audition du Général Henri Bentegeat, Chef d'Etat-major des armées

La commission a procédé à l'audition du général Henri Bentegeat, chef d'état-major des armées, sur le projet de loi de finances pour 2006.

Le général Henri Bentegeat a tout d'abord évoqué le contexte général dans lequel s'inscrit aujourd'hui l'action des armées. Il a considéré que l'on ne constatait malheureusement pas d'amélioration de la situation sécuritaire globale. Le terrorisme est omniprésent, les conflits ethniques et la criminalité organisée fragilisent de nombreux Etats et plusieurs régions sont concernées par la prolifération des armes de destruction massive. Le Proche et le Moyen-Orient, l'Afrique, l'Asie centrale et les marches de la Russie sont autant de zones de tensions que la France doit suivre particulièrement, compte tenu de ses intérêts de sécurité.

Le général Henri Bentegeat a estimé que face à cet environnement international, l'Europe de la défense comme l'Alliance atlantique traversaient une période d'incertitude et d'interrogation.

La politique européenne de sécurité et de défense a pris corps avec la mise en place d'institutions spécifiques, notamment un centre d'opérations, avec de premières expériences opérationnelles en Macédoine, au Congo et en Bosnie, et avec de nouveaux outils capacitaires : l'Agence européenne de défense et les groupements tactiques « 1 500 hommes », ces derniers s'avérant un excellent moyen d'accélérer la transformation des armées de plusieurs pays de l'Union. Pour autant, la construction européenne marque actuellement le pas et il reste à faire vivre l'acquis très important de la Politique Européenne de Sécurité et de Défense.

Quant à l'OTAN, elle ambitionne d'élargir son rôle et d'accroître ses capacités, mais elle se heurte aux limites des moyens disponibles dans chacun de ses Etats membres. La tentation est grande de multiplier l'appel à des financements communs pour les différentes opérations et de recourir plus largement, pour certains matériels militaires, à des acquisitions par l'OTAN elle-même. Une telle orientation représenterait une solution de facilité et conduirait indirectement à remettre en cause des principes qui doivent demeurer à la base de l'Alliance atlantique, tels que la règle du consensus et l'indépendance de la politique de défense de chaque nation.

Ces débats n'empêchent pas la France de demeurer un acteur essentiel et incontournable de l'Alliance, tout comme elle constitue l'un des principaux piliers de l'Europe de la défense.

Le chef d'état-major des armées a ensuite évoqué les changements apportés, pour la défense, par la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il a estimé que les armées avaient tout intérêt à la transparence dont la nouvelle présentation témoigne vis-à-vis du Parlement. Il s'est félicité de la logique de performance inhérente à la LOLF, car elle permet au chef d'état-major des armées de donner la priorité au résultat opérationnel par rapport à toute autre considération, le contrat opérationnel assigné à chaque armée figurant désormais parmi les indicateurs associés à la présentation du budget. Enfin, il a jugé positive l'obligation, résultant de la LOLF, d'adopter une approche globale et transversale et de travailler collégialement.

Le général Henri Bentegeat a indiqué que les décrets parus au mois de mai et redéfinissant les attributions des chefs d'état-major procédaient d'un esprit analogue à celui de la LOLF. Il a considéré que les commentaires effectués sur le renforcement, excessif aux yeux de certains, des pouvoirs du chef d'état-major des armées, ne correspondaient pas à la réalité. D'une part, nul ne peut douter qu'après la réforme le ministre de la défense continuera d'exercer une pleine autorité sur la marche du ministère. D'autre part, le rôle du secrétaire général pour l'administration sort renforcé, à travers la responsabilité de l'infrastructure et du patrimoine historique des armées, le délégué général pour l'armement est confirmé dans sa double mission d'acquisition des équipements militaires et de maintien de la base industrielle et technologique de la défense. En revanche, la LOLF imposera une plus grande collégialité entre le chef d'état-major des armées, le secrétaire général pour l'administration et le délégué général pour l'armement. De même, le travail en commun des chefs d'Etat-major d'armée avec le chef d'état-major des armées sera accentué, ce dernier proposant au ministre les arbitrages nécessaires.

Le général Henri Bentegeat a précisé qu'il appartiendrait au ministre de statuer sur la répartition des crédits entre les différents programmes de la mission « Défense ». Il a mentionné, sur ce point, deux domaines nécessitant une nouvelle méthode de travail : l'infrastructure et les ressources humaines. Un service unique d'infrastructure de la défense sera placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l'administration, mais chaque chef d'état-major d'armée restera bien entendu maître de l'expression de ses besoins, en fonction des exigences liées aux équipements, aux personnels et à l'entraînement. Le chef d'état-major des armées fera valoir les besoins des armées auprès du secrétaire général pour l'administration. En ce qui concerne les ressources humaines, leur gestion deviendra plus complexe, les personnels étant répartis entre les différents programmes. Ici encore, le chef d'état-major des armées assurera un rôle coordonnateur, mais chaque chef d'état-major d'armée devra veiller au maintien de la cohérence globale de son armée.

Le général Henri Bentegeat a ensuite présenté les grandes lignes des crédits de la mission « Défense » dans le projet de loi de finances pour 2006. Ceux-ci progressent de 3,4 % en valeur et de 1,8 % en volume, portant l'effort de défense, gendarmerie et budget des anciens combattants inclus, à 2,17 % du produit intérieur brut (PIB) en 2006.

Le général Henri Bentegeat a estimé que ce budget représentait un effort indiscutable, globalement conforme à la loi de programmation militaire 2003-2008 qui se trouve ainsi respectée pour la quatrième année consécutive. Il a évoqué la possibilité de certaines difficultés en cours de gestion, liées notamment à l'évolution du prix des carburants, pesant sur les dotations consacrées aux activités, et aux économies demandées sur le fonctionnement courant des armées. Il a ajouté que, par ailleurs, le ministère de la défense participait à l'effort général d'économie en supportant une charge de 200 millions d'euros transférée au budget civil de recherche-développement (BCRD) ainsi que 300 millions d'euros au titre des dépenses de restructuration de GIAT-Industries et de DCN, ce qui représente au total 500 millions d'euros qui n'iront pas aux dépenses d'équipement. Il a en revanche souligné l'impact très positif du passage de 100 à 250 millions d'euros de la provision inscrite en loi de finances initiale pour couvrir les surcoûts des opérations extérieures qui devraient être intégralement financées d'ici à 2007.

Au titre II, couvrant les rémunérations et charges sociales, la dotation de 15,2 milliards d'euros permettra de maintenir les effectifs à leur niveau actuel. Le ministère bénéficiera de la création nette de 250 emplois ce qui, compte tenu des mouvements internes, permettra de créer 2 000 postes supplémentaires de gendarmes, 40 postes pour le service de santé des armées et 20 postes pour la DGSE. La mise en oeuvre du plan d'amélioration de la condition militaire bénéficiera d'une dotation supplémentaire de 26 millions d'euros, la politique en faveur du personnel civil de 15,5 millions d'euros et les rémunérations de la gendarmerie de 18,4 millions d'euros.

Au titre III, couvrant les dépenses de fonctionnement, les crédits progresseront de 180 millions d'euros. La dotation consacrée aux carburants sera majorée de 50 millions d'euros, alors qu'une économie de 63 millions d'euros sera réalisée sur le fonctionnement courant. Les dotations prévues pour les activités restent stables par rapport à 2005. Les crédits relatifs aux réserves seront majorés de 15 millions d'euros, atteignant désormais 110 millions d'euros, l'objectif étant de passer de 50 000 engagements spéciaux à servir dans la réserve fin 2005 à 56 000 fin 2006, en cohérence avec la loi de programmation.

Au titre V, relatif aux équipements, les autorisations d'engagement s'élèveront à 16,1 milliards d'euros, soit un niveau suffisant, sous réserve d'un bon report en 2006 des autorisations de programme non consommées fin 2005. Les commandes prévues concernent notamment le second porte-avions, les sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda, la rénovation des avions ravitailleurs C 135 et les 5 000 premiers équipements FELIN pour l'armée de terre. Les crédits de paiement se caractérisent quant à eux par une progression de 30 % des crédits d'études amont, l'ensemble des dotations de recherche, BCRD, transferts au CEA et à l'ONERA inclus, représentant désormais plus d'1 milliard d'euros. Les livraisons prévues en 2006 comportent notamment le satellite de télécommunications Syracuse III-B, 14 avions de combat Rafale, ce qui permettra de constituer le premier escadron dans l'armée de l'air, le second bâtiment de projection et de commandement, ainsi qu'un premier avion de transport à très long rayon d'action. Les crédits alloués au maintien en condition opérationnelle progresseront de 8,5 % en volume.

Le chef d'état-major des armées a ensuite fait le point sur les opérations en cours. Il a indiqué que 11 000 hommes étaient actuellement déployés sur les différents théâtres, soit 4 000 de moins qu'en début d'année 2004. Sur le territoire national, la contribution au plan Vigipirate rouge et aux différents dispositifs de sécurité implique 8 avions de combat en alerte, des patrouilles maritimes permanentes au large de nos côtes et environ 1 000 hommes intervenant en renfort des patrouilles de police et de gendarmerie.

Le général Henri Bentegeat a donné des précisions sur les moyens dégagés dès le dimanche 9 novembre pour venir en aide aux populations victimes du tremblement de terre au Pakistan. Une unité de la sécurité civile, constituée de personnels militaires, a été déployée, ainsi qu'une antenne chirurgicale de l'avant. La France sera également amenée à contribuer aux moyens coordonnés par l'OTAN, notamment avec ses avions basés au Tadjikistan.

Le chef d'état-major des armées a estimé qu'en Côte d'Ivoire, la tension était moins vive depuis la position prise par l'Union africaine sur l'échéance du mandat du président Gbagbo. La force Licorne, comprenant 4 000 hommes, poursuit sa mission qui vise à protéger les ressortissants français et étrangers, à empêcher tout retour à la guerre civile et à appuyer la force internationale de l'ONUCI.

En Afghanistan, la situation demeure calme dans le nord, l'ouest et le centre, en dépit d'attentats ponctuels, alors que les groupes de talibans sont toujours extrêmement actifs dans le sud-est et l'est, où nos forces spéciales sont engagées très fréquemment. Dans le cadre de la FIAS, la France prendra la responsabilité de la région de Kaboul, en liaison avec la Turquie. Notre détachement aérien à Douchanbe, au Tadjikistan, a été renforcé de 6 avions de combat qui participent à des missions de reconnaissance et de frappe au profit de la FIAS et de la coalition. L'opération Enduring freedom comporte également un volet maritime, avec la « Task force » 150, actuellement commandée par un amiral français, qui opère entre les côtes asiatiques et celles de l'Afrique pour contrôler les mouvements susceptibles d'être liés à des groupes terroristes. Cette présence navale s'est d'ailleurs traduite par une diminution sensible des trafics divers qui affectent la région.

La France maintient 2 600 hommes au Kosovo, où vont très prochainement commencer les discussions sur le statut final de la province. Elle compte 500 hommes au sein de l'EUFOR, en Bosnie-Herzégovine, sous commandement de l'Union européenne.

Enfin, il faut mentionner les résultats obtenus dans la lutte contre le narcotrafic par les bâtiments de la Marine qui opèrent au large des Antilles et ont saisi à bord de 15 bâtiments depuis le début de l'année près de 9 tonnes de cocaïne.

En conclusion, le chef d'état-major des armées a qualifié le projet de loi de finances pour 2006 de satisfaisant au regard des besoins opérationnels des armées. Il a tenu à souligner qu'à ses yeux, les progrès apportés par la mise en oeuvre de la LOLF n'atténuaient en rien l'intérêt et la nécessité des lois de programmation militaire, seules à même de donner au Parlement, aux armées et aux industriels, une visibilité indispensable sur l'adaptation de notre outil de défense et l'avancée de programmes d'équipement.

A la suite de cette présentation, M. Serge Vinçon, président, a demandé des précisions sur notre effort de défense comparé à celui des Britanniques. Il a également souhaité savoir si les progrès de la politique européenne de sécurité et de défense étaient aujourd'hui suffisants pour permettre à l'Europe de conduire seule des opérations d'ampleur comparables à celles du Kosovo et d'Afghanistan.

M. André Dulait s'est interrogé sur le déficit de nos capacités aéromobiles, la rénovation de 45 hélicoptères de transport Puma semblant désormais abandonnée, alors qu'elle constituait, avec celle de 24 Cougar, une mesure palliative en l'attente de la livraison aux forces terrestres des hélicoptères NH 90.

M. André Boyer a souhaité des précisions sur les rôles respectifs de la réserve citoyenne et de la réserve opérationnelle, en évoquant leur place par rapport à d'autres dispositifs comme les pompiers volontaires ou la réserve dans la police. Il a demandé quel était le bilan des partenariats noués avec les entreprises pour favoriser la constitution de la réserve. Il a également souhaité connaître les possibilités d'utilisation des réservistes sur le territoire national, notamment en cas de menace sur la sécurité.

En réponse à ces questions, le général Henri Bentegeat a apporté les précisions suivantes :

- les comparaisons doivent être effectuées à partir des données publiées par l'OTAN, qui excluent de leur périmètre les dépenses de gendarmerie et les pensions. Elles font apparaître une dépense de défense d'environ 1,7 % du PIB pour la France contre 2,1 % pour la Grande-Bretagne, ce dernier chiffre incluant cependant le coût des opérations en Irak ;

- l'Europe dispose aujourd'hui théoriquement des effectifs qui lui permettraient de mener des opérations d'ampleur comparable à celles du Kosovo ou d'Afghanistan ; en revanche, à la différence de l'OTAN, elle ne peut pas s'appuyer sur un système de commandement permanent et sur un centre d'opérations comme le SHAPE, ce qui l'amène à se tourner vers des états-majors nationaux qui ne disposent pas d'une puissance équivalente ; s'agissant du Kosovo, on peut penser que l'Union européenne aura vocation, à terme, à reprendre l'opération de l'OTAN, mais un tel transfert ne paraît pas opportun à court terme tant que la question du statut final n'est pas réglée, les Etats-Unis continuant de jouer un rôle politique clef pour l'aboutissement de ce dossier ;

- le transport aérien, stratégique et tactique, et l'aéromobilité constituent clairement deux faiblesses de notre outil militaire ; les estimations financières ont fait apparaître que la rénovation de 45 Puma, ajoutée à celle de 24 Cougar, aurait représenté un coût tel que l'échéance de livraison des NH 90, toujours prévue pour 2011, en aurait certainement été retardée ; il a été jugé préférable de renoncer à la rénovation des 45 Puma ; au demeurant, cette rénovation concernait essentiellement une mise aux normes pour se conformer aux spécifications requises dans le cadre de la circulation aérienne générale ; l'absence de rénovation limitera l'emploi des Puma dans le cadre des activités normales, mais n'aura aucune incidence en opérations ;

- le projet de loi relatif aux réserves, en cours d'examen au Parlement, clarifie les vocations respectives de la réserve opérationnelle et de la réserve citoyenne ; il n'y a pas lieu de craindre une quelconque concurrence entre la réserve militaire et d'autres dispositifs concernant notamment la police ou les pompiers, les réservistes militaires ne représentant que 50 000 à 60 000 personnes, contre 500 000 il y a encore quelques années ; il est vrai que l'appel aux réservistes est plus fréquent, mais cela concerne un nombre relativement restreint de personnes pour des durées assez brèves ;

- en fin d'année 2005, une quarantaine de conventions devraient avoir été conclues avec les entreprises pour l'emploi de réservistes ; de futurs travaux législatifs en 2005 devraient comporter en outre une mesure ouvrant un crédit d'impôt aux entreprises qui maintiendront la rémunération de leurs salariés lorsqu'ils effectuent une période de réserve ;

- l'emploi des réservistes sur le territoire national concerne essentiellement la gendarmerie, qui représente, à elle seule, environ la moitié des réservistes.

M. Didier Boulaud a tout d'abord tenu à saluer le travail exemplaire effectué par nos armées sur les différents théâtres d'opérations. Il a ajouté que les parlementaires pouvaient le constater régulièrement tant à l'occasion de leurs déplacements que lors de leurs contacts avec les responsables politiques des pays concernés. S'agissant de la loi de programmation militaire, il a reconnu l'effort incontestable réalisé dans le cadre des différentes lois de finances initiales depuis 2003, mais il a fait part de son scepticisme quant à une exécution intégrale de cette loi sur l'ensemble de la période allant jusqu'en 2008. Il a mentionné à cet égard certains « clignotants » qui, aux yeux des observateurs, témoignent des difficultés rencontrées dans l'exécution budgétaire. Il a notamment évoqué l'importance des reports de crédits, en souhaitant connaître leur situation exacte au moment où s'achève l'exercice 2005, et une annulation de crédits portant sur 611 millions d'euros dont la presse vient de faire état. Il a demandé des précisions sur les perspectives de coopération avec les Britanniques sur le second porte-avions et sur la situation du programme Euromale. Il a souhaité savoir où en étaient les réflexions sur les financements innovants, notamment au sujet de l'acquisition d'une capacité aérienne MRTT (multi-role transport-tanker). Evoquant l'augmentation des crédits de recherche et technologie, il a demandé quelles étaient les priorités retenues en la matière.

M. Robert Del Picchia a demandé si à la suite de l'expérience américaine en matière de « Homeland security », des réflexions analogues avaient été conduites en France. Il a par ailleurs demandé des précisions sur les coopérations entre l'armée française et l'armée turque.

M. Jean-Pierre Fourcade a lui aussi rendu hommage à l'action de nos forces à l'étranger. Il a interrogé le général Henri Bentegeat sur la place qu'il accordait au renseignement dans l'adaptation de notre outil de défense. Il a évoqué le cloisonnement qui semble parfois caractériser les différents services des ministères de la défense à l'étranger et a demandé comment s'effectuait la synthèse du renseignement. Il a souhaité savoir si la création récente, aux Etats-Unis, d'une structure de coordination du renseignement pouvait inspirer les responsables français. Exprimant son accord avec le chef d'état-major des armées sur la nécessité de conserver une loi de programmation militaire, il s'est toutefois demandé si leur périodicité actuelle était bien adaptée et s'il ne serait pas utile de retenir une double référence, à moyen terme pour ce qui touche à l'organisation générale des armées et à plus longue échéance pour les programmes d'équipement, étant donné leur durée de réalisation.

M. Robert Bret a reconnu les mérites des lois de programmation et de la LOLF, tout en soulignant qu'elles procédaient aussi d'un souci de rationalisation et conduisaient donc à des économies budgétaires. Il a demandé des précisions sur le dispositif « Défense 2^e chance » en se demandant si les objectifs affichés, en ce qui concerne le nombre de bénéficiaires, pourraient réellement être atteints, dans la mesure où le fonctionnement du dispositif à plein régime exigerait un budget de 480 millions d'euros, dont le financement n'est pas aujourd'hui assuré.

M. Daniel Goulet a rappelé que des troupes françaises étaient actuellement présentes au Proche-Orient à travers la FINUL au Liban. Il a évoqué les différentes crises qui traversent la région proche et moyen-orientale et a souhaité savoir si la France serait à même de jouer un rôle militaire important si une aggravation de la situation le justifiait.

Mme Hélène Luc a estimé que l'engagement de la France dans la défense européenne ne devait pas conduire à renoncer à une politique de défense indépendante. Elle s'est interrogée sur la nature des recherches effectuées dans le domaine nucléaire, en souhaitant avoir l'assurance qu'elles n'ont pas pour but de renforcer notre potentiel nucléaire, ce qui ne pourrait qu'accentuer la course aux armements. Se référant aux dommages causés par les mines antipersonnel, elle a souhaité connaître la position de la France concernant les armes à sous-munitions. Elle a demandé au chef d'état-major des armées si l'on pouvait déjà constater les effets positifs du nouveau statut général des militaires. Elle s'est interrogée sur la politique française en Afghanistan, en soulignant qu'il n'était pas de l'intérêt de la France de prendre le risque d'apparaître comme une force d'occupation.

M. Jacques Peyrat a souhaité des précisions sur la part représentée par les forces nucléaires dans le budget de la défense et sur leurs perspectives d'évolution. Il a souhaité connaître les principales installations militaires dédiées à l'entraînement des armées, ainsi que la fréquence de rotation des unités en opérations extérieures.

Mme Dominique Voynet a rappelé que le chef d'état-major des armées avait publiquement déploré, l'an passé, la faiblesse du débat public sur la dissuasion nucléaire, et elle a demandé si des initiatives avait été prises pour lui donner un plus large écho. Elle a également souhaité savoir si la dissuasion faisait l'objet de discussions avec nos partenaires européens.

M. Serge Vinçon, président, a demandé au chef d'état-major des armées si une première évaluation des besoins financiers pour la période postérieure à 2008 avait été effectuée et si, dans ces conditions, le modèle d'armée 2015 paraissait pouvoir être atteint à l'échéance prévue.

Le général Henri Bentegeat, chef d'état-major des armées, a apporté les éléments de réponse suivants :

- pour le second porte-avion, la coopération franco-britannique a abouti à un concept technico-opérationnel qui permet une compatibilité entre les deux projets, français d'une part, et britannique d'autre part. Il reste à finaliser le montage industriel et les modalités de cette coopération ;

- le principe des financements innovants a été abandonné pour le projet de frégates européennes multi-missions (FREMM), car le projet ne correspondait pas aux principes de ce mécanisme financier. En revanche, il s'appliquera au projet d'avion à très long rayon d'action (TLRA), sous la forme d'un leasing, à la formation des pilotes d'hélicoptères à l'école de Dax, au projet d'école interarmées du sport. Des négociations complexes et délicates sont en cours avec les industriels pour le projet d'avions multirôle transport-ravitailleur (MRTT), dont le coût annoncé pour les 14 appareils souhaités par la Défense atteindrait quelque 6 milliards d'euros. La décision devrait intervenir en 2006. Le principe du financement innovant repose sur un objectif « gagnant-gagnant » à la fois pour l'Etat et son partenaire privé, la difficulté étant la question du partage des risques ;

- les priorités de la recherche portent sur l'élaboration de démonstrateurs, notamment dans le domaine du renseignement spatial. Toujours dans le domaine du renseignement, le Système intérimaire de drones MALE (moyenne altitude longue endurance) SIDM sera mis en service en 2006 avec la constitution du premier escadron de drones pour l'Armée de l'Air. De même, le nouveau bâtiment d'écoute électronique de la Marine sera admis au service actif en 2006 ;

- fin 2004, les crédits de reports avaient atteint 2,8 milliards d'euros et ne devraient s'établir, fin 2005, qu'à 2 milliards. Le Gouvernement s'étant engagé à permettre la consommation de ces crédits avant la fin de la Loi de Programmation militaire, c'est environ un milliard d'euros qui pourrait être consommé à ce titre en 2006 ;

- les 611 millions d'euros évoqués par la presse n'ont pas été annulés, mais transférés du titre V vers le titre III au titre de la couverture des OPEX ;

- le projet d'EADS de drone Euromale concerne 40 aéronefs, dont 16 pour la France. Ce projet ne pouvant qu'être réalisé en coopération européenne, l'Agence européenne de Défense est disposée à contribuer au projet si la France peut s'associer à un partenaire privilégié, ainsi qu'à d'autres nations intéressées. Des discussions sont ainsi en cours avec l'Espagne et les Pays-Bas ;

- la France dispose déjà d'un concept de défense interministériel, sous l'égide du SGDN, comparable à celui de « Homeland Security ». Des exercices sont régulièrement effectués dans ce cadre, où la France bénéficie d'une réelle avance ;

- en matière de renseignement, les relations entre la France et les Etats-Unis sont tout à fait excellentes. Contrairement aux pays anglo-saxons dont le modèle en matière de renseignement converge sur une seule personne, la France a délibérément opté, depuis longtemps, pour un système de sources différenciées. Cette coopération entre services est au demeurant perfectible, tel est notamment l'objet du Comité interministériel du Renseignement récemment réuni ;

- le dispositif « Défense 2^e chance » n'implique pas directement les armées, même si d'anciens militaires sont intégrés dans l'encadrement. Les armées sont par ailleurs attentives à ce que ce dispositif ne pèse pas sur le budget de la Défense ;

- s'agissant de la présence française au Proche et Moyen-Orient, 250 militaires français participent à la Force intérimaire des Nations unies au Liban (FINUL). Le renouvellement de son mandat sera l'occasion d'évoquer le maintien de ses missions et de ses effectifs, la question centrale portant sur l'éventuel déploiement de l'Armée libanaise au Sud-Liban ;

- la politique concernant les équipements de défense requiert une visibilité qui va au-delà des six années permises par la LPM. La LOLF ne permet pas cependant de dissocier, sur le plan budgétaire, les effectifs des équipements ;

- la LPM n'ouvrira pas la faculté d'atteindre intégralement, à un ou deux ans près, le modèle d'armée 2015 précisément à cette date, mais elle permettra de valider toutes les orientations retenues par le modèle. Il convient désormais de raisonner plus en termes de capacités (action en profondeur, capacité à stabiliser un théâtre de crises, etc ...) qu'en termes de moyens physiques. Compte tenu par ailleurs de l'entrée en fabrication, dans les années à venir, de nombre de programmes majeurs, et pour éviter une « bosse » budgétaire trop importante, il sera nécessaire que les crédits associés à la prochaine LPM croissent au minimum au même rythme que ce qui est fait pour la programmation en cours ;

- la part du nucléaire dans les crédits d'équipements reste stable à 21 %, mais s'établit à 8,5 % sur l'ensemble des crédits de défense. La recherche dans ce domaine porte essentiellement sur la simulation, dans la logique de la renonciation par la France aux essais nucléaires. Ce dispositif de simulation, dans le cadre duquel la ligne d'intégration laser (Lil) est désormais en service a abouti à des résultats exceptionnels permettant de parvenir à simuler une explosion thermonucléaire à l'horizon 2010-2011 ;

- la problématique de la dissuasion est désormais inscrite dans le programme de formation des officiers, permettant que l'information et le débat sur la question soient possibles au sein des armées. Les responsables militaires européens ne sont qu'exceptionnellement demandeurs pour aborder le sujet de la dissuasion nucléaire, même si une évolution est perceptible. Au demeurant, la dissuasion reste un élément important de notre défense, face notamment à la prolifération d'armes de destruction massive ;

- la France a renoncé à la production et à la détention de mines anti-personnel. La question des armes à sous-munitions est plus complexe car elles permettent, sur le terrain, des avantages tactiques très significatifs. La France est partie à toutes les discussions sur ce sujet et serait prête à modifier sa position si un accord généralisé pouvait être conclu sur ce type d'armements ;

- en Afghanistan, le comportement des forces françaises qui privilégient toujours, par tradition, un contact étroit avec les populations, écarte le risque qu'elles soient perçues comme une armée d'occupation ;

- les principaux camps d'entraînement pour l'Armée de terre sont ceux de Canjuers, du Larzac, de Mourmelon, de Sissone et de Mailly... L'Armée de l'Air bénéficie du centre d'entraînement au tir à Cazeaux ;

- le régime de rotation des unités est diversifié selon les armées. Pour les pilotes de l'Armée de l'Air -avions de combat, avions de transport, hélicoptères- cette rotation est de deux mois, elle est de 4 mois pour le reste de ses personnels. Les pilotes d'hélicoptères de l'Aviation légère de l'Armée de terre (ALAT) tournent tous les 3 ou 4 mois. De façon générale, les personnels de l'Armée de terre bénéficient d'une rotation tous les 4 mois, à l'exception de certains postes pour lesquels elle peut être de 6 mois, voire un an, notamment pour les fonctions d'état-major, de commandement ou de logistique.

Pour éviter toute « surchauffe », le rythme maximum d'une mission par an est le plus souhaitable, mais pour certaines unités très spécialisées, ce rythme peut aller jusqu'à deux missions par an. Pour la Marine, certaines campagnes s'étendent sur 6 à 7 mois, la moyenne s'établissant à 4 mois ;

- en Afghanistan, les armées française et turque vont être amenées à coopérer prochainement pour la sécurisation de la zone de Kaboul. Plus généralement, depuis deux ans, la coopération militaire franco-turque a repris et permet que se développe une excellente relation de confiance.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a souligné la contribution très positive des armées au débat sur la délicate question des armes à sous-munitions.

Union européenne - Charte européenne de l'autonomie locale - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Daniel Goulet sur le projet de loi n° 92 (2004-2005) autorisant l'approbation de laCharte européenne de l'autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985.

M. Daniel Goulet, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la Charte de l'autonomie locale, signée le 15 octobre 1985 à Strasbourg, sous l'égide du Conseil de l'Europe, était entrée en vigueur le 1^er septembre 1988.

Il a expliqué que ce délai de ratification exceptionnel était dû à l'avis négatif formulé par le Conseil d'Etat, saisi en 1991 d'un premier projet de loi d'approbation. Il a indiqué que la France était désormais le seul des Etats signataires à ne pas avoir ratifié le texte, à l'exception de la Serbie Montenegro, dont la signature est très récente.

Il a considéré que l'exposé des objectifs de la Charte devait permettre de lever une première ambiguïté quant au terme « d'autonomie ». La Charte ne vise pas à doter les collectivités territoriales de la capacité de légiférer, ce que ce terme laisserait supposer de prime abord, mais bien plutôt à leur conférer, dans le cadre de la loi, le droit de gérer « une part importante des affaires publiques ». Il a souligné que l'objectif de la Charte était de promouvoir l'application du principe de subsidiarité au sein des Etats, partant du double postulat que l'action publique est plus efficace lorsqu'elle est décidée au plus près du terrain et qu'elle est plus légitime lorsque la responsabilité des élus s'exerce, sur les questions locales, à un niveau proche des citoyens.

Il a indiqué que la Charte comportait trois parties, la première contenant les stipulations de fond relatives au principe de l'autonomie locale, la deuxième concernant la portée des engagements souscrits par les parties, la dernière comprenant des dispositions classiques relatives à l'acceptation et à l'entrée en vigueur du texte.

M. Daniel Goulet, rapporteur, a souligné que la Charte respectait la diversité des organisations politiques des Etats signataires, en fixant des orientations qu'il revenait au législateur national de décliner.

Il a précisé que la première des obligations prescrites par la Charte était la reconnaissance de l'autonomie locale par la loi et, autant que possible, par la Constitution, et a rappelé que, depuis la réforme constitutionnelle de 2003, l'article 1^er de la Constitution française consacrait le caractère décentralisé de la République.

L'une des rares stipulations d'application directe de la Charte est son article 3 relatif aux assemblées locales qui prévoit que les conseils locaux doivent être élus au suffrage universel direct. La France a pris une déclaration interprétative pour cet article qui préconise également la responsabilité des exécutifs devant les assemblées locales, ce qui n'est pas conforme au droit français. Une autre déclaration interprétative, prise pour l'article 123, exclut quant à elle, les établissements publics de coopération intercommunale du champ d'application de la Charte, en tant qu'ils ne sont pas des collectivités territoriales.

M. Daniel Goulet, rapporteur, a indiqué que la Charte consacrait plusieurs articles aux compétences des collectivités territoriales, prévoyant que ces compétences devaient être pleines et entières, que toute limitation de compétences devait être prévue par la loi, que le contrôle administratif des actes prévus par les collectivités territoriales devait se borner au strict contrôle de légalité et qu'un droit de recours juridictionnel devait assurer le respect des principes d'autonomie locale.

Il a ensuite abordé les articles de la Charte relatifs aux moyens dont disposent les collectivités territoriales pour ce qui concerne l'organisation et les ressources humaines, le statut des élus locaux, ainsi que les ressources financières. L'article 9 consacre des développements importants à la question des ressources des collectivités territoriales, en posant le principe selon lequel les collectivités doivent disposer de ressources propres adaptées aux compétences exercées ou provenant pour partie de redevances ou d'impôts dont les collectivités territoriales ont le pouvoir de fixer le taux dans les limites prévues par la loi. Il a souligné que les stipulations de l'article 9, considérées en 1991 par le Conseil d'Etat comme une source de litige potentiel, se situaient désormais en deçà des garanties offertes par la Constitution française. Il a signalé que la France avait pris une déclaration interprétative relative à la mise en oeuvre de la péréquation entre collectivités.

M. Daniel Goulet, rapporteur, a relevé que la Charte européenne de l'autonomie locale n'était pas assortie d'un dispositif de contrôle juridictionnel international, mais que le Congrès des pouvoirs locaux avait mis en place un mécanisme de suivi des conditions d'application de la Charte, sous la forme de rapports traitant, en particulier, de la situation locale des Etats signataires. Ainsi, le rapport sur la démocratie locale en France, publié en 2000, avait été élaboré par des rapporteurs italiens et belges.

Il a souligné que les travaux du Conseil de l'Europe avaient très vite conclu à ce que rien, dans le droit français, ne s'opposait à la ratification de la Charte et que le rapport sur la France, rédigé en 2000, relevait qu'un certain nombre de dispositions du droit français étaient même plus protectrices.

M. Daniel Goulet, rapporteur, a rappelé qu'un grand nombre de réformes étaient intervenues dans le domaine des collectivités territoriales depuis 1991 et que la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 avait notamment inscrit dans la Constitution le principe de subsidiarité, le droit à l'expérimentation des collectivités territoriales, le principe de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, enfin celui de l'autonomie financière. Il a souligné qu'après cette réforme, la France était devenue un des pays les plus décentralisés d'Europe et que rien ne justifiait plus de différer davantage la ratification d'un texte dont la France avait été l'un des tout premiers signataires et, surtout, l'un des auteurs et des promoteurs.

M. Daniel Goulet, rapporteur, a considéré que l'absence de ratification française n'était pas le fruit d'un jacobinisme persistant, au demeurant démenti par les faits, mais bien plutôt la manifestation d'une réticence profonde à se voir imposer des solutions venues d'ailleurs.

Il a estimé que notre pays ayant retrouvé une position d'avant-garde en matière de décentralisation, aucun obstacle, fût-il symbolique, ne s'opposait désormais à la ratification de la Charte de l'autonomie locale.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a fait part de sa profonde réticence devant le terme d' « autonomie », figurant dans le titre de la Charte. Evoquant les communautés autonomes espagnoles, où l'autonomie se traduit parfois par le développement de particularismes, elle s'est déclarée profondément attachée à l'idée de service public et d'égalité territoriale.

M. Daniel Goulet, rapporteur, a reconnu que la Charte pouvait soulever des questions de vocabulaire, le terme d'  « autonomie » évoquant souvent en français la délégation de capacité législative. Ce terme désigne en fait ce qu'il est convenu d'appeler en France « la libre administration des collectivités territoriales » et ne prescrit en rien l'adoption d'un modèle de type espagnol.

M. Robert Bret a considéré que la situation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) était paradoxale au regard de la Charte. Si les compétences des communes doivent être pleines et entières, comment qualifier une situation où leurs compétences et leurs finances ont été transférées à d'autres entités, avec une intégration quasi forcée de certains maires ? Il a estimé qu'il s'agissait là d'une question de fond sur l'organisation administrative française.

M. Daniel Goulet, rapporteur, a considéré que cette question ne se posait pas dans les mêmes termes dans d'autres pays, et que la Charte était particulièrement protectrice à l'égard des communes.

La commission a alors adopté le projet de loi, Mme Maryse Bergé-Lavigne s'abstenant, et les commissaires membres du groupe communiste républicain et citoyen réservant leur vote.

Nomination d'un rapporteur

La commission a enfindésigné M. Xavier Pintat rapporteur sur le projet de loi n° 2555 (AN - 12^e législature) autorisant l'approbation de l'accord entre les Gouvernements de la République française, de la République fédérale d'Allemagne, du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et du Royaume des Pays-Bas, relatif à la coopération dans le domaine de la technologie de la centrifugation (sous réserve de son adoption et de sa transmission par l'Assemblée nationale).

Loi de règlement - Règlement définitif du budget 2004 - Communication

Puis la commission a entendu la communication de M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis des crédits de l'action extérieure de l'Etat, sur le projet de loi n° 1 (2005-2006)portant règlement définitif du budget 2004.

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, a salué l'initiative prise par la commission des finances du Sénat d'organiser, dans le cadre de la discussion du projet de loi de règlement définitif du budget 2004, un débat spécifique sur l'exécution des crédits affectés au ministère des affaires étrangères. Il a rappelé que ce budget avait été marqué par des besoins financiers non prévus en loi de finances initiale tenant, d'une part, à la dégradation de la situation en Côte d'Ivoire, d'autre part, au raz-de-marée qui a frappé l'Asie du Sud-Est.

Puis il a évoqué les priorités assignées à notre action diplomatique dans le cadre du budget de 2004, rappelant qu'elles portaient en priorité sur un nécessaire resserrement de notre réseau à l'étranger. Il a relevé que des Etats comparables à la France, comme la Grande-Bretagne ou l'Allemagne, disposaient à l'étranger d'un nombre d'implantations nettement plus réduit. Il lui semblait donc opportun que les crédits d'investissements immobiliers limités dont dispose le Quai d'Orsay aient une affectation plus sélective. Il a souligné que le récent rapport rendu par le préfet Le Bris sur l'organisation des services extérieurs de l'Etat recommandait également une action plus déterminée du Comité interministériel sur les moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE).

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, a déploré que l'augmentation des crédits destinés aux financements multilatéraux, en matière d'aide au développement, obèrent nos capacités d'action bilatérale qui, seuls, ont une réelle visibilité politique.

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, a également fait état de l'augmentation constante des coûts imputables aux opérations de maintien de la paix (OMP) organisées sous l'égide de l'ONU, relevant que la contribution française, d'un montant de 52 millions d'euros en 1998, était passée à plus de 200 millions en 2004, et croîtrait encore en 2005 du fait de l'engagement de l'ONU au Darfour.

En conclusion, M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, a souligné la complexité des différents éléments évoqués, qui ont pour conséquence commune de limiter la souplesse d'emploi des crédits affectés au ministère des affaires étrangères.

A la suite de cet exposé, M. Serge Vinçon, président, a approuvé les propos tenus par le rapporteur pour avis, relevant particulièrement la multiplication par quatre, en six ans, des crédits dédiés au financement des opérations de maintien de la paix, relevant qu'il s'agissait là d'une des conséquences de l'instabilité géopolitique croissante.