Sommaire
- Mardi 16 novembre 2004
- PJLF pour 2005 - Audition de M. François Lureau, délégué général pour l'armement
- Mercredi 17 novembre 2004
- PJLF pour 2005 - Crédits de l'armée de l'air - Examen du rapport pour avis
- PJLF pour 2005 - Crédits d'aide au développement - Examen du rapport pour avis
- PJLF pour 2005 - Crédits de la marine - Examen du rapport pour avis
- Nomination de rapporteurs
- PJLF pour 2005 - Audition de M. Pierre Mutz, directeur général de la Gendarmerie nationale
Mardi 16 novembre 2004
- Présidence de M. Serge Vinçon, président -
PJLF pour 2005 - Audition de M. François Lureau, délégué général pour l'armement
La commission a procédé à l'audition de M. François Lureau, délégué général pour l'armement.
M. François Lureau, délégué général pour l'armement, a tout d'abord indiqué qu'une nouvelle organisation structurait désormais la DGA en deux pôles, le premier dédié à la conduite des programmes et le second à la préparation du futur, comprenant la coopération internationale et le développement de la base industrielle et technologique de défense.
Il a ensuite exposé les principales caractéristiques de l'exercice budgétaire 2004.
Sur la gestion 2004, 9,9 milliards d'euros devraient être engagés et la totalité des crédits de paiement disponibles, soit 8,38 milliards d'euros, seront consommés. Le report de charges sur l'année 2005 devrait atteindre 600 millions d'euros, soit l'équivalent d'un mois de facturation. Le niveau des intérêts moratoires est moins satisfaisant, puisqu'il atteint d'ores et déjà 16,3 millions d'euros fin octobre 2004. La moitié de ce montant pour 2004 est imputable à la non-disponibilité des crédits de paiement du fait des gels et mises en réserves dont ils sont l'objet. La DGA s'efforce cependant d'accorder une attention particulière aux factures présentées par les PME et PMI, afin de limiter l'impact des retards de paiement sur leur trésorerie.
M. François Lureau a indiqué que les coûts d'intervention de la DGA étaient stabilisés à 912 millions d'euros, dont près des deux tiers sont consacrés aux dépenses de rémunération. Il a rappelé que la DGA avait réduit ses coûts de 30 % depuis 1996 et ses effectifs d'environ 25 %. La DGA a dans le même temps poursuivi ses recrutements d'ingénieurs dans des spécialités techniques pour renforcer ses compétences dans des domaines de pointe.
Evoquant la conduite des programmes, M. François Lureau a indiqué que la commande de 59 Rafale serait notifiée avant la fin de l'année, ainsi que celle du missile M 51 dont le coût, initialement sous-évalué, a nécessité un abondement de crédits. Il a exprimé son insatisfaction quant aux retards intervenus dans les livraisons de certains matériels, retards dont l'ampleur et le caractère répété ont conduit à une mise au point auprès des principaux industriels. Sur les 50 chars Leclerc contractuellement prévus en 2004, seuls 11 ont finalement été livrés à ce jour. En accord avec l'armée de terre, la DGA a préféré accorder un délai supplémentaire à GIAT, plutôt que d'admettre l'entrée en service d'équipements qui auraient dû être mis à niveau peu de temps après. Le programme Tigre accuse également des retards, dans la mesure où un maximum de 3 exemplaires devrait être livré sur les 7 initialement prévus en 2004. Pour limiter l'impact de ce retard, les pilotes de l'aviation légère de l'armée de terre (ALAT) ont commencé leur formation chez l'industriel, Eurocopter, mais cette solution ne peut être considérée comme satisfaisante. En 2005, l'objectif est de réduire encore le retard moyen sur les programmes, pour le ramener à deux mois.
La DGA poursuit par ailleurs ses efforts pour renforcer sa capacité de maîtrise d'ouvrage et la cohérence entre les programmes. Elle contribue également à la recherche d'une plus grande efficacité de gestion dans le domaine du maintien en condition opérationnelle des matériels, bien que la responsabilité en incombe principalement aux armées.
Dans le domaine de la préparation du futur, la Délégation générale pour l'armement a mis en place une politique dite « d'autonomie compétitive » qui permet de concilier la recherche du meilleur prix et la pérennité d'une base industrielle et technologique de défense au niveau européen. La recherche de cette autonomie au niveau européen nécessite une coordination accrue et une relation renouvelée avec les industriels. Un Conseil « défense-industrie » présidé par la ministre de la défense a récemment été mis en place à cet effet.
En matière de recherche et technologie, les démonstrateurs restent un axe prioritaire. Le projet de démonstrateur d'avion de combat non piloté (UCAV), annoncé au Salon du Bourget de juin 2003, et auquel se sont joints six pays, représente un montant de 400 millions d'euros et devrait être notifié au début de l'année 2005. Le renforcement de la coordination avec la recherche civile, doté de 200 millions d'euros, devrait permettre d'améliorer l'utilisation des crédits du BCRD (Budget civil de Recherche et de Développement) au profit de la défense.
M. François Lureau a ensuite souligné que les exportations restaient nécessaires à l'équilibre de notre industrie de défense. Sous l'effet de la concurrence des industries israélienne et russe, qui ne sont pas soumises aux mêmes règles internationales, les prises de commandes de l'année 2004, qui représenteront environ 3,8 milliards d'euros, devraient être inférieures à celles de 2003. Au nombre des succès enregistrés par l'industrie européenne, il convient de noter l'exportation de l'hélicoptère de transport NH 90 en Australie, à Oman et en Grèce.
Abordant le projet de loi de finances pour 2005, M. François Lureau a souligné qu'il respectait les équilibres de la loi de programmation militaire et témoignait d'une augmentation sensible des ressources disponibles pour la préparation du futur. Parmi les commandes qui seront lancées en 2005, le programme des frégates multimissions est d'une ampleur exceptionnelle, puisqu'il prévoit la commande de 14 bâtiments, 8 pour la France et 6 pour l'Italie. Le Délégué général pour l'armement a considéré que le programme était adapté à un financement innovant et qu'en tout état de cause, la contrainte budgétaire imposait cette solution. Le montage effectif du programme nécessite encore quelques ajustements. Par ailleurs, une nouvelle tranche de développement du missile M 51 sera également commandée en 2005. Pour leur part, les livraisons concerneront 9 Rafale-air, dont la commande a été notifiée en 1999 dans le cadre de la commande globale de 48 avions, ainsi que le bâtiment de projection et de commandement Mistral, programme dont il convient de souligner l'exemplarité en termes de délai et de coût. Le lancement de démonstrateurs sera poursuivi, notamment celui de l'avion non piloté EuroMALE (moyenne altitude longue endurance), dont la notification est prévue en 2005.
L'effort sera poursuivi sur les études amont qui devraient mobiliser 600 millions d'euros d'autorisations de programme en 2005, dont 90 millions d'euros devraient être apportés en loi de finances rectificative pour 2004. Un effort particulier sera consenti pour associer les PME et PMI et porter les crédits d'études qui leur sont alloués de 35 à 50 millions d'euros. La DGA poursuivra la réflexion sur les nouveaux modes d'acquisitions, solution retenue pour les frégates multimissions, mais qui pourrait également concerner le MRTT (Multi Role Transport and Tanker) et ouvrir ainsi la voie à un rapprochement avec le programme britannique FSTA (Future strategic tanker aircraft).
M. François Lureau a enfin évoqué les perspectives de la DGA à plus long terme et tracé les orientations majeures. Les années à venir devraient permettre d'atteindre les objectifs fixés en matière de recherche et technologie et la poursuite de l'effort de démonstrateurs contribuera à réduire l'écart technologique avec les Etats-Unis. Le domaine spatial, à l'exemple de Galiléo, devrait mobiliser les intérêts collectifs des Européens. La gestion de la recherche duale devra être améliorée, afin de renforcer le copilotage avec les organismes destinataires des crédits, le CEA, les organismes oeuvrant dans le domaine du NRBC (nucléaire radiologique bactériologique et chimique) et le CNES.
L'Europe de la Défense constitue enfin la seconde orientation principale. L'Agence européenne de défense, qui comprend actuellement une équipe réduite d'environ 25 personnes et mobilise un budget de l'ordre de 20 millions d'euros, doit permettre de renforcer la base industrielle européenne. Il convient que les Français soient présents et actifs à un bon niveau de représentation au sein de l'Agence, mais le devenir de cette institution dépendra de sa capacité à mobiliser les ressources européennes.
Puis un débat s'est instauré au sein de la commission.
M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis des crédits de la Délégation générale à l'armement, s'est inquiété du niveau des crédits de recherche et développement, en 2003 et 2004, dont le Conseil des industries de défense estime qu'ils sont en retrait des objectifs fixés par la loi de programmation militaire. Evoquant l'Agence européenne de défense, il a demandé si les Etats membres s'accordaient sur les priorités à retenir entre ses différentes missions et si les structures déjà existantes, dans le cadre de l'Union de l'Europe occidentale (UEO), le GAEO ou l'OCCAR, seraient supprimées ou fondues dans l'Agence. Il a enfin souhaité connaître les conditions de la poursuite du programme M51.
En réponse, le délégué général a apporté les informations suivantes :
- les crédits dévolus à la recherche et développement ont effectivement subi un léger retrait, en 2003 et 2004, au regard des prévisions de la LPM. En revanche, le projet de budget pour 2005, sous réserve des dispositions de la loi de finances rectificative de la fin 2004, permettra de dépasser les prévisions de la programmation. Sur trois ans, ces crédits de recherche et développement seront donc en phase avec la loi de programmation. Les crédits de paiement, en ce domaine, sur 2003-2004, ont augmenté de 15 % ;
- certes, au sein de l'Agence, les partenaires peuvent avoir des sensibilités différentes. Mais la France et la Grande-Bretagne, principaux contributeurs à l'Agence, ainsi que les pays parties à la lettre d'intention (LOI) qui, ensemble, représentent 90 % de l'effort de défense y impulsent un élan porteur. Le transfert des structures pertinentes de l'UEO vers l'Agence européenne de défense a été décidé en octobre dernier. L'OCCAR (Organisation conjointe de coopération en matière d'armement) conserve sa spécificité en tant qu'instance d'acquisition et a vocation à articuler son fonctionnement avec l'Agence européenne de défense, cette dernière n'ayant pas vocation première à devenir une agence d'acquisition ;
- le développement du missile M51 a souffert d'une sous-estimation financière initiale ; à cela se sont ajoutées des exigences excessives de l'industriel EADS, en termes de prix. Au terme des négociations, ces exigences ont été réduites et les ressources nécessaires ont pu être mobilisées sous enveloppe budgétaire.
M. André Dulait, évoquant le « Livre vert » sur les marchés publics de la défense, récemment élaboré par la Commission européenne, et recommandant une plus large ouverture des marchés à la concurrence, a souhaité connaître la position du délégué général à cette proposition.
M. Didier Boulaud a fait valoir que le montant des intérêts moratoires, qui s'élevaient selon ses sources à 15 millions d'euros à la fin du mois d'août 2004, était, pour l'essentiel, le résultat des mises en réserve de crédits qui ont fréquemment affecté le budget de la défense en 2004. Il s'est interrogé sur les motifs des dépassements de crédits enregistrés dans les programmes Rafale et M51, et a confessé sa perplexité sur l'utilisation de financements innovants dont la structure juridique manque de clarté. A cet égard, il a craint que le recours à ce type de financement pour les frégates multimissions suscite un report de charges après 2008. Il a évoqué le déficit, évalué par les industriels eux-mêmes à environ 20 %, des crédits de recherche au regard des objectifs fixés par la loi de programmation militaire, soulignant que le Délégué général l'avait lui-même chiffré à 95 millions d'euros devant la commission de la défense de l'Assemblée nationale. Le recours à un complément de financement par le collectif 2004 se révèle donc nécessaire. Il a souhaité connaître le plan de charges de GIAT, ainsi que le coût de la restructuration de DCN, et s'est interrogé sur la nature des réflexions menées au sein de la DGA sur l'avenir du nucléaire au sein des capacités militaires françaises. Evoquant les importantes restructurations à l'oeuvre dans les industries militaires européennes, il a souhaité recueillir le sentiment du délégué général sur le récent rapprochement entre les sociétés SNECMA et SAGEM, et sur une éventuelle absorption de la société Thalès par EADS. Enfin, il s'est enquis de la stratégie européenne de restructuration des industries navales.
M. Robert Del Picchia a évoqué les interrogations qui pèsent sur un éventuel rapprochement entre EADS et Thalès. Il s'est étonné que les financements innovants, qui ne semblent pas adaptés aux hélicoptères NH90, puissent s'appliquer au financement des frégates multimissions. Il s'est enfin interrogé sur les recherches conduites par la DGA sur la sécurisation des communications électroniques, à l'instar des efforts conduits en ce domaine par l'armée des Etats-Unis.
M. Jean François-Poncet s'est interrogé sur l'adaptation de nos armements à la guerre asymétrique, soulignant qu'elle nécessiterait probablement de difficiles arbitrages entre la poursuite du financement de notre force de frappe nucléaire, et la mise au point d'armes nouvelles. Il a fait état d'éventuels retards technologiques qui auraient pénalisé la coopération entre les armées européennes et l'armée américaine lors de l'intervention au Kosovo. Il s'est alarmé de la différence sans cesse croissante du coût de revient des armements entre l'Europe et les Etats-Unis, ce dernier pays bénéficiant d'économies d'échelles dues au grand nombre d'équipements commandés, évaluant cette différence à un rapport de 1 à 3. Si la coordination européenne en la matière était donc logique, suffirait-elle à rattraper ce retard, et l'Agence européenne d'armement n'aurait-elle pas une ambition par trop modeste sur ce point ? Il a souhaité connaître les nouveaux projets retenus par cette agence, ainsi que les restructurations industrielles qui en constituaient l'indispensable préalable.
M. Josselin de Rohan s'est interrogé sur la viabilité de DCN au cas où le rapprochement envisagé avec Thalès, ou avec d'autres partenaires, n'aboutirait pas. Il a enfin regretté la production hors délais des chars Leclerc par GIAT-Industries.
Mme Hélène Luc s'est inquiétée du projet d'ouverture du capital de DCN, déplorant le manque d'information des parlementaires sur ce point. Elle s'est également interrogée sur la possible fusion entre Thalès et EADS. Puis elle a souligné la situation paradoxale dans laquelle se trouvait GIAT, auquel on reproche de ne pas assurer dans les délais la production des chars Leclerc mais dont le personnel se retrouve, pour une large part, sans emploi et dont le reclassement s'avère particulièrement difficile.
En réponse, M. François Lureau a apporté les indications suivantes :
- le programme Rafale n'a fait l'objet d'aucun dérapage financier mais d'un défaut dans les prévisions de paiement. Ainsi, son coût total n'est supérieur que de 4 % à l'évaluation initiale de 1998, quant celui du Joint Strike Fighter le dépasse d'environ 26 % ;
- les besoins de l'armée française en chars Leclerc, conçus pour répondre aux besoins de la guerre froide, ne sont plus aussi importants qu'auparavant. Par ailleurs, le plan d'accompagnement destiné aux personnels de GIAT-Industries mobilise plus de 2 milliards d'euros sur 5 ans, ce qui constitue un effort considérable. Le ministère de la défense suit fidèlement ce plan et la DGA, pour sa part, tiendra ses promesses de reclassement même s'il n'est pas aisé d'effectuer tous ces reclassements dans le bassin d'emplois d'origine. Il est clair par ailleurs que GIAT devra impérativement se rapprocher d'une entreprise française ou européenne pour parachever son redressement ;
- DCN doit, pour préserver sa compétitivité, se rapprocher d'un électronicien, et Thalès, à cet égard, est le bon partenaire en prévision d'une restructuration européenne dans le domaine naval. La constitution d'une société commune entre DCN et Thalès nécessitera l'intervention du législateur. En revanche, un rapprochement structurel de DCN avec des chantiers civils n'est pas envisageable : les cycles de production, la différence en termes de nature de valeur ajoutée (essentiellement système pour les navires militaires) et les tonnages sont trop différents pour aller au-delà de la sous-traitance qui reste toujours possible à l'instar de ce qui a été fait sur le BPC (Bâtiment de production et de commandement). Les tendances observées en Europe vont dans le sens d'une séparation entre chantiers navals civils et militaires ;
- l'avenir de la force de dissuasion relève des décisions du Président de la République. Il reste que les armements s'adaptent aux menaces asymétriques : la France est ainsi, au sein de l'OTAN, à la pointe en matière de protection NRBC à laquelle elle consacre environ 80 millions d'euros par an pour la recherche ;
- la Commission européenne est dans son rôle quand elle s'efforce d'harmoniser le marché européen. Il semble cependant prudent de conserver l'article 296 du Traité de l'Union européenne, en expérimentant des codes de conduite entre partenaires qui pourraient servir de base à une future directive européenne susceptible, à terme, de se substituer à l'article en question ;
- la coordination européenne en matière de défense et d'armement dépend de la volonté politique des pays qui y participent. La France et la Grande-Bretagne font figure, à cet égard, d'éléments moteur. Cependant, d'importantes initiatives de coopération se font jour dans le cadre européen comme celles portant sur les drones d'observation EuroMALE, sur les futurs avions ravitailleurs, pour lesquels une coopération entre la France et la Grande-Bretagne est envisagée, sur le modèle MRTT (Multirole Transport Tanker), notamment dans l'optique de la mise en oeuvre d'une flotte commune de transport tactique ;
- la France met en oeuvre les dernières technologies internet au profit de ses forces armées et travaille activement, en coopération avec l'Allemagne, à la sécurisation accrue des transmissions par internet, dans la perspective de la « guerre infocentrée » ;
- la pertinence d'un éventuel rapprochement entre EADS et Thalès ne peut être évaluée du point de vue de la DGA qu'au regard de la nécessaire pérennisation, en Europe, d'activités et de savoir-faire, dans les quatre domaines prioritaires que sont les avions de combat, les systèmes navals, les capacités dites C4ISR (command, control, communications and computer, intelligence, surveillance and reconnaissance) et les systèmes spatiaux. Les initiatives actuelles d'actionnaires répondent-elles à ces objectifs ? Aussi bien faut-il juger à travers cette « grille de lecture » du bien-fondé des projets évoqués, sachant qu'il n'existe pas de projet de la défense en tant que tel sur ce point. Il reste par ailleurs que le cadre européen nécessite de prendre en compte les intérêts de nos partenaires, notamment britannique et allemand.
Mercredi 17 novembre 2004
- Présidence de M. Serge Vinçon, président -
PJLF pour 2005 - Crédits de l'armée de l'air - Examen du rapport pour avis
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis sur les crédits de l'armée de l'air.
M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis, a précisé qu'au sein des 32,82 milliards d'euros affectés à la défense par le projet de loi de finances pour 2005, l'armée de l'air en recevra 6,105 milliards, soit 18,4 % du total, ce pourcentage se situant dans la continuité des années précédentes. Evoquant le titre III, qui s'élèvera à 2,470 milliards d'euros en 2005, en hausse de 0,61 %, il a estimé qu'il permettrait le fonctionnement courant de l'armée de l'air. Les titres V et VI, consacrés aux équipements, recevront 3,635 milliards d'euros, en progression de 0,55 %. Globalement, les équipements seront destinataires de 59,5 % des crédits, et le fonctionnement, de 40,5 %.
M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis, a rappelé que le personnel militaire de l'armée de l'air comptait 63.200 personnes, ce qui le situe au troisième rang des effectifs derrière l'armée de terre et la gendarmerie. Le recrutement comme la gestion s'opèrent sans difficulté majeure : ainsi, 350 officiers sont recrutés chaque année pour un effectif total de 6.900, et 1.900 sous-officiers pour un effectif total de 36.000. L'armée de l'air éprouve cependant des difficultés à maintenir dans ses rangs certains de ces sous-officiers très qualifiés, auxquels le secteur privé peut offrir des rémunérations supérieures assorties de moindres contraintes.
La professionnalisation a conduit à créer, en 1997, le corps des MTA (militaires techniciens de l'air) pour se substituer aux appelés. Leur recrutement est facilité par son caractère local, opéré sous l'autorité des commandants de bases aériennes. 2.000 entrent ainsi chaque année dans l'armée de l'air, qui en emploie au total 19.000. Près d'un tiers d'entre eux sont affectés au gardiennage et à la sécurité des bases ; ils sont épaulés par 1.500 volontaires.
M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis, a souligné l'intérêt que présentait le groupe de travail « air 2010 », récemment constitué au sein de l'armée de l'air, et qui doit présenter, dans le courant de l'année 2005, un schéma de restructuration de l'administration centrale et du réseau des bases aériennes, actuellement au nombre de 38 en métropole. Evoquant ensuite l'état de la flotte, il a rappelé que 10 nouveaux Rafale au standard F2 seront livrés début 2005, s'ajoutant aux 5 premiers déjà en expérimentation sur la base de Mont-de-Marsan. Ces appareils sont appelés à constituer, à Saint-Dizier, deux escadrons, en 2006, puis 2008. A cette date, la flotte de combat comptera au total 300 avions, soit 30 de moins qu'aujourd'hui, mais ce resserrement s'accompagnera d'un renforcement de ses capacités de combat grâce aux aptitudes polyvalentes du Rafale F2. L'état de la flotte de combat est donc satisfaisant. Cette flotte est également marquée par une intégration croissante des drones d'observation dont les capacités intéressent un nombre croissant de pays européens réunis dans le projet EURO-MALE (moyenne altitude longue endurance) qui devrait aboutir en 2008. En revanche, des déficits de capacités vont prochainement apparaître dans la flotte de transport militaire, du fait du retrait progressif, à compter de 2005, des Transall les plus anciens, entrés en service à compter de 1967. Ces avions ne seront remplacés qu'à compter de 2009, par l'arrivée de l'avion de transport européen A400M. Certes, a précisé le rapporteur pour avis, l'armée de l'air a récemment acquis 19 cargos légers Casa 235, mais leur capacité d'emport est inférieure à celle du Transall. De plus, les 3 DC8 en service jusqu'à cette année, dont deux affectés au transport à longue distance, et le troisième au recueil d'informations de guerre électronique, ont été retirés du service du fait du coût exorbitant de leur maintenance. L' information électronique sera renforcée par le satellite Hélios II, et par les drones d'observation.
Les capacités de transport à longue distance devraient être assurées, à compter de la fin de l'année 2005, par deux avions à long rayon d'action, probablement des Airbus A330 ou A340 d'occasion dont on ignore encore s'ils seront loués ou achetés. Les récentes interventions de notre armée de l'air en Afghanistan ou en République démocratique du Congo ont démontré l'importance de cette capacité de transport pour une projection efficace des forces.
S'agissant des armes utilisées par les avions de combat, 150 Missiles d'Interception et de Combat aériens (MICA) ont été livrés depuis 1999, et 150 autres le seront en 2005. De même, 50 missiles de croisière Scalp-EG (emploi général) seront livrés l'an prochain, mais 10 exemplaires de l'armement air-sol modulaire ne seront livrés qu'en 2006, du fait d'ajustements budgétaires.
M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis, a rappelé les succès obtenus par la SIMMAD (structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense) depuis sa création en 2000, avec un taux de disponibilité des avions de combat qui a été porté à 70 % en 2004. Une amélioration accrue de cette flotte de combat comme de la flotte de transport nécessitera cependant des réformes structurelles plus délicates à mettre en oeuvre que la simple amélioration des ressources financières permise par la LPM 2003-2008.
En conclusion, le rapporteur pour avis a évoqué les principaux exercices d'entraînements effectués par l'armée de l'air en 2004, ainsi que les différentes opérations de sécurité réalisées tant à l'étranger que sur le territoire national.
Puis, il a recommandé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la défense.
PJLF pour 2005 - Crédits d'aide au développement - Examen du rapport pour avis
La commission a ensuite examiné le rapport de Mme Paulette Brisepierre sur les crédits d'aide au développement pour 2005.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que l'aide publique au développement atteindrait en 2005, 0,43 % du PIB et 7,3 milliards d'euros, ce qui représente une progression de plus de 11 % en volume entre 2004 et 2005. Notre pays poursuit donc ses efforts pour atteindre les objectifs quantitatifs définis par l'Organisation des Nations unies.
Elle a évoqué l'évaluation de l'aide française réalisée au printemps 2004 par le Comité d'aide au développement de l'OCDE, qui pointe la complexité de l'organisation administrative française, le grand nombre des opérateurs et les problèmes de coordination du dispositif. Elle a observé que la lecture du dernier budget présenté selon les règles de l'ordonnance de 1959 confirmait ce diagnostic, tout en apportant quelques réponses.
Elle a estimé que les crédits destinés à l'aide au développement restaient peu lisibles, en raison notamment de la proportion importante d'actions qui empruntent d'autres canaux que le budget de l'Etat. La part budgétaire de l'aide est inscrite, quant à elle, au budget de 12 ministères différents, au premier rang desquels figure le ministère de l'économie et des finances et celui des affaires étrangères. Elle a considéré que cet éparpillement n'était ni logique, ni positif.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les perspectives offertes par l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances. Elle a observé qu'en regroupant les crédits liés au développement au sein d'une mission interministérielle, la nouvelle loi organique en faciliterait la lecture. Cette mission est constituée de deux programmes, « solidarité à l'égard des pays en développement », géré par le ministère des affaires étrangères sous la responsabilité du directeur général de la coopération internationale et du développement, et « aide économique et financière au développement », géré par le ministère de l'économie et des finances, sous la responsabilité du directeur du Trésor. Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a considéré que cette mission permettrait d'éviter les arbitrages entre crédits de développement et crédits de relations culturelles au sein de l'enveloppe du ministère des affaires étrangères. Elle n'apportera cependant pas davantage de clarté pour la partie non budgétaire de l'aide pour laquelle le document de politique transversale annoncé par le ministre de la coopération sera déterminant. L'entrée en vigueur de la LOLF est aussi l'occasion de mises au point positives, comme la désignation du ministre délégué à la coopération comme chef de file de l'aide publique au développement, le renforcement de l'Agence française de développement dans son rôle d'opérateur pivot et, plus concrètement, le regroupement des crédits d'aide alimentaire sur une même ligne budgétaire.
Les tendances d'évolution de l'aide française sont confirmées. L'aide est davantage bilatérale, à 71 % contre 67 % en 2004, sous l'effet, il est vrai, du traitement de la dette. Elle reste concentrée sur l'Afrique (59 % de l'aide bilatérale en 2003) et sur les pays les moins avancés, avec 37 % de l'aide en 2003, contre 28 % en 2002. Elle se recentre sur six secteurs principaux : l'éducation, l'eau et l'assainissement, la santé, l'agriculture, les infrastructures et l'environnement.
En 2005, l'aide au développement gérée par le ministère des affaires étrangères, devrait passer de 2,04 à 2,2 milliards d'euros. Cette augmentation est imputable à l'inscription sur ce budget des crédits de la contribution française au Fonds SIDA, à hauteur de 150 millions d'euros, à l'évolution de la contribution de la France au Fonds européen de développement et à l'augmentation des crédits du Fonds de solidarité prioritaire.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a ensuite détaillé trois grandes orientations du budget 2005.
Elle a tout d'abord indiqué que la mise en oeuvre des contrats de désendettement et développement accusait un retard qui se traduit par une baisse des crédits programmés en 2005. Elle a rappelé que ces contrats visaient à refinancer par dons, essentiellement sous forme d'aide budgétaire affectée à des programmes sectoriels, les échéances de prêts remboursées par les Etats. Le retard de l'entrée du Cameroun dans le dispositif, qui représente pour la France une créance importante, explique l'évolution des crédits. La France oriente désormais son aide vers le soutien budgétaire direct, à l'exemple des pratiques européennes. L'aide budgétaire directe et l'abondement de fonds internationaux sont en grande partie à l'origine de l'augmentation des décaissements du Fonds européen de développement.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a rappelé son engagement en faveur du renflouement par notre pays des caisses locales de retraite et de sécurité sociale, afin qu'elles honorent leurs engagements, tant à l'égard de leurs nationaux que de nos ressortissants. Elle s'est félicitée que cette perspective semble aujourd'hui se dessiner, puisqu'un groupe de travail devrait être nommé pour examiner les modalités concrètes de cette action. Elle a considéré qu'il s'agissait d'une mesure importante pour la crédibilité de l'aide française.
Elle a ensuite évoqué le devenir de l'aide-projet et de l'assistance technique, rappelant que celle-ci, conçue pour une coopération de substitution, avait dû être adaptée à une coopération en partenariat. Mais le déclin quasi ininterrompu des effectifs est tout à fait regrettable. Les effectifs des assistants techniques sont ainsi passés en 2004 sous la barre des 2.000 postes, pour revenir à 1.916 personnes. Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a considéré que la limitation de la durée des missions, parfaitement justifiée, devait cependant être appréciée avec souplesse, afin de permettre aux assistants techniques ayant porté un projet dès l'origine de pouvoir le mener à bien. Elle a évoqué la modernisation de la gestion des assistants techniques pour laquelle plusieurs mesures ont d'ores et déjà été prises. Un volant d'assistants techniques non affectés permet ainsi de faire face aux besoins les plus urgents, une cinquantaine de postes devraient être disponibles en 2005 pour les institutions européennes. Enfin, la gestion des assistants techniques de longue durée pourrait être confiée au GIP France-Coopération internationale, pour les missions transférées du ministère des affaires étrangères à l'Agence française de développement. Le ministère des affaires étrangères a engagé une réflexion qui devra définir les axes d'une réforme ; la commission devrait se saisir de ce sujet.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué l'aide projet du ministère des affaires étrangères. Elle a souligné que l'augmentation des crédits du Fonds de solidarité prioritaire (FSP), bien que très importante, 38 millions d'euros, ne serait pas suffisante pour insuffler au Fonds une nouvelle dynamique. Le FSP a été durablement affecté par la baisse de ces crédits au début des années 2000, à laquelle s'est ajoutée une régulation budgétaire dévastatrice. Il importe aujourd'hui de clôturer les projets les plus anciens pour assainir la situation du Fonds et de maintenir un effort budgétaire soutenu pour le préserver comme outil d'intervention pluriannuel.
L'agence française de développement (AFD) sera placée au coeur des réformes, en devenant un véritable opérateur de droit commun. La définition de la stratégie et la mise en oeuvre de certains types de projets, notamment institutionnels, resteront au Quai d'Orsay, l'AFD étant chargée de leur mise en oeuvre. Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a rappelé qu'elle avait préconisé, dans un rapport sur la réforme de la coopération, la création d'une grande agence de développement afin de lutter contre la dispersion de l'aide française. Elle s'est déclarée favorable aux orientations prises pour l'AFD, tout en soulignant que si l'activité sur prêts s'était beaucoup développée, la France avait peiné à donner à l'agence les moyens d'une activité sur dons d'une ampleur suffisante. Elle a formé le voeu que le ministère des affaires étrangères fasse valoir une vision assouplie des modalités d'intervention de l'Agence qui ne peut actuellement agir dans les pays en situation d'arriérés à son égard.
Soulignant que la reprise de l'aide, amorcée en 2002, se poursuivait et atteignait des montants satisfaisants, Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a considéré, en conclusion, qu'elle devait encore renforcer son efficacité et mieux s'adapter à la situation des pays partenaires en fonction de leurs capacités à construire leurs propres politiques publiques. Elle a estimé que la recherche de l'efficacité devait primer sur toute autre considération, y compris sur le souci d'augmenter le volume de l'aide. Elle a enfin recommandé un avis favorable de la commission sur le budget du ministère des affaires étrangères.
PJLF pour 2005 - Crédits de la marine - Examen du rapport pour avis
La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. André Boyer, rapporteur pour avis, à l'examen des crédits de la marine pour 2005.
M. André Boyer, rapporteur pour avis, a observé que l'examen des crédits de la marine pour 2005 conduisait à un constat en forme de paradoxe. Ce budget est tout à fait satisfaisant en volume et témoigne d'un effort soutenu en faveur de la disponibilité et du renouvellement des équipements, il est à ce titre conforme à l'annuité prévue par la loi de programmation militaire. Mais, pour autant, des tensions sont d'ores et déjà prévisibles sur le fonctionnement et les effectifs et, surtout, ce budget ne prévoit aucun crédit de paiement pour la réalisation du programme des frégates multi-missions pour lequel il devrait être fait appel à d'autres sources de financement.
Il a rappelé les origines de la situation budgétaire actuelle, qui tiennent à la diversité des missions de la marine française et au nombre limité de ses équipements, à l'ampleur de ses programmes d'acquisition, qui portent sur plusieurs milliards d'euros et s'inscrivent dans un horizon à long terme. Pour toutes ces raisons, la marine doit aujourd'hui faire face au renouvellement simultané d'équipements tout aussi décisifs que coûteux. Dans le même temps, la marine supporte en grande partie la restructuration de son principal partenaire industriel, DCN, sur des crédits non prévus par la loi de programmation militaire.
M. André Boyer, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits de la marine s'élevaient à 5,77 milliards d'euros en 2005 et qu'ils s'inscrivaient dans la continuité des actions menées ces dernières années. Le titre III, qui est de 1,975 milliard d'euros, stable à périmètre constant, est marqué par un effort sur les dépenses de personnels et de fonctionnement. Le volume du titre V est conforme à la loi de programmation militaire. Les dépenses en capital s'élèvent à 5,9 milliards d'euros en autorisations de programme et à 5,77 milliards en crédits de paiement.
Les effectifs budgétaires inscrits à l'agrégat « marine » passent de 44.328 personnels en 2004 à 43.392 en 2005, sous l'effet du transfert des personnels infirmiers, désormais affectés au Service de santé des armées. La construction budgétaire 2005 intègre un ajustement de la masse salariale, ce qui signifie que la dotation allouée aux rémunérations et charges sociales serait insuffisante pour un effectif à taux plein. La marine s'est cependant efforcée de combler son volant de sous-effectif au cours de l'année 2004, ce qui explique une certaine tension sur le titre III.
M. André Boyer, rapporteur pour avis, a précisé que les moyens nécessaires à la fidélisation des personnels ainsi qu'à la poursuite du plan d'amélioration de la condition militaire étaient en place à hauteur de 6 millions d'euros. En matière de fonctionnement, dont les crédits s'élèvent à 452 millions d'euros, des moyens nouveaux sont consacrés à l'alimentation et aux produits pétroliers dont la sous-dotation était flagrante l'an dernier. L'activité de la marine est restée, en 2004, en deçà des objectifs, tant pour les bâtiments que pour les aéronefs. La fin de gestion 2004, en particulier le financement des opérations extérieures, sera déterminante pour la conformité du projet de loi de finances pour 2005 à l'exécution qui en sera faite.
M. André Boyer, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les crédits du titre V. Il a souligné que, conformément aux engagements pris, l'enveloppe budgétaire était abondée des crédits nécessaires à la neutralisation fiscale du changement de statut de DCN qui n'ont pas été intégrés en construction de la loi de programmation militaire.
Il a noté que la marine enregistrait des premiers résultats sur la disponibilité des matériels après plus de trois ans d'efforts budgétaires soutenus. Ces efforts se poursuivent en 2005 au moyen d'une dotation qui représente encore le quart du titre V, soit 905 millions d'euros. La disponibilité de la flotte a progressé de 8 points, mais la baisse des coûts d'entretien attendue de la réforme de DCN ne se fait pas encore sentir.
La restructuration industrielle de DCN continue de peser sur le budget de la marine pour un montant qui pourrait atteindre un milliard d'euros sur l'ensemble de la période de programmation en cours. Pour 2005, cette charge s'élève à 379 millions d'euros.
M. André Boyer, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les principaux programmes en cours et les livraisons attendues dans les prochaines années. Elles concernent le troisième sous-marin nucléaire lanceur d'engins de nouvelle génération (SNLE NG), le Vigilant, dont la livraison est attendue à la fin de l'année 2004, les deux bâtiments de projection et de commandement (BPC), attendus en 2005 et 2006, deux frégates anti-aériennes Horizon, auxquelles est couplé le système de lutte anti-aérienne PAAMS, qui met en oeuvre le missile Aster, en 2006 et 2008.
Il a indiqué que l'année 2005 verrait également le lancement de deux programmes d'importance, le second porte-avions pour assurer la permanence à la mer du groupe aéronaval et les frégates multi-missions pour le renouvellement attendu de la flotte de surface. Inscrit dans la loi de programmation militaire, le programme du second porte-avions devrait être formellement lancé en 2005, en national, dans l'hypothèse où une coopération avec le Royaume Uni ne se mettrait pas en place rapidement.
M. André Boyer, rapporteur pour avis, a estimé que si le choix de la propulsion classique pour ce bâtiment ouvrait effectivement la voie à une coopération, celle-ci serait vraisemblablement limitée dans la mesure où les Britanniques, fortement impliqués dans le financement du programme américain d'avion F 35, ont fait le choix d'un avion embarqué à décollage court et atterrissage vertical, déterminant pour le dessin du futur porte-avions. En tout état de cause, la livraison du second porte-avions avant la première grande indisponibilité pour entretien du porte-avions Charles de Gaulle, en 2012, devrait être un objectif difficile à tenir.
Le second programme d'importance, celui des frégates multi-missions, s'élève à 5,3 milliards d'euros. La marine a fourni un effort très important de mobilisation des autorisations de programme, pour plus de 4 milliards d'euros, mais aucun crédit de paiement n'est inscrit en 2005, ni ne devrait l'être dans les années à venir. Pour le financement des frégates, la marine envisage d'avoir recours à un financement dit « innovant ».
M. André Boyer, rapporteur pour avis, a rappelé que les frégates étaient des bâtiments de guerre de première ligne, exposés au feu, pour lesquels aucune autre utilisation n'est envisageable. Aucune solution alternative à l'acquisition patrimoniale par l'Etat ne peut être envisagée. Ce sont donc bien les difficultés budgétaires qui imposent le recours à un autre financement que celui du budget de l'Etat. Il a indiqué que la marine envisageait une acquisition dont le paiement serait différé à la livraison des bâtiments et étalé sur 15 ans. Dans l'intervalle, le financement serait porté par un consortium bancaire dans des conditions qui ne sont pas encore clairement définies. Le programme ne devrait être, en effet, concrètement lancé que dans le courant de l'année 2005, ce qui devrait repousser la livraison, initialement prévue en 2008, à 2009 ou 2010.
M. André Boyer, rapporteur pour avis, a considéré que le coût unitaire annoncé pour les frégates, 280 millions d'euros, était peu élevé, les bâtiments des générations précédentes ayant coûté environ le double. La cadence de fabrication et l'effet de série devraient permettre de réduire notablement les coûts. Il a précisé que la deuxième commande de frégates, de neuf bâtiments, devrait faire appel au même mode de financement, sauf à devoir faire face à une nouvelle bosse budgétaire.
Le rapporteur pour avis a estimé que le risque était de rigidifier le budget de la marine et de la priver de ses capacités d'arbitrage alors que des équipements importants devront être financés sur la prochaine loi de programmation, comme les sous-marins nucléaires d'attaque et les futurs standards du Rafale-marine. Il a cependant souligné que le contexte budgétaire actuel ne permettait pas d'exiger de la nation un effort plus important que celui, déjà substantiel, consenti pour la défense. Il importe que la commission se prononce en connaissance de cause et que la défense renforce son pilotage sur les programmes afin de resserrer les coûts, ce qui nécessite également une accélération des recompositions industrielles, alors que celles-ci semblent tarder.
Il a souligné que la qualité de la marine française était reconnue par l'ensemble de ses partenaires et qu'elle contribuait encore actuellement aux opérations d'Afghanistan au sein d'une coalition américaine.
L'effort de modernisation entrepris devra bénéficier de moyens importants pour aboutir. Ce soutien est d'autant plus nécessaire que la marine nationale s'est investie, depuis quatre ans, dans une démarche de protection des côtes contre les risques de toute nature qui représentent plus du quart de son activité et constitue un service public quotidien pour nos concitoyens.
Le rapporteur pour avis a enfin recommandé un vote favorable sur les crédits du ministère de la défense.
A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Robert Del Picchia a souhaité connaître la durée d'indisponibilité du porte-avions lors de sa période de grand entretien.
M. André Boyer, rapporteur pour avis, a indiqué que cette période serait supérieure à une année, ce qui démontre la nécessité d'un second porte-avions.
M. Jean-Pierre Plancade a rappelé que le débat avait surtout porté, non sur l'opportunité d'acquisition d'un second porte-avions, mais sur son mode de propulsion.
M. Jacques Peyrat a souhaité savoir quel était le nombre des bâtiments de surface de sous-marins et d'aéronefs en service au sein de la marine.
M. André Boyer a précisé que 80 bâtiments de surface étaient actuellement en service, 4 sous-marins nucléaires lanceurs d'engins, 6 sous-marins nucléaires d'attaque et 150 aéronefs. Ces chiffres désignent cependant des équipements de nature, de disponibilité et d'ancienneté très différentes, et ne reflètent donc pas directement les capacités opérationnelles de la marine.
Nomination de rapporteurs
Puis la commission a procédé à la nomination de rapporteurs. Elle a désigné :
- M. André Vantomme sur le projet de loi n° 12 (2004-2005) autorisant l'approbation du protocole sur l'eau et la santé à la convention de 1992 sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux ;
- M. André Boyer sur le projet de loi n° 14 (2004-2005) autorisant l'adhésion au protocole de 1997 modifiant la convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires, telle que modifiée par le protocole de 1978 y relatif (ensemble une annexe et cinq appendices) ;
- M. Jean Faure sur le projet de loi n° 16 (2004-2005) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Madagascar sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements ;
- M. Jean Puech sur le projet de loi n° 17 (2004-2005) autorisant l'approbation de la convention européenne du paysage ;
- M. André Boyer sur le projet de loi n° 45 (2004-2005) autorisant l'adhésion à la convention relative à la conservation et à la gestion des stocks de poissons grands migrateurs dans le Pacifique occidental et central.
PJLF pour 2005 - Audition de M. Pierre Mutz, directeur général de la Gendarmerie nationale
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre Mutz, directeur général de la Gendarmerie nationale, sur le projet de loi de finances pour 2005.
M. Pierre Mutz a confirmé que le projet de budget 2005 permettait à la gendarmerie nationale de poursuivre son effort et de prolonger le bilan positif de l'activité de ces deux dernières années. Rappelant le bilan des réformes, le Directeur général a indiqué que la dynamique de 2002 était renforcée en 2004. En zone de gendarmerie nationale, pour les dix premiers mois de 2004, le recul de la délinquance est de plus de 6,9 % par rapport à la même période de 2003. Le mois d'octobre 2004 est ainsi le 21ème mois consécutif de baisse de la délinquance constatée par les unités de la gendarmerie. En octobre, la délinquance de voie publique, principale responsable du sentiment d'insécurité, est en retrait de 16 %. Le taux d'élucidation dépasse 36,6 % du total des faits constatés pour les dix premiers mois de 2004. Il est supérieur à celui de l'année 2003 pour la même période (33,37 %).
Ce bilan encourageant est le fruit d'un engagement toujours plus grand des gendarmes qui, ainsi que les indicateurs d'activité en témoignent, travaillent mieux. Sur les dix derniers mois, le nombre des personnes mises en cause progresse de plus de 4 % et celui des personnes placées en garde à vue augmente de 12 %. Les gardes à vue de longue durée représentent un quart du total du pourcentage. Le nombre de personnes écrouées augmente de 5 %, ce qui prouve la qualité du travail d'enquête et la maîtrise accrue des règles procédurales par les gendarmes.
Pour M. Pierre Mutz, les raisons de ces améliorations sont multiples : le renouveau des réformes d'organisation d'abord, la zonalisation de l'emploi des forces mobiles et leur orientation prioritaire sur la sécurité publique générale correspondent à une utilisation plus rationnelle des moyens de l'Etat, notamment l'action des escadrons de gendarmerie mobile en zone gendarmerie ; le redéploiement des forces de police et de gendarmerie ensuite, qui a conduit à un découpage plus cohérent et plus efficace. Ainsi la baisse générale de la délinquance est particulièrement sensible dans les zones nouvellement redéployées, la gendarmerie ayant repris 34 des 40 villes moyennes prévues initialement ; les communautés de brigade conduisent par ailleurs à une mutualisation de moyens et de tâches administratives et la projection sur le dispositif final des 87 groupements de gendarmerie permet d'envisager un format de 3.357 brigades : 2.677 brigades de proximité seront regroupées en 1.062 communautés de brigades ; 680 brigades resteront autonomes compte tenu de leurs caractéristiques.
M. Pierre Mutz a souligné également d'autres évolutions concernant l'utilisation croissante des réservistes, notamment lors de la visite du Pape à Lourdes ou de l'anniversaire du débarquement, la mise en place du réseau commun des ASI (attachés de sécurité intérieure) et l'action des GIR (groupes d'intervention régionaux).
Il a indiqué qu'il avait proposé au ministre une réorganisation du commandement territorial dès le 1er juillet 2005, dans le cadre de la politique d'adaptation territoriale qui rendrait la chaîne de commandement plus réactive, plus lisible et mieux adaptée à la réalité administrative ; ainsi la future région de gendarmerie, correspondant à la région administrative, aurait la plénitude du commandement.
Il a souligné que ce renouveau avait pu s'appuyer sur les ressources dégagées par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) et la loi de programmation militaire (LPM) au profit de la gendarmerie et respectivement programmées pour les années 2003-2007 ou 2003-2008. Dans un contexte budgétaire où les priorités sont nombreuses, l'effort consenti au profit de la gendarmerie est poursuivi.
Entre 2003 et 2004, les crédits de fonctionnement ont ainsi augmenté de 1,2 % et la gendarmerie a en outre bénéficié de la totalité de ses reports de crédits, soit plus de 4 millions d'euros. En matière d'effectifs, la gendarmerie a créé 2.400 emplois depuis 2002 et 700 postes devraient être accordés en 2005, ce qui permettrait de réaliser 44 % des objectifs de la LOPSI à la fin de l'année 2005.
En termes d'équipement, le Directeur général a souligné la poursuite des programmes de modernisation qui permettront l'acquisition de nouvelles tenues, de pistolets automatiques de nouvelle génération, de gilets pare-balles à port discret et de véhicules de transport de la gendarmerie mobile, complétés par des autorisations de programme pour la commande indispensable de 45.000 tenues et 34.000 pistolets ainsi que par le lancement du programme de renouvellement des véhicules blindés à roues de la gendarmerie.
Le budget de la gendarmerie passera de 4.338 millions d'euros à 4.485 millions d'euros, soit une progression globale de 3,4 %, les crédits de paiement augmentant, en 2005, de plus de 3 % et la masse salariale s'accroissant de 70 millions d'euros.
Le Directeur général a relevé que le budget de fonctionnement croît de 4 % et qu'avec 459 millions d'euros de crédits de paiement, les investissements nécessaires seront réalisés en imprimant un rythme adapté aux commandes, tous ces moyens devant permettre à la gendarmerie de continuer à participer à l'effort général de réforme de l'Etat au sein du ministère de la défense.
Il a souligné l'engagement de la gendarmerie dans la stratégie ministérielle de réforme, et souligné que celle-ci s'inscrivait pleinement dans la stratégie définie par le ministre tendant à mutualiser et à externaliser ce qui peut l'être du soutien, notamment l'externalisation du parc domanial et des véhicules de la gamme commerciale. Il a souligné qu'en termes d'externalisation de l'immobilier, le contour restait à définir précisément, mais que l'objectif restait celui d'un service identique à moindre coût.
M. Pierre Mutz, directeur général de la gendarmerie nationale, a souligné les trois pôles d'application de la démarche de qualité du ministère de la défense : l'amélioration de l'accueil du public en gendarmerie ; la préparation au changement de cadre budgétaire que représentera le vote du budget 2006, conformément à la LOLF. Une première expérimentation de globalisation des crédits a été menée en 2004 à l'école de Montluçon. Une autre sera lancée en 2005 sur la future région de Franche-Comté ; enfin, le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées en gendarmerie (PAGRE) pour lequel plus de 20 millions d'euros sont provisionnés en 2005. Il prévoit un repyramidage substantiel et une augmentation, jusqu'à 5.000, du nombre des officiers d'ici à 2012. Dès 2005, 1.000 postes d'officiers seront créés et 1.208 postes de gendarmes seront transformés en postes de gradés.
M. Pierre Mutz a enfin mentionné deux autres avancées : la réforme de la médaille de la gendarmerie qui, correspondant à l'avenir à un titre de guerre, permettrait un accès plus rapide aux ordres nationaux, et la prime de résultats exceptionnels qui s'inscrit dans une culture de la performance. Elle s'élèvera à 400 euros pour la prime collective et à 100 euros pour la prime individuelle et exceptionnelle. Le Directeur général a conclu en évoquant la constitution de la force de gendarmerie européenne décidée le 17 septembre 2004 à Noordwij, qui démontre toute sa pertinence dans le contexte international actuel. Cette force de gendarmerie européenne sera composée de 800 militaires et permettra une capacité de déploiement rapide en trente jours ; la gendarmerie française y apportera une contribution de 300 personnes sous forme de personnels mobilisables. Ce succès était lié à la reconnaissance des capacités des forces de police à statut militaire, dont les représentants ont témoigné d'un savoir-faire de haut niveau ces dernières années dans différentes opérations extérieures.
M. Jean Faure, rapporteur pour avis des crédits de la gendarmerie, s'est interrogé sur la perception de la réforme du statut général des militaires au sein de la gendarmerie. Il a ensuite fait valoir que la centralisation des appels, en milieu rural, restait mal perçue et suscitait un malaise persistant chez les élus locaux. Dans les zones de montagne, la suppression des brigades de proximité conduit à une augmentation des délais d'intervention. Un bilan de la mise en place des communautés de brigades dans ces zones serait nécessaire. Il a par ailleurs souhaité savoir si les différences de statut entre policiers et gendarmes constituaient encore une source de difficulté. Soulignant la nécessité d'adapter les effectifs à la saisonnalité des déplacements des Français, il a évoqué les difficultés rencontrées pendant l'été par certaines communes touristiques. Il s'est enfin interrogé sur les conséquences de la réduction des subventions des départements aux investissements des communes en matière immobilière pour la gendarmerie.
M. Pierre Mutz a indiqué que la réforme des communautés de brigades n'avait pas encore atteint son plein développement. Un travail reste à accomplir sur le renforcement de la coordination des patrouilles et sur la réduction des délais d'intervention. Les commandants de groupements ont reçu instruction de rencontrer les élus locaux afin que la réforme soit bien comprise. Dans les zones où la mise en place des communautés de brigades est une réussite, on constate une augmentation de 20 à 30 % de la présence des gendarmes sur le terrain. Un audit de la réforme devrait être réalisé en 2005 par l'Inspection générale de la gendarmerie. Dans les zones de montagne, où le relief et le climat ralentissent en effet les délais d'intervention, les brigades n'ont pas fait l'objet de suppressions.
Sur le terrain, la différence de statut entre policiers et gendarmes n'est pas sensible. Le maintien d'une police à statut militaire est souhaitable et même si les avantages des uns et des autres diffèrent, le traitement de chacun est plutôt satisfaisant. A la réforme du statut général succédera une phase d'adaptation des statuts particuliers et il est encore prématuré d'en tirer un bilan.
Dans les zones touristiques, le décalage des congés des gendarmes des brigades locales est privilégié, mais les prévisions quant au choix, par les Français, de leur lieu de villégiature restent aléatoires, alors que l'adaptation des effectifs requiert une certaine anticipation.
Un effort tout particulier a été consenti au profit de l'immobilier de la gendarmerie, comme en témoigne le nombre des constructions nouvelles, passé de 938 en 2002 à 2.496 en 2005, en utilisant tous les nouveaux modes de financement offerts notamment par la LOPSI. La diversité et l'éparpillement des implantations en réduisent cependant la visibilité.
M. André Rouvière a exposé les difficultés de la mise en place des communautés de brigades en zone rurale. L'éloignement conduit souvent à une méconnaissance par les gendarmes des communes où ils sont amenés à intervenir. Les victimes d'infractions sont parfois conduites à des déplacements importants pour aller déposer une plainte, le procès-verbal d'infraction n'étant plus rédigé sur place. Ceci peut conduire à une diminution du nombre des plaintes enregistrées. Le passage obligatoire des plaintes par le siège de la communauté de brigades conduit à ajouter un intermédiaire et un délai supplémentaires dans les procédures. Il s'est interrogé sur le point de savoir si un retour à l'organisation précédente était envisageable, à l'issue du bilan de la réforme dans les zones où elle fonctionne mal.
M. Pierre Mutz a reconnu que le bilan de la mise en place des communautés de brigades pouvait donner lieu, selon les zones considérées, à des appréciations contrastées, mais que globalement les réactions recueillies étaient dans la majorité des cas positives. La méconnaissance des lieux d'intervention n'est cependant pas envisageable, consigne ayant été donnée aux gendarmes de reconnaître l'ensemble de leurs zones d'intervention, les difficultés rencontrées ponctuellement devraient être gommées rapidement. La constitution d'un réseau Intranet sécurisé, qui devrait être opérationnel en 2006, devrait permettre d'accélérer les procédures judiciaires. La dotation des gendarmes en ordinateurs portables permettrait d'éviter les déplacements des victimes d'infractions pour la saisie de leurs dépositions, tel est l'objet du projet ICARE.
M. Jean-Guy Branger a considéré que les gendarmes avaient souffert d'un déficit de reconnaissance qu'il a appartenu au directeur général de combler. Il s'est interrogé sur l'exécution des crédits en 2004, compte tenu en particulier des retards de paiements dus aux collectivités territoriales. Il a par ailleurs souligné l'attachement des gendarmes à un statut militaire.
M. Jean-Pierre Fourcade a souligné l'excellence des brigades de recherche de la gendarmerie, notamment en matière de trafic de stupéfiants et de vols de véhicules. Il s'est interrogé sur le niveau de participation de la gendarmerie aux opérations des Groupements d'intervention régionaux (GIR) et a souhaité connaître l'évolution du nombre des commissions rogatoires délivrées par les magistrats.
Mme Hélène Luc a souhaité des précisions quant aux statistiques réalisées en zone de gendarmerie. Elle a estimé que la suppression des brigades de gendarmerie en zones de police avait été mal ressentie. Elle a enfin souhaité savoir si un malaise était toujours perceptible chez les femmes de gendarmes et s'est interrogée sur l'incidence de l'externalisation de la gestion des logements.
M. Jacques Peyrat a rendu hommage au travail des brigades de recherche, dont la rigueur doit être soulignée.
Mme Dominique Voynet a souhaité savoir si, en l'absence de police de l'environnement en France, il existait un plan de formation des personnels pour la constatation des infractions dans ce domaine, la réalisation de prélèvements et la coopération avec les personnels spécialisés d'autres ministères.
M. Pierre Mutz a apporté les éléments de réponse suivants :
- aucun problème de disponibilité des crédits n'a été constaté en 2004. Les insuffisances devraient être comblées par un décret d'avances qui couvrira la fin de gestion ;
- la création de 5.000 postes d'officiers a eu un effet très positif sur l'état d'esprit des personnels. La liste des 950 sous-officiers qui vont devenir officiers de gendarmerie a été rendue publique et les tableaux d'avancement des différentes catégories ont été adaptés en conséquence ;
- en matière de police judiciaire, une sous-direction spécifique a été créée et des moyens supplémentaires conférés aux organes de police scientifique, ce qui s'est révélé particulièrement utile dans l'élucidation de plusieurs affaires récentes. Les carrières des officiers seront désormais organisées en dominantes de compétence pour permettre à la gendarmerie de renforcer le volume d'officiers spécialisés en matière de police judiciaire, des postes dans cette filière étant ainsi proposés directement dès la sortie de l'école des officiers de Melun ;
- les statistiques évoquées sur la réduction de 6,9 % de la délinquance sont celles des zones de gendarmerie. Les modes de calcul des statistiques de la police sont identiques et sont fondés sur la comptabilisation des plaintes dont la gendarmerie au niveau national reçoit environ un peu plus du tiers ;
- la suppression de la présence des gendarmes dans les zones de police a permis de mieux lutter contre la délinquance dans les zones périurbaines sous compétence de la gendarmerie où les effectifs ont pu être renforcés ;
- un dialogue permanent est entretenu avec les associations de femmes de gendarmes. Le travail des gendarmes implique souvent toute leur famille qui ressentent parfois les difficultés de logement et les problèmes liés aux activités professionnelles des épouses ;
- un office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique a été récemment mis en place avec des missions de police de l'environnement. Les techniciens d'investigation criminelle disposent également du matériel nécessaire à la réalisation de relevés, mais cet office permettra de renforcer le caractère interministériel du travail dans ce domaine ;
- le statut militaire des gendarmes doit être renforcé. Il est le garant de l'acceptation par les personnels de missions contraignantes et d'affectations parfois isolées.