Travaux de la commission des affaires étrangères

Table des matières



Mercredi 8 janvier 2003

- Présidence de M. Robert del Picchia, vice-président -

Défense - Programmation militaire pour les années 2003 à 2008 - Examen du rapport

La commission a tout d'abord examiné le rapport de M. Serge Vinçon sur le projet de loi n° 84 (2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à laprogrammation militaire pour les années 2003 à 2008.

M. Serge Vinçon, rapporteur, a tout d'abord indiqué que ce projet de loi constituait le deuxième rendez-vous, après la loi de programmation militaire 1997-2002, vers un modèle d'armée cohérent. Son examen intervient dans un contexte international, plus incertain et plus instable, mais qui ne doit pas nous conduire à oublier les principes fondamentaux de notre politique de défense. Le texte dégage donc les moyens financiers permettant de poursuivre l'adaptation de notre outil de défense et intègre des programmes répondant à des préoccupations nouvelles.

Abordant dans un premier temps les acquis et les facteurs de fragilité de notre outil de défense, le rapporteur a souligné que la philosophie générale du projet de loi était de préserver et d'adapter le nouveau modèle d'armée professionnelle. La réalisation du modèle d'armée 2015 demeure nécessaire, puisqu'il intègre la dimension européenne et prend en compte les nouvelles menaces. De plus, pour faire face à un plus large éventail de situations, les capacités nouvelles ont vocation à s'ajouter, et non à se substituer, aux fonctions fondamentales de notre défense. Ainsi, la validité de la dissuasion, garant ultime de nos intérêts vitaux, ne peut être abandonnée, alors que trois nouveaux pays, l'Inde, le Pakistan et la Corée du Nord ont révélé leur capacité nucléaire. De même, les fonctions de prévention, notamment à travers le renseignement, et de protection, qu'il s'agisse de la protection du territoire, des communautés françaises à l'étranger ou des troupes déployées, sont confirmées. Les capacités de projection et d'action sont également indispensables pour permettre des opérations en Afrique, en Europe ou sur des théâtres plus éloignés.

Pour autant, ce modèle doit être actualisé. Le projet de loi y concourt, notamment par le lancement d'un programme de drones d'observation, le renforcement des capacités de frappe de précision à longue distance, le rétablissement d'ici à 2015 de la permanence du groupe aéronaval, les nouveaux moyens dévolus aux forces spéciales, l'acquisition d'une première capacité de défense contre les missiles balistiques de théâtre, les menaces biologiques, la remise à niveau de la protection de nos approches aériennes et maritimes et enfin l'augmentation des moyens de la gendarmerie.

Ces orientations s'inscrivent pleinement dans le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense, l'effort français contribuant à la résorption du déficit capacitaire européenne. La dimension européenne des programmes d'équipement sera en outre plus prononcée, passant de 7 % du titre V en 1997 à 12 % en moyenne sur la période 2003-2008.

Abordant ensuite la consolidation de l'armée professionnelle prévue par le projet de loi de programmation, M. Serge Vinçon, rapporteur, a relevé que la professionnalisation des armées avait été conduite avec succès. L'analyse des chiffres démontrait, contrairement à ce qui est parfois affirmé, que l'enveloppe financière prévue avait été tenue, le titre III de l'annuité 2002 étant conforme, à 40 millions d'euros près, à l'annuité de la programmation. Cependant, cette satisfaction globale ne doit pas occulter deux points faibles : d'une part, le déficit encore important de personnels civils, l'échec relatif de la formule de volontariat et la réalisation très insuffisante de la réserve opérationnelle et, d'autre part, le sentiment de dégradation des conditions de vie et de travail qui s'est développé jusqu'à la crise qui a éclaté fin 2001. C'est pourquoi, afin d'assurer la consolidation de la professionnalisation, le projet de loi prévoit une augmentation d'un peu plus de 10 000 postes d'ici 2008, dont 8 300 pour la gendarmerie. Les effectifs des armées sont stabilisés. L'armée de terre pourra transformer 3 000 postes vacants de volontaires en 2 500 postes d'engagés. 220 postes de médecins et 350 postes d'infirmiers seront créés dans le service de santé. Les services de renseignement bénéficieront d'une centaine de postes supplémentaires.

Le projet de loi dégage, par ailleurs, 573 millions d'euros pour doter un fonds de consolidation de la professionnalisation qui financera des mesures d'attractivité et de fidélisation. 86 millions d'euros sont également prévus pour la montée en puissance de la réserve opérationnelle. La consolidation de l'armée professionnelle passe aussi par l'amélioration de l'environnement de travail à travers un budget de fonctionnement stabilisé à hauteur de 20 % des crédits du titre III, des normes d'activités quantitatives et qualitatives nettement améliorées et un effort financier substantiel en faveur de l'entretien programmé de matériels dont l'annuité moyenne sera portée à 2,4 milliards d'euros. Sur ce point, au-delà de l'effort financier, une action très vigoureuse pour améliorer l'organisation de la chaîne de maintenance sera nécessaire en poursuivant la réforme entreprise avec la création de la SIMMAD (structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense) et du service de soutien de la flotte.

En ce qui concerne les crédits d'équipement, M. Serge Vinçon, rapporteur, a rappelé que le bilan de la précédente loi de programmation était très décevant. Alors que de 1997 à 2002, l'économie française a bénéficié de conditions économiques très favorables et que le budget de l'Etat a augmenté de 12 %, le budget de la défense a diminué de 1 % et le budget d'équipement a régressé de 9 %. Au total une annuité complète d'équipement a été perdue. Cette érosion prolongée fragilise, à court comme à moyen terme, notre outil de défense. A court terme, elle a provoqué la chute de la disponibilité des matériels. A moyen terme, de nombreux programmes ont été décalés, imposant le maintien en service d'appareils vieillissant et réduisant nos marges de manoeuvre pour acquérir des capacités nouvelles. Par ailleurs, les crédits d'études étaient inférieurs en 2002 de 13 % à ceux de 1997. Le décrochage par rapport au Royaume-Uni est avéré et se fera sentir au cours des prochaines années, les Britanniques ayant opéré plus tôt le renouvellement de leur matériel majeur.

Le rapporteur s'est donc félicité que le projet de loi opère un net changement de cap en retenant pour les crédits d'équipement une annuité moyenne de 14,64 milliards d'euros 2003, soit une augmentation de 18 % par rapport au budget d'équipement 2002. Elle n'est cependant que de 7 % par rapport au niveau de la revue de programme et de 2 % seulement par rapport au niveau initialement retenu par la loi de programmation votée en 1996. La nouvelle loi de programmation s'analyse donc avant tout comme un rattrapage financier mais non capacitaire, les retards pris dans l'équipement des forces ne pouvant être effacés. Ce redressement, indispensable pour les équipements, l'est également pour le maintien en condition opérationnelle, les infrastructures et les études amont.

La loi de programmation permet également de mettre fin à des « bourrages » d'enveloppes dont souffrait le budget de la défense : le développement de la Polynésie (150 millions d'euros en 2003), le démantèlement des usines nucléaires de Marcoule et Pierrelatte (79 millions d'euros en 2003) et la recapitalisation des entreprises publiques de défense. La contribution de la défense au budget civil de recherche et développement (BCRD) n'est toutefois pas exclue mais devrait être proportionnée aux retombées réelles pour la défense.

Au-delà de la clarification du périmètre budgétaire, le projet de loi souligne la volonté de dépenser plus efficacement les crédits en renforçant l'approche interarmées, en développant l'externalisation et en expérimentant de nouvelles procédures d'investissements. Ces orientations, a souligné le rapporteur, devront être rapidement mises en oeuvre.

M. Serge Vinçon, rapporteur, a ensuite exposé les principales orientations du texte relatives aux équipements.

S'agissant du domaine de la dissuasion nucléaire, qui reste un élément permanent de notre stratégie, l'annuité moyenne s'élèvera à 2,85 milliards d'euros. Cette enveloppe correspond aux stricts besoins de la poursuite de nos principaux programmes. M. Serge Vinçon, rapporteur, a souligné que les nouveaux missiles intègrent les conséquences de l'évolution de notre doctrine, qui consiste à adapter nos moyens à la variété et à la nature des menaces et à rendre crédible notre stratégie à l'égard de puissances régionales dotées d'armes de destruction massive. Par ailleurs, la simulation constitue désormais la seule garantie de la sûreté et de la fiabilité des armes.

Le rapporteur a observé que l'importance des systèmes de commandement, de communication et de renseignement était prise en compte dans notre effort d'équipement et a relevé les éléments marquants pour la période 2003-2008 : la mise à niveau des systèmes de commandement pour fournir une capacité de conduite d'une opération multinationale, le lancement en 2003 du satellite Syracuse III qui permettra un débit accru de télécommunications ; le lancement en 2004 du satellite Hélios II, avec une plus haute résolution et surtout une capacité de vision de nuit ; enfin, le lancement d'un programme de drones d'une endurance de 24 heures qui seront dédiés à l'imagerie, à la désignation d'objectif et à la transmission de données entre les forces au sol et les satellites.

Ces drones moyenne altitude longue endurance (MALE) répondent pleinement à un besoin nouveau mais ne seront normalement livrés qu'en 2009, ce qui semble tardif. M. Serge Vinçon a rappelé que, lors du débat budgétaire au Sénat, le ministre de la défense avait évoqué la possibilité d'anticiper l'échéance si des marges de manoeuvre apparaissaient dans la réalisation de la loi.

M. Serge Vinçon, rapporteur, a ensuite considéré que l'amélioration des capacités françaises dans le domaine des communications et du renseignement n'était pas aussi rapide que l'évolution de toutes les technologies contribuant à la maîtrise de l'information, le conflit d'Afghanistan ayant confirmé l'écart croissant entre les capacités européennes et celles des Etats-Unis. Notre effort devra donc être accentué dans les prochaines années, notamment sur les moyens humains et techniques d'analyse du renseignement et, seule, une coopération européenne accrue permettrait un changement d'échelle en matière d'observation satellitaire.

Exposant les programmes prévus dans le système de force « projection et la mobilité », M. Serge Vinçon a signalé qu'il s'agissait d'un domaine dans lequel nos lacunes ne pourraient être corrigées qu'à moyen terme, en raison de l'arrivée tardive dans nos armées de deux équipements majeurs, l'A 400 M en 2009 et le NH 90 en 2011. Dans le domaine naval, il a souligné l'évolution représentée par la mise en service de 2 bâtiments de projection et de commandement en 2005 et 2006. Ces bâtiments succèderont aux transports de chalands de débarquement, en étendant leurs capacités à la possibilité d'accueillir un PC interarmées multinational.

M. Serge Vinçon a relevé que le système de force « frappe dans la profondeur » bénéficiait de l'effort de redressement le plus sensible par le projet de loi. Cet effort se traduit tout d'abord par la levée de l'hypothèque pesant sur la permanence du groupe aéronaval. Le second porte-avions sera construit à partir de 2005 pour une livraison à l'horizon 2015. M. Serge Vinçon a indiqué que le second porte-avions mobiliserait d'ici 2008 une enveloppe de 550 millions d'euros et que par conséquent il reviendrait à la prochaine loi de programmation de supporter la majeure partie d'un coût suspendu aux choix techniques qui interviendront avant l'été.

M. Serge Vinçon, rapporteur, a salué ce choix de restaurer la permanence du groupe aéronaval dont la pertinence a été démontrée lors des opérations du Kosovo, et plus encore pour celles d'Afghanistan. En restaurant sa permanence, le projet de loi répond directement à l'instabilité croissante de l'environnement international, en renforçant notre capacité à agir sur des théâtres éloignés.

M. Serge Vinçon, rapporteur, a ensuite signalé que le programme Rafale serait le plus important de la loi de programmation. Entre l'armée de l'air et la marine, 76 appareils seront livrés et près de 7 milliards d'euros prévus en crédits de paiement. Ce montant permettra d'éviter de nouveaux retards dans l'échéancier de livraisons. Les armements embarqués font également l'objet d'une modernisation. C'est l'objet du programme d'armement air-sol modulaire (AASM), du missile de croisière Scalp, du missile de croisière naval, utilisable depuis des bâtiments de surface ou des sous-marins. M. Serge Vinçon a indiqué que l'avancement éventuel de ce dernier programme figurait au nombre des recommandations qu'il entendait formuler lors du débat en séance publique.

S'agissant des autres systèmes de force, M. Serge Vinçon a relevé que le projet de loi permettait le respect des échéances de livraison de nombreux programmes : le véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI), l'hélicoptère Tigre, les frégates multimissions, le sous-marin d'attaque Barracuda ou encore le lancement du développement du missile air-air Meteor, en coopération européenne.

Parmi les éléments nouveaux, il a mentionné l'acquisition d'une troisième frégate Horizon, l'acquisition de 157 véhicules articulés chenillés pour l'armée de terre et l'accent mis sur la protection des approches maritimes et aériennes.

M. Serge Vinçon, rapporteur, a fait observer que l'effort de recherche et technologie, financé par les crédits d'études amont, n'est pas affecté à des programmes en cours mais prépare l'acquisition des technologies nécessaires aux programmes futurs. Il a précisé que cet effort était aujourd'hui inférieur d'environ 60 % à celui des britanniques.

Dans ce domaine, le projet de loi opère un redressement notable, de l'ordre de 18 %, les crédits passant d'environ 1 milliard d'euros en 2002 à 1,2 milliard d'euros en 2008. L'accent sera mis sur le développement de démonstrateurs technologiques pour pouvoir intégrer plus rapidement les technologies nouvelles aux nouveaux programmes et de réduire les délais de développement. Deux démonstrateurs vont être prochainement lancés : l'un pour l'alerte spatiale sur les tirs de missiles balistiques, l'autre sur une liaison optique entre un drone et un satellite.

M. Serge Vinçon, rapporteur, a considéré que, par delà cette évolution positive, l'ampleur des domaines d'études justifierait des moyens beaucoup plus importants, qui ne pourront être trouvés qu'en fédérant plusieurs pays européens. Il a évoqué les propositions du groupe de travail de la Convention d'étendre à la recherche les compétences d'une future agence européenne d'armement.

En conclusion, M. Serge Vinçon, rapporteur, a considéré que le projet de loi permettait de financer les priorités les plus urgentes, à savoir la restauration de la disponibilité des matériels et la réalisation de programmes majeurs lancés depuis longtemps déjà et de financer l'acquisition de technologies et de capacités nouvelles, tenant compte des enseignements de nos derniers engagements militaires et des besoins de sécurité nouveaux.

Malgré cet effort très important, deux constats s'imposent également : des lacunes, identifiées depuis longtemps, vont persister : le transport aérien, l'aéromobilité, le vieillissement des blindés légers ; l'échéance de livraison d'équipements modernes, tels que les drones ou le missile de croisière naval, reste lointaine, alors qu'aucun programme réellement nouveau ne peut être lancé dans un domaine aussi important que le spatial.

Ainsi, le redressement des crédits ne doit pas occulter les contraintes fortes qui continueront de peser sur la modernisation de notre équipement.

Le projet de loi replace notre effort de défense sur la bonne trajectoire et représente, dans le contexte budgétaire actuel, le meilleur arbitrage qui pouvait être raisonnablement escompté en faveur de l'équipement des armées.

M. Serge Vinçon, rapporteur, a considéré que l'entrée dans la programmation devait s'effectuer sans passif lié à l'exécution des annuités antérieures, et que le budget 2004 devrait enregistrer la progression prévue de 7 % des crédits d'équipement pour donner toute sa signification au projet de loi. Les opérations extérieures ne devaient plus, par ailleurs, être financées par des annulations équivalentes au titre V.

Sous le bénéfice de ces observations, il a recommandé à la commission d'approuver le projet de loi.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, un débat s'est instauré entre les commissaires.

M. Xavier de Villepin a exprimé son adhésion aux conclusions du rapporteur. Il a considéré que l'objectif principal du projet de loi était davantage un rattrapage de capacités qu'une transformation radicale des choix. Il a observé qu'une annuité complète de crédits avait fait défaut en exécution de la précédente loi de programmation et qu'il était marquant d'observer le dépassement de la France par le Royaume-Uni en matière d'équipements militaires.

Il a remarqué que l'importance des crédits dévolus à notre capacité de dissuasion, qui représente 20 % du titre V, avait été soulignée par certains. Il a, pour sa part, réaffirmé son attachement à la configuration actuelle de notre capacité en ce domaine fondée sur deux composantes et une capacité de simulation.

S'interrogeant sur les modifications à apporter au modèle 2015, s'agissant notamment de la lutte contre le terrorisme, il a estimé que la France présentait un bilan positif pour ce qui est du renseignement humain. Il a ensuite noté que la défense européenne manquait encore de la clarté nécessaire quant à son articulation avec l'OTAN et a fait part de ses inquiétudes à ce sujet. Il a jugé opportun que la commission continue à éclaircir ces questions en s'informant notamment sur les positions britanniques.

Sur les conséquences de la régulation budgétaire annoncée par le gouvernement, il a observé que le non-respect de la loi de programmation obérerait définitivement les possibilités d'un rattrapage de capacité.

Il a souhaité obtenir des précisions quant aux évolutions récentes ayant affecté les choix de l'armée britannique, notamment en matière d'externalisation et de renforcement de la dimension interarmées de certaines fonctions. Il a enfin considéré que les évolutions de GIAT et de DCN ne se faisaient pas à un rythme suffisamment soutenu.

M. Jean-Pierre Masseret a considéré que la dévolution aux armées, par le projet de loi de programmation, de moyens budgétaires plus importants était utile et nécessaire mais a regretté que les concepts qui sont au coeur du processus de programmation n'aient pas été plus radicalement rénovés. Il a estimé que le modèle 2015, dont le maintien avait permis la préservation d'un consensus nécessaire dans la conjoncture politique particulière de la cohabitation, aurait dû faire l'objet d'aménagements plus substantiels, consécutifs à un débat parlementaire sur les grands choix stratégiques. La notion d'esprit de défense devait, par ailleurs, être placée au coeur du débat national, alors que plus de vingt départements français ne connaissent pas de présence militaire autre que celle de la gendarmerie.

Il a souligné que l'Europe de la défense était une question centrale qui concernait la base de notre politique de défense et ne devait pas faire l'économie d'une réflexion sur le rôle de notre dissuasion nucléaire et la possibilité de son extension à la défense de l'Europe. Le rôle de l'OTAN et les choix britanniques rendent également nécessaire un débat sur les grands choix stratégiques, les comparaisons avec l'armée britannique étant inopérantes en l'absence de l'examen attentif des choix importants qu'elle a effectués, notamment quant à son format.

Il a enfin considéré que la loi de programmation n'était pas contrainte par une urgence particulière et a par ailleurs déploré que les menaces bactériologiques et chimiques à l'égard des populations n'aient pas été mieux prises en compte par le projet.

M. Louis Mermaz a fait part de ses inquiétudes sur l'évolution des orientations de la diplomatie française dont il a considéré qu'elle prenait un tour moins volontariste et plus suiviste dans l'attitude adoptée face aux Etats soupçonnés de mener des politiques de développement d'armes de destruction massive. Il a souhaité que la commission puisse entendre à brève échéance le ministre des affaires étrangères sur ces questions.

M. Christian de La Malène a constaté que le modèle 2015 traduisait les fortes ambitions de la France pour ses armées, dans la mesure où ce modèle a été enrichi sans que des choix aient été opérés au détriment de certains programmes et ce, dans un contexte de ralentissement de la croissance économique. L'Allemagne, a-t-il observé, avait revu ses ambitions à la baisse et le Royaume-Uni, tout en dépensant plus que la France pour ses équipements, s'appuyait en outre sur une étroite coopération avec les Etats-Unis. Le choix de la France de l'indépendance imposait un effort financier important sur le long terme, sauf à risquer l'effondrement de notre outil de défense si les tensions sur les crédits s'avéraient trop importantes. Il a considéré que la France était bien isolée dans ses positions en faveur d'une politique européenne de défense indépendante des Etats-Unis et a estimé que l'Europe de la défense semblait assez largement illusoire.

M. Didier Boulaud a fait part de ses inquiétudes sur la position de l'armée française en Côte d'Ivoire à la suite des récentes actions conduites contre nos soldats. Il s'est ensuite interrogé sur l'opportunité d'adopter sans modification le texte dans la rédaction de l'Assemblée nationale. Il a considéré que l'examen au Sénat devait constituer l'occasion de développer des analyses actualisées sur les orientations tracées par le rapport annexé et permettre l'actualisation du Livre Blanc sur la défense.

Mme Hélène Luc a souligné l'attachement du groupe communiste républicain et citoyen à la défense de la France et aux personnels qui la servent et a reconnu la nécessité d'y consacrer les moyens nécessaires. Elle a néanmoins considéré que le projet de loi, qui privilégie la dissuasion et la projection, ne constituait pas une réponse adaptée à la question du terrorisme, qui appelle une politique de développement ambitieuse. Elle a considéré que, dans le monde actuel, les inégalités et l'absence de démocratie constituaient les vrais défis à relever pour garantir la paix et la stabilité. Les missions de service public des armées devraient par ailleurs être mieux prises en compte et elle a indiqué que son groupe préconisait à cet égard la mise en place d'un service civilo-militaire. Elle a estimé que la France avait besoin d'une industrie de défense indépendante et qu'il était essentiel de la conserver. Elle a regretté que des pays européens consacrent leurs crédits de recherche au profit de matériels américains.

Estimant que le projet de loi de programmation militaire ne correspondait pas aux choix de la France pour la paix, elle a indiqué, en conclusion, que le groupe communiste républicain et citoyen voterait contre le projet de loi.

M. Serge Vinçon, rapporteur, a alors apporté les précisions suivantes :

- la construction d'une défense européenne suscite effectivement de nombreuses interrogations et on est loin de l'idéal capacitaire et industriel que l'on pourrait espérer, compte tenu notamment d'expériences décevantes dans la réalisation de certains programmes en coopération, qui ne doivent cependant pas occulter les succès déjà obtenus. Il reste que la France semble parfois bien seule à s'impliquer en faveur d'une défense européenne ;

- les crédits du ministère de la défense devraient normalement être protégés des mesures de régulations budgétaires. Le Chef de l'Etat s'est engagé en ce sens, la mise en oeuvre des crédits prévus étant indispensable au maintien de la cohérence de notre outil de défense ;

- les coopérations interarmées doivent être accentuées pour permettre des économies supplémentaires. Il est par ailleurs nécessaire d'aller plus loin en matière d'externalisation et de confier les tâches sans spécificité militaire à des sociétés civiles ;

- la France doit préserver une industrie de l'armement terrestre. L'Etat a toujours eu vis-à-vis de GIAT une responsabilité particulière en tant qu'actionnaire et principal client, en étant appelé souvent à recapitaliser l'entreprise. Des consultations sont en cours sur les mesures à prendre pour en assurer la pérennité. GIAT Industries doit être une entreprise viable mais, à la différence de DCN, souffre de la faiblesse de son carnet de commandes ;

- le principe d'un débat régulier sur les questions de défense et les grandes orientations stratégiques, comme d'ailleurs sur la politique étrangère, est en effet important ;

- l'engagement professionnel dans les armées est d'une nature spécifique et ne peut être assimilé à la simple intégration dans la fonction publique. Cette différence doit être préservée ;

- comme l'a exposé le Président de la République le 8 juin 2001, notre dissuasion nucléaire contribue aussi à la sécurité de l'Europe et une atteinte portée à nos intérêts vitaux tiendrait compte de la solidarité croissante des pays de l'Union ;

- il y avait urgence à procéder à l'examen du projet de loi de programmation pour assurer le relais de la loi précédente, achevée en 2002, et donner aux militaires et aux industriels une visibilité pour l'avenir ;

- le projet de loi prend en compte la protection face aux menaces bactériologiques et chimiques, notamment pour les troupes déployées ;

- le modèle d'armée 2015 reste ambitieux, c'est pourquoi les échéances fixées par le présent projet de loi de programmation devront être respectées pour préserver la cohérence et la crédibilité de notre outil de défense ;

- le projet de loi de programmation permettra de rattraper certains retards mais ne palliera pas les insuffisances en matière d'aéromobilité, de transport aérien ni le retard pris dans le domaine de la recherche et développement ;

- les orientations générales et les moyens financiers prévus par le projet de loi sont conformes aux attentes. Par ailleurs, les amendements adoptés par l'Assemblée nationale ont apporté des précisions utiles. La proposition d'un vote conforme prend en compte cette appréciation ;

- la mission des forces françaises est de préserver et de restaurer la paix. Leur engagement sur des théâtres éloignés s'inscrit dans cette ambition ;

- des moyens supplémentaires au profit des forces spéciales et du renseignement sont développés dans le projet de loi pour assurer la partie militaire de la lutte contre le terrorisme ;

- le statut des entreprises publiques d'armement doit évoluer pour leur permettre des alliances capitalistiques avec des partenaires étrangers.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

Le rapporteur a indiqué que l'article premier portait sur l'approbation du rapport annexé au projet de loi, qui décrit les grandes orientations de notre politique de défense et détaille les moyens consacrés à l'effort d'équipement au cours des années 2003-2008, en précisant les cibles retenues et les échéances de commandes et de livraisons.

La commission a adopté l'article premier sans modification.

L'article 2 détermine le montant de chacune des six annuités d'équipement. Les deux premières années, 2003 et 2004, verront des augmentations importantes. La hausse sera plus modérée à partir de 2005. Les crédits d'équipement atteindront 15,08 milliards d'euros en 2008. Ces montants exprimés en euros 2003 seront réactualisés chaque année en fonction de l'indice des prix hors tabac. Les crédits prévus pour la gendarmerie par la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure s'ajoutent à cette enveloppe.

La commission a adopté sans modification l'article 2.

Présentant l'article 3, M. Serge Vinçon, rapporteur, a précisé qu'il fixait l'évolution des effectifs civils et militaires du ministère de la défense entre 2003 et 2008. Ceux-ci seront portés de 436 221 en 2002 à 446 653 en 2008, l'article ne précisant pas la répartition des effectifs par armée.

La commission a adopté sans modification l'article 3.

L'article 4 crée le fonds de consolidation de la professionnalisation doté de 572,58 millions d'euros et regroupe les moyens permettant de favoriser la fidélisation, le recrutement et la reconversion du personnel militaire.

La commission a adopté sans modification l'article 4.

L'article 5 permet la prorogation pour la durée de la loi des dispositifs d'aide au départ des officiers et sous-officiers, dits « loi 70-2 » permettant à d'anciens militaires d'intégrer la fonction publique et « loi 75-1000 » permettant aux officiers supérieurs de partir en retraite avec une pension calculée sur l'échelon de solde du grade supérieur.

La commission a adopté sans modification l'article 5.

Le rapporteur a indiqué que l'article 6 autorise le gouvernement à régler, par ordonnances, trois domaines techniques : la régularisation de la situation des jeunes gens qui étaient assujettis au service national et qui n'ont pas été incorporés du fait de sa suspension anticipée ; l'officialisation d'une position de détachement pour continuer de permettre à certains fonctionnaires d'exercer dans les armées (services postaux et trésoreries) ; la pérennisation des commissions de réforme qui continuent de fonctionner pour contrôler les inaptitudes des militaires professionnels. Le gouvernement déposera un projet de ratification dans un délai maximal de neuf mois après la promulgation du projet de loi.

La commission a adopté sans modification l'article 6.

L'article 6bis (nouveau), introduit par l'Assemblée nationale, permet d'étendre à l'ensemble du ministère de la défense un dispositif voté dans le cadre de la LOPSI, visant à améliorer la réalisation de programmes immobiliers, en recourant notamment à la formule du crédit-bail.

La commission a adopté sans modification l'article 6bis (nouveau).

L'article 7 prévoit l'organisation, tous les deux ans, d'un débat au Parlement sur les orientations de la politique de défense et leur mise en oeuvre.

La commission a adopté sans modification l'article 7.

L'article 8 (nouveau), ajouté lors du débat à l'Assemblée nationale, prévoit la présentation au parlement d'un rapport annuel sur l'exécution de la loi de programmation militaire, déposé en même temps que le projet de loi de finances. Il fera l'objet d'un débat.

La commission a adopté sans modification l'article 8 (nouveau).

La commission a alors adopté l'ensemble du projet de loi de programmation militaire pour les années 2003-2008, le groupe socialiste s'abstenant et le groupe communiste républicain et citoyen votant contre.

Traités et conventions - Conservation des cétacés de la Mer Noire, de la Méditerranée et de la zone atlantique adjacente - Examen du rapport

La commission a ensuite examiné le rapport de Mme Maryse Bergé-Lavigne sur le projet de loi n° 63 (2001-2002) autorisant l'approbation de l'accord sur la conservation des cétacés de la Mer Noire, de la Méditerranée et de la zone atlantique adjacente.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur, a tout d'abord indiqué que cet accord, signé à Monaco le 24 novembre 1996, est entré en vigueur entre cinq Etats riverains de la Méditerranée (Espagne, Croatie, Maroc, Malte et Monaco) et deux Etats de la Mer noire (Géorgie et Bulgarie) le 1er juin 2001. Il s'appliquera donc à la France dès sa ratification.

Présentant tout d'abord le cadre juridique de l'accord, le rapporteur a expliqué qu'il s'insérait dans un ensemble de conventions internationales multilatérales sur l'environnement dont il constitue une déclinaison particulière par son caractère régional et son objet spécifique. L'accord de 1996 s'inscrit ainsi dans le cadre des conventions internationales relatives à la protection de la faune sauvage, des espèces migratrices et du milieu marin (conventions de Bonn de 1979 et de Rio de 1992), des conventions relatives à la protection de la Méditerranée et de la Mer Noire (conventions de Barcelone de 1976 et de Bucarest de 1992) et des conventions relatives à la préservation des cétacés (convention de 1946 réglementant la chasse à la baleine).

Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur, a ensuite relevé que le présent accord présentait des dispositions à la fois classiques et plus novatrices. Ainsi, par rapport aux précédents accords relatifs à la protection du milieu marin et à la gestion des ressources halieutiques, l'accord de 1996 prend en compte les activités économiques (pêche et tourisme), privilégie la préservation des habitats à travers la création d'un réseau de zones spécialement protégées plutôt que de se limiter à la seule conservation des espèces et favorise le développement des recherches scientifiques pour mieux connaître les populations de cétacés et prendre les mesures adéquates de protection. La définition du champ d'application de l'accord apparaît comme plus novatrice dans la mesure où il inclut, pour la première fois, l'ensemble des pays riverains de la Mer Noire et de la Méditerranée, s'étend à une zone atlantique adjacente et invite tous les Etats, dont les navires interviennent dans cette zone, à ratifier l'accord et à participer à la conservation des cétacés. De même, la liste des cétacés devant être protégés, annexée à l'accord, n'est qu'indicative, les Etats Parties ne voulant exclure aucune espèce. Enfin, l'accord de 1996, s'il crée des instances ad hoc pour assurer sa mise en oeuvre, prévoit, par souci budgétaire et pour favoriser une action cohérente avec les conventions internationales existantes, de confier son secrétariat à celui de la convention de Bonn et la fonction de conseil scientifique à une commission spécialisée déjà existante.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur, a par ailleurs présenté les axes du plan de conservation des cétacés, annexé à l'accord et devant être mis en oeuvre par des Etats Parties. Outre l'interdiction de la capture délibérée des cétacés prévue par l'article 2, le plan de conservation prévoit l'interdiction des filets maillants dérivants de plus de 2,5 kilomètres de long, proscrit l'abandon en mer des engins de pêche et instaure l'obligation de relâcher immédiatement les cétacés capturés accidentellement. Les Etats devront également mener des études sur l'impact des activités humaines sur le milieu marin et la conservation des cétacés. Ils devront de plus réglementer, limiter ou interdire le déversement en mer des substances polluantes ou toxiques. Les activités de recherche seront développées en commun afin de surveiller l'évolution des populations, de déterminer leurs voies de migration et leurs zones de reproduction, d'évaluer leurs besoins alimentaires et d'étudier les spécimens morts, échoués ou malades. Enfin, des mesures seront prises pour assurer l'information des professionnels et du public sur le régime de protection des cétacés, les législations applicables, la localisation des zones spécialement protégées et les techniques de conservation.

En conclusion, Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur, a souligné le caractère indispensable de la concertation internationale pour la préservation d'espèces dont les aires de répartition dépassent largement le cadre des eaux territoriales, et même parfois de la Méditerranée, et a relevé l'importance de coopérations concrètes réunissant l'ensemble des pays des deux rives de la Méditerranée.

La commission a alors adopté le présent projet de loi.

Traités et conventions - Accord France-Brésil relatif à l'emploi salarié des membres des familles des agents des missions officielles - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Louis Moinard sur le projet de loi n° 294 (2001-2002) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil relatif à l'emploi salarié des membres des familles des agents des missions officielles de chaque Etat dans l'autre.

M. Louis Moinard, rapporteur, a d'abord observé que la protection accordée aux agents des missions officielles par les conventions de Vienne de 1961 et 1963 sur les relations diplomatiques et consulaires, sous la forme de privilèges et immunités qui s'étendent aux membres de leur famille, rend difficile leur insertion, dans des conditions normales, sur le marché du travail de l'Etat d'accueil. La double activité des couples étant aujourd'hui la règle générale, la possibilité pour les conjoints d'exercer une activité est de nature à faciliter la mobilité professionnelle des agents et, par conséquent, la gestion des ressources humaines du ministère des affaires étrangères. Le rapporteur a indiqué que, tout en préservant l'essentiel des particularités du statut de résident dérogatoire dont bénéficient les familles des agents des missions officielles, cet accord de réciprocité visait à en supprimer les éléments incompatibles avec l'exercice d'un emploi salarié.

M. Louis Moinard, rapporteur, a alors exposé les caractéristiques principales des privilèges et immunités accordés aux familles des agents.

Cette protection, traditionnellement destinée à assurer l'indépendance de l'agent, relève aussi pour partie des usages et de la courtoisie. Ces privilèges et immunités supposent l'inviolabilité, des immunités de juridiction civile et administrative, mais aussi pénale, enfin des privilèges fiscaux et douaniers. La portée concrète de ces immunités est importante, puisqu'elle s'étend aux actes accomplis avant le mariage et qui peuvent être éloignés de la mission de l'agent. L'agent diplomatique et sa famille sont exemptés des dispositions de sécurité sociale, de tous impôts et taxes, à l'exception de la fiscalité indirecte et des impôts sur des opérations particulières, en particulier immobilières. L'étendue de cette protection est difficilement compatible avec l'exercice d'un emploi dans les conditions de droit commun.

M. Louis Moinard, rapporteur, a indiqué que, le Conseil de l'Europe, intervenant sur ce sujet avait adopté, le 12 février 1987, un modèle d'accord qui retenait comme solution la suppression des immunités pour les actes en rapport avec l'exercice d'une activité professionnelle ainsi que le principe d'une autorisation de travail accordée par la voie diplomatique. Il a observé que les dispositions de l'accord signé avec le Brésil prenaient acte des difficultés en procédant à l'aménagement des éléments les plus dérogatoires du statut. Il a rappelé que l'entrée sur le territoire de l'autre Etat pour les familles des agents était, dès l'abord, dérogatoire. L'accord prévoit que les personnes à charge peuvent occuper tout emploi approprié, sans aucune restriction, à l'exception des professions réglementées dont elles doivent respecter les critères.

M. Louis Moinard a exposé que l'accord consistait à délivrer une autorisation de travail, à titre dérogatoire, aux personnes à charge des membres des missions officielles qui ont obtenu une proposition d'emploi. En contrepartie, le bénéficiaire de l'autorisation renonce à ses privilèges et immunités pour les questions liées à l'emploi exercé. En matière pénale, la levée de l'immunité de juridiction n'est pas prévue a priori mais elle s'effectue, pour les infractions pénales en relation avec l'activité professionnelle exercée, à la demande de l'Etat d'accueil lorsque l'Etat accréditant juge que la levée d'immunité n'est pas contraire à ses intérêts essentiels. Cette levée n'emporte pas la renonciation à l'immunité d'exécution pénale, pour laquelle, de façon classique, une renonciation distincte que l'Etat d'accueil « prendra en considération »  est prévue.

M. Louis Moinard a précisé que la personne à charge, dès lors qu'elle est autorisée à occuper un emploi, ne bénéficiait plus de privilèges douaniers et était soumise au régime de sécurité sociale en vigueur dans l'Etat d'accueil. L'autorisation d'occuper un emploi cesse à la date de la fin des fonctions de l'agent ou dès que le bénéficiaire cesse d'avoir la qualité de personne à charge.

M. Louis Moinard a relevé que l'accord ne concernerait qu'un nombre de personnes relativement limité, de l'ordre d'une dizaine, tant pour la France que pour le Brésil ; le bilan des accords en vigueur ne concernait que quelques personnes en Amérique du Nord notamment et, en France, une vingtaine d'autorisations de travail sont en cours de validité.

En conclusion, M. Louis Moinard, rapporteur, a considéré que l'accord dérogeait, de façon strictement proportionnelle aux nécessités de l'exercice d'un emploi salarié, aux privilèges et immunités dont bénéficient les familles des agents des missions officielles. Il répondait ainsi à un besoin très clair des familles de nos agents et était de nature à faciliter leur activité professionnelle.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi.

Traités et conventions - Protocole de Montréal relatif aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Hubert Durand-Chastel sur les projets de loi :

- n° 316 (2001-2002) autorisant l'approbation de l'amendement au protocole de Montréal du 16 septembre 1987 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, adopté à Montréal le 17 septembre 1997

- et n° 317 (2001-2002) autorisant l'approbation de l'amendement au protocole de Montréal du 16 septembre 1987 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, adopté à Pékin le 3 décembre 1999.

M. Hubert Durand-Chastel, rapporteur, a tout d'abord indiqué que les deux projets de loi soumis à l'examen de la commission avaient pour objet de compléter le dispositif international de protection de la couche d'ozone, originellement fondé sur une convention cadre, adoptée à Vienne en 1985 sous l'égide des Nations unies, qui ne comprend pas de disposition contraignante, mais vise à encourager la recherche, la coopération et l'échange d'informations entre pays. Il a rappelé que les avancées scientifiques intervenues à partir de 1985 avaient favorisé une prise de conscience internationale des dangers d'un appauvrissement de la couche d'ozone, qui expose notre planète à un rayonnement ultraviolet accru, avec des conséquences pour la santé humaine, s'agissant notamment des cancers de la peau.

Le rapporteur a exposé les évolutions successives du dispositif international de protection de la couche d'ozone, au rythme des découvertes scientifiques, avec, comme point de départ des dispositifs contraignants, le protocole de Montréal, adopté en 1987. Celui-ci a pour objet de réduire progressivement la consommation, la production et les exportations de huit substances qui appauvrissent la couche d'ozone, notamment les CFC. D'autres amendements ont été adoptés lors des réunions des parties qui ont suivi, visant à modifier les calendriers de réduction des substances réglementées, à élargir le champ d'application du protocole à d'autres substances et à créer un mécanisme de compensation financière pour les pays en développement.

L'amendement de Montréal, adopté en 1997 au cours de la neuvième réunion des parties, ajoute au dispositif trois dispositions principales :

- l'interdiction des importations et des exportations d'un pesticide, le bromure de méthyle, en provenance et à destination de tout Etat non partie au protocole de Montréal ;

- l'interdiction des exportations (sauf pour destruction) de substances réglementées par des Parties continuant à produire ces substances en ne respectant pas les mesures de contrôle prévues par le protocole ;

- un système d'autorisation des importations et des exportations des substances réglementées.

M. Hubert Durand-Chastel, rapporteur, a signalé que les dispositions des deux amendements étaient déjà inscrites dans la législation nationale par le biais du règlement communautaire du 29 juin 2000, relatif aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone. Les amendements sont par ailleurs entrés en vigueur, le seuil des vingt ratifications nécessaires ayant été atteint en février pour le plus récent d'entre eux, l'amendement de Pékin, dont le rapporteur a ensuite exposé les principales dispositions. Adopté le 3 décembre 1999 par la onzième réunion des parties, cet amendement concerne essentiellement trois types de substances :

- les HCFC, dont une stabilisation de la production est imposée aux pays développés sur la base du niveau de 1989, les importations et les exportations vers les Etats non parties au protocole étant interdites ;

- le bromochlorométhane dont la production et la consommation sont interdites aux Etats parties au protocole de Montréal à compter du 1er janvier 2002 ainsi que l'importation et l'exportation vers des Etats non parties au protocole ;

- le bromure de méthyle dont les parties doivent déclarer les quantités utilisées à des fins de quarantaine et de traitement avant expédition.

M. Hubert Durand-Chastel, rapporteur, a observé qu'en l'absence de mise en place d'un dispositif contraignant, les scientifiques considéraient qu'à l'horizon 2050, l'exposition de la terre aux ultraviolets aurait doublé dans l'hémisphère Nord et quadruplé dans l'hémisphère Sud, alors que les mesures prises devraient précisément permettre de revenir à la normale à cette échéance. Le dispositif international de protection de la couche d'ozone, qui concerne aujourd'hui 96 produits chimiques, a donc d'ores et déjà fait preuve d'une certaine efficacité. Les progrès attendus résultent du développement par l'industrie d'alternatives efficaces.

En conclusion, M. Hubert Durand-Chastel a considéré que le protocole de Montréal constituait une illustration du principe de précaution adaptée au rythme des connaissances scientifiques à un problème global que seule une réelle coopération internationale peut permettre de résoudre.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a souhaité connaître la position américaine à l'égard du dispositif de protection de la couche d'ozone.

M. Xavier de Villepin a observé la complexité des phénomènes chimiques qui affectent la couche d'ozone qui semble se reconstituer à certaines périodes de l'année.

M. Hubert Durand-Chastel, rapporteur, a précisé que la protection de la couche d'ozone faisait aujourd'hui l'objet d'un consensus très large au sein de la communauté internationale, consensus qui inclut les Etats-Unis. Il a remarqué que les phénomènes affectant la couche d'ozone n'étaient pas encore totalement identifiés et que le dispositif de protection serait certainement appelé à évoluer en fonction des découvertes scientifiques.

Suivant l'avis de son rapporteur, la commission a ensuite adopté les deux projets de loi.

Désignation de rapporteurs

La commission a désigné comme rapporteur :

- M. Jean-Guy Branger sur le projet de loi n° 403 (AN - 12ème législature) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'Australie sur l'emploi des personnes à charge des membres des missions officielles d'un Etat dans l'autre ;

- M. André Boyer sur le projet de loi n° 453 (AN - 12ème législature) autorisant laratification des conventions de l'Organisation internationale du travail concernant le bien-être des gens de mer, en mer et dans les ports, le rapatriement des marins, l'inspection des conditions de travail et de vie des gens de mer, le recrutement et le placement des gens de mer, la durée du travail des gens de mer et les effectifs de navires et du protocole à la convention sur les normes minima à observer sur les navires marchands.

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