Mardi 9 novembre 1999

- Présidence de M. Jean François-Poncet, président, puis de M. Jean Huchon, vice-président. -

PJLF pour 2000 - Audition de M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement

La commission a procédé à l'audition de M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, surles crédits du logement dans le projet de loi de finances pour 2000.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a fait valoir qu'il était indispensable de compléter l'examen des dotations budgétaires par la prise en compte des mesures fiscales favorables à l'immobilier, du nouveau mécanisme de financement du logement social à travers le prêt locatif à usage social (PLUS), des allégements de charges consentis aux organismes HLM, et des nouvelles interventions du " 1 % logement ".

Présentant les dépenses budgétaires, le ministre a indiqué qu'elles étaient fixées à 47,9 milliards de francs, en hausse de 5,3 % du fait de la rebudgétisation complète du prêt à taux zéro, mais en très légère baisse si l'on intégrait les comptes d'affectation spéciale supprimés en 2000.

Il a exposé que la quasi-totalité des dispositions de la loi du 29 juillet 1998 concernant la lutte contre les exclusions était aujourd'hui opérationnelle, et que plusieurs dispositions du volet logement de cette loi comportaient des conséquences budgétaires, déjà présentes dans le budget 1999 et confirmées en 2000.

C'est le cas, a-t-il ajouté, des fonds de solidarité pour le logement (FSL), dont le rôle a été considérablement renforcé par la loi et pour lesquels l'effort de l'Etat est passé de 270 millions de francs en 1997 à 507 millions de francs en 2000, soit un doublement en trois ans.

A propos de la lutte contre le saturnisme, le secrétaire d'Etat a précisé que la création d'un article budgétaire nouveau doté de 75 millions de francs permettrait de financer tant les diagnostics d'immeubles susceptibles de provoquer du saturnisme que les travaux d'urgence effectués en substitution des propriétaires défaillants en application de l'article 123 de la loi.

Il a ajouté, enfin, que la nouvelle aide à la médiation locative, créée par l'article 40 de la loi sur les exclusions se mettait en place progressivement avec la signature de conventions dans les départements.

M. Louis Besson a rappelé que les aides personnelles au logement participaient largement à la prévention de l'exclusion sociale, puisqu'elles bénéficiaient aux 6 millions de ménages les plus modestes et il a souligné qu'en 1999 la consommation des crédits concernant ces aides avait été inférieure aux prévisions compte tenu de la bonne situation économique. Il a indiqué qu'en 2000 et pour les mêmes raisons, les crédits étaient fixés à 34,34 milliards de francs, en très légère diminution par rapport à 1999, tout en intégrant l'actualisation des barèmes prévue l'an prochain.

Il a indiqué que, par anticipation sur l'adoption du projet de loi sur l'accueil des gens du voyage, en cours de discussion, le budget 2000 prévoyait 50 millions de francs de crédits pour l'aménagement d'aires d'accueil nouvelles, auxquels s'ajoutaient une dotation du ministère de l'emploi et de la solidarité et 25 millions de francs d'aide au fonctionnement des aires existantes.

S'agissant du parc HLM, il a souligné que la stabilisation des dotations budgétaires à hauteur de 2,93 milliards de francs, pour financer les travaux de construction et de réhabilitation, était à replacer dans un contexte d'allégements de charges importants pour les organismes HLM, décidés le 21 juillet dernier, équivalant à environ 45 milliards de francs sur la durée des prêts restant à courir.

Il a également évoqué l'extension du bénéfice de la TVA à taux réduit à l'ensemble des travaux des organismes, y compris l'entretien courant -ce qui représentait 1,4 milliard de francs et dont une large part devrait être répercutée sur les locataires- et, enfin, le lancement du prêt locatif à usage social (PLUS), pour améliorer le financement des opérations et permettre une meilleure mixité sociale.

Ces mesures, a-t-il ajouté, ont conduit à demander aux organismes un effort en faveur des locataires, avec le gel des loyers sur les deux prochaines années que l'Union des organismes HLM s'est engagée à mettre en oeuvre. Il a souhaité que ce contexte d'allégement des charges incite les organismes à relancer la construction du logement social.

Abordant la question du parc de logements privés, il a indiqué que les dotations pour l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) étaient maintenues à 3 milliards de francs, mais que les travaux subventionnés allaient également bénéficier de la réduction à 5,5 % du taux de TVA.

Soulignant que pour le secteur de l'accession sociale à la propriété, le budget 2000 prévoyait de financer environ 110.000 prêts à taux zéro, comme les années précédentes, il a ajouté que la baisse des taux d'intérêt des prêts immobiliers avait conduit mécaniquement à réduire d'environ 7 % le coût pour le budget de l'Etat de l'aide permettant de distribuer ces prêts sans intérêt, soit environ 400 millions de francs d'économies, et cela sans modification de leur barème.

Il s'agit là, a-t-il conclu, après les aides personnelles au logement, de la deuxième cause " automatique " de baisse des crédits 2000 par rapport à la loi de finances initiale 1999, sachant que la réalisation effective 1999 sera, grâce à la baisse des taux, inférieure aux prévisions initiales.

Evoquant enfin la politique de l'urbanisme, le secrétaire d'Etat a indiqué qu'elle tendrait à poursuivre les grandes opérations d'urbanisme telles qu'Euroméditerranée et l'aménagement de la plaine de France, à faciliter le retour des villes nouvelles à un régime financier et fiscal de droit commun, et enfin à soutenir l'action des agences d'urbanisme grâce à une dotation de 58 millions de francs. Il a ajouté que le projet de loi sur l'habitat, l'urbanisme et les déplacements, présenté début 2000, tendrait à clarifier le régime juridique applicable aux collectivités locales en matière d'urbanisme.

Le secrétaire d'Etat a ensuite évoqué les principales mesures fiscales encourageant les activités immobilières :

- la suppression du droit de bail, dès 2000 pour près de 90 % des locataires et en 2001 pour les autres, se traduisant par une baisse directe de 2,5 % des quittances des locataires, dans le parc HLM comme dans le parc privé, ce qui peut représenter 5 % voire 10 % de baisse, pour les bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement (APL), sur leur charge résiduelle. Cette mesure, a-t-il indiqué, représente 7 milliards de francs, en deux ans, de baisse des charges ;

- l'application d'un taux réduit de TVA sur les travaux d'amélioration, d'aménagement et d'entretien des logements représente environ 20 milliards de francs de baisse des impôts, afin de lutter contre le travail au noir et relancer l'emploi, puisque cette mesure, qui se veut pérenne, pourrait permettre de créer entre 30.000 et 50.000 emplois ;

- le report de six mois de la date-limite d'achèvement des travaux pour les chantiers engagés sous l'ancien régime d'amortissement, afin d'éviter des tensions pour les entreprises du bâtiment d'ici à la fin de l'an 2000, notamment sur le second oeuvre ;

- l'extension du régime simplifié d'imposition des revenus fonciers, appelé " microfoncier ", institué par le budget 1999 ;

- la nouvelle baisse de 20 % sur les droits de mutation, prenant effet dès le 15 septembre 1999, qui limitera ces droits à 4,8 % dans tous les départements, et place désormais les taux français dans une situation comparable à celle des pays voisins.

En conclusion, M. Louis Besson a fait valoir que ce budget 2000 poursuivait la rénovation globale de la politique du logement entreprise depuis un peu plus de deux ans maintenant.

Après s'être félicité de la baisse des crédits de fonctionnement inscrits au budget de l'urbanisme et avoir rappelé que l'accroissement du budget provenait essentiellement de la budgétisation du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France, M. Jacques Bellanger, rapporteur pour avis, a souhaité une présentation plus claire du budget et s'est interrogé sur les raisons qui expliquent la longueur de la procédure d'établissement des directives territoriales d'aménagement (DTA).

En réponse, M. Louis Besson a indiqué que des efforts seraient accomplis dans le futur pour limiter les modifications de la nomenclature budgétaire. Il a ajouté, s'agissant des DTA, que le dernier comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire avait avalisé plusieurs décisions importantes relatives à leur élaboration, et qu'il veillerait personnellement à ce qu'elles soient mises en oeuvre dans les meilleurs délais.

M. Jacques Bellanger, rapporteur pour avis, lui a ensuite demandé si le projet de loi en préparation contiendrait des mesures de nature à limiter le volume de contentieux, à faciliter l'élaboration de documents de planification dans les communes rurales, et, enfin, à mieux prendre en compte les problèmes spécifiques des espaces périurbains, soulignés par un récent rapport de M. Gérard Larcher.

Le secrétaire d'Etat lui a répondu que même si aucun arbitrage n'était, pour l'heure, rendu, le projet de loi s'attacherait à exploiter les travaux du Sénat afin de contribuer à renforcer la sécurité juridique. Il a souligné que la législation existante avait été adoptée dans les années 1960 et 1970 afin de favoriser l'urbanisation et qu'il était désormais temps de privilégier " le contenu des documents par rapport au formalisme des procédures ". En ce qui concerne les communes rurales, il a indiqué qu'il serait envisageable de donner un caractère plus opérationnel aux cartes communales, sous réserve de les soumettre à enquête publique.

M. Jean-Pierre Plancade, rapporteur pour avis des crédits du logement, a souligné la cohérence des orientations budgétaires, qui s'inscrivent dans un contexte très favorable grâce aux mesures fiscales proposées sur le logement.

S'agissant du logement social, il s'est demandé si les collectivités locales et les associations auraient accès au PLUS, dans les mêmes conditions que pour les prêts locatifs aidés (PLA), soulignant l'intérêt de favoriser de petites opérations de logement social en milieu rural notamment.

En ce qui concerne le prêt à taux zéro, il a souhaité savoir s'il n'était pas possible de profiter de la diminution du coût moyen du prêt pour en élargir le champ, en abaissant la quotité de travaux exigible pour une acquisition dans l'ancien.

Enfin, il a souhaité que le secrétaire d'Etat fasse le point sur la réforme des organismes collecteurs de 1 %, et sur leurs nouvelles compétences, notamment en ce qui concerne leur intervention auprès des bailleurs privés.

Lui répondant, M. Louis Besson a reconnu que l'intégration des PLA à loyer minoré (PLA-LM) dans le PLUS ne permettait plus aux collectivités locales d'y avoir accès, et qu'il envisageait de remédier à cette situation en ouvrant le bénéfice du PLUS à ces collectivités, pour des opérations d'acquisition-amélioration. Il a fait valoir que l'abaissement de la quotité de travaux exigible dans l'ancien pour bénéficier du prêt à taux zéro coûterait au budget de l'Etat un milliard de francs en année pleine, et que l'application du taux réduit de TVA sur les travaux apportait une réponse quasiment équivalente. Il s'est félicité, à propos du dispositif du 1 % logement, du dynamisme de l'Union d'économie sociale du logement, qui a élaboré de nouveaux produits répondant aux nouvelles obligations légales de ce secteur. Il a cité notamment l'avance dénommée " Loca-pass " pour la caution de paiement du loyer et des charges locatives, le " Pass-travaux ", finançant les travaux d'emménagement et le " Sécuri-pass " pour sécuriser les accédants à la propriété. Il a indiqué également que le 1 % logement pouvait financer des investissements dans le secteur locatif privé à des taux privilégiés dont la durée était calculée en fonction des périodes de réservation consenties. Il a souhaité que la négociation de la convention entre le mouvement HLM et le 1 % logement puisse aboutir dans les meilleurs délais.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis des crédits du logement social au nom de la commission des affaires sociales, a ensuite interrogé le secrétaire d'Etat sur les conséquences, pour les organismes HLM et leurs locataires, de l'absence de révision des valeurs cadastrales, sur l'état d'application du volet " logement " de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, sur les causes du ralentissement de la construction de logements sociaux et sur le bilan de l'action de la Caisse de garantie du logement social.

En réponse, M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a rappelé que la question de la révision des valeurs cadastrales relevait principalement de la compétence du ministre des finances. Observant toutefois que les retards pris dans la révision nécessiteraient des mesures d'accompagnement et de correction, il s'est prononcé en faveur d'une révision rapide.

Il a reconnu que l'absence de révision se traduisait par une surévaluation des valeurs locatives et pesait lourdement sur les organismes HLM, estimant que ceci expliquait une part significative de la hausse de la taxe foncière sur les propriétés bâties supportée par les HLM, cette taxe étant passée de 2 milliards de francs en 1990 à 8 milliards de francs actuellement. Il a évoqué l'intérêt d'une réflexion sur un fonds de péréquation de la taxe sur les propriétés foncières bâties, constatant que cette taxe était le seul impôt direct local à ne bénéficier d'aucun encadrement ou correctif.

S'agissant de la loi d'orientation, il a rappelé que 17 décrets, 5 arrêtés et 9 circulaires avaient été publiés en matière de politique du logement. Il a également rappelé que le numéro unique d'attribution pour les demandes de logement était encore en phase d'expérimentation, précisant qu'il souhaitait le généraliser à la fin du premier semestre 2000 si les contraintes techniques le permettaient. S'agissant des conférences intercommunales du logement, il a observé que leur mise en place différait selon les départements, le préfet conservant une certaine latitude pour leur mise en oeuvre. Mais il a reconnu que les logements d'intégration restaient trop peu nombreux, seuls 3.500 logements de ce type ayant été construits en 1998 contre un objectif de 10.000.

Observant le ralentissement de la construction des logements sociaux, il a jugé que l'insuffisance de l'offre de logements sociaux favorisait l'insalubrité du marché du logement et a estimé que le Gouvernement avait apporté une réponse aux difficultés généralement avancées, grâce à la mise en place du prêt locatif à usage social et aux nouvelles marges de manoeuvre du " 1 % logement ".

Il a jugé que, si les mesures prises se révélaient insuffisantes, il faudrait envisager d'obliger à la construction de logements sociaux au niveau local, ce qui pourrait faire l'objet d'une mesure dans le projet de loi sur l'habitat, l'urbanisme et les déplacements.

S'agissant de la Caisse de garantie du logement social, il a déclaré qu'il attendait le dépôt imminent d'un rapport de l'inspection générale des finances sur ce projet et qu'il ne manquerait pas d'informer le Parlement des conclusions de ce rapport.

M. Louis Althapé a souhaité que l'Etat contribue financièrement à l'élaboration des documents d'urbanisme dans les petites communes, le cas échéant par l'intermédiaire des agences départementales d'urbanisme. Il a souligné qu'en milieu rural, il existait une demande forte de logements non satisfaite.

M. Ladislas Poniatowski a considéré que compte tenu des charges de fonctionnement -notamment salariales- qui pesaient sur les offices de HLM, il était impossible de respecter l'engagement de blocage des loyers pendant deux ans. Il a fait valoir que la réalisation de petites unités de logements sociaux en milieu rural entraînait un surcoût en terme de construction et surtout de viabilisation, souhaitant, dans ces conditions, que ce type de projet soit mieux subventionné.

M. Charles Revet a rappelé les résultats du dernier recensement révélant une baisse de la population en milieu urbain et une augmentation de celle des villes moyennes et du milieu rural, pour souligner qu'il fallait répondre positivement aux nouveaux besoins en matière de logement.

Il a également regretté que les services déconcentrés de l'Etat aient, le plus souvent, une interprétation maximaliste de la règle de constructibilité limitée, avant de déplorer que l'Etat n'accorde pas une aide suffisante à la construction de logement social en milieu rural, préférant concentrer ses efforts sur les zones urbaines, alors même que de nombreux citadins souhaitent habiter la campagne.

M. Louis Moinard est intervenu pour souhaiter que la répartition des PLA prenne en compte la notion d'aménagement du territoire. S'agissant de l'application du taux réduit de TVA, bénéfique pour l'activité du secteur du bâtiment, il a attiré l'attention du secrétaire d'Etat sur les difficultés des entreprises artisanales à embaucher.

Leur répondant, M. Louis Besson a indiqué que ce projet de loi sur l'habitat, l'urbanisme et les déplacements tendrait à favoriser la décentralisation de certaines compétences au profit de petites communes, tout en reconnaissant qu'il conviendrait de résoudre les problèmes financiers posés par cette réforme. Il a fait valoir que les services déconcentrés avaient mission, en matière d'attribution de prêts locatifs aidés, de veiller à tenir compte de l'offre locative privée et à privilégier la revitalisation de l'habitat ancien vacant lorsqu'il existe. Rappelant les dispositions destinées à favoriser la location des logements vacants résultant de la loi relative à la lutte contre les exclusions, il a souligné que ses services s'emploieraient à résoudre les problèmes posés par les besoins en logements neufs à caractère social en zone rurale.

S'agissant du blocage des loyers HLM, il a rappelé que son coût pour les organismes ne représentait qu'un tiers de l'allégement de dette qu'ils avaient obtenu, et souligné qu'il s'agissait d'un engagement volontaire, et non d'une obligation légale ou conventionnelle, ne s'appliquant pas aux organismes soumis à un plan de redressement, ni aux logements venant d'être réhabilités.

Il a jugé très préoccupant le niveau de vacances constaté dans certaines parties du parc locatif social, et souhaité que des crédits plus importants soient mobilisés pour gérer les problèmes de restructuration urbaine.

M. Pierre-Yvon Trémel a souhaité obtenir des précisions sur les délais de parution du texte aménageant le régime des PLUS au bénéfice des collectivités locales. Il a mis en garde le secrétaire d'Etat contre les effets pervers de la mesure d'abaissement du taux de TVA sur les travaux réalisés dans le logement, soulignant l'existence de goulots d'étranglement et dénonçant la non-répercussion de la baisse de TVA sur les prestations de certaines entreprises du secteur.

M. Marcel-Pierre Cléach a souligné qu'en milieu rural le surcoût de la construction de logements sociaux pouvait être estimé à 80.000 francs. Il a jugé que la perspective du numéro unique départemental pour l'attribution de logements sociaux dissuadait les maires d'en accepter la construction sur le territoire de leur commune, de crainte qu'il ne soit plus tenu compte de leur avis dans la procédure d'attribution.

M. Bernard Joly a suggéré au secrétaire d'Etat d'expérimenter une aide spécifique pour le milieu rural afin d'encourager la rénovation des logements locatifs privés.

M. Dominique Braye a mis en garde contre les risques de transferts financiers massifs induits par la réforme des valeurs cadastrales, notamment dans les villes comptant plus de 50 % de logements sociaux. Il a jugé que les opérations de restructuration urbaine et de rééquilibrage en termes de mixité sociale devaient être menées au niveau du département. Il a considéré, enfin, que l'accueil des gens du voyage constituait un problème national, soulignant l'échec des expérimentations menées localement.

M. Alain Gérard a ajouté que ce problème se posait de façon aiguë sur le littoral, qui ne disposait pas de structures d'accueil adaptées aux grands rassemblements des gens du voyage.

Leur répondant, le secrétaire d'Etat a apporté les précision suivantes :

- le texte réglementaire aménageant le régime des PLUS pour les collectivités locales fera l'objet rapidement d'un examen interministériel ;

- fin juillet 1999, l'indice du coût de la construction avait progressé de 1,8 % sur douze mois et les prix enregistrent depuis une légère augmentation, qu'il a jugée en partie légitime pour permettre aux entreprises du secteur de restaurer leurs marges. Il a rappelé néanmoins que la mesure d'abaissement du taux de TVA expérimentée sur trois ans serait évaluée en fonction des résultats obtenus en termes de croissance et de création d'emplois ;

- les dotations de l'ANAH et de la PAH ont été revalorisées depuis deux ans et le statut du bailleur privé constitue une incitation fiscale pérenne et encourageante pour l'investissement locatif privé, tant dans l'ancien que dans la construction neuve ;

- le projet de loi sur l'accueil des gens du voyage, qui pourra être amélioré lors de son examen par le Sénat, évite le double écueil de la sédentarisation forcée et du " court-circuitage " de l'autorité judiciaire. Il prévoit des engagements financiers non négligeables pour la réalisation des aires d'accueil dans les délais légaux. En contrepartie, le texte renforce les pouvoirs des maires, ayant respecté leurs obligations en matière d'aires d'accueil, qui pourront notamment obtenir des décisions d'expulsion valables sur l'ensemble du territoire communal.

Mercredi 10 novembre 1999

- Présidence de M. Philippe François, vice-président. -

Résolutions européennes - Procédures de mise en oeuvre de l'accord de commerce, de développement et de coopération entre la Communauté et l'Afrique du Sud - Examen du rapport et des amendements

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Gérard César sur la proposition de résolution n° 35 (1999-2000), présentée en application de l'article 73 bis du Règlement, par M. Hubert Haënel, au nom de la Délégation pour l'Union européenne, sur la proposition de règlement du Conseil relatif à certaines procédures de mise en oeuvre de l'accord de commerce, de développement et de coopération entre la Communauté et l'Afrique du Sud (E. 1303).

M. Gérard César, rapporteur, a rappelé que la proposition de résolution, présentée par M. Hubert Haenel, portait sur la proposition de règlement du Conseil relatif à certaines procédures de mise en oeuvre de l'accord entre la Communauté et la République d'Afrique du Sud, déposé le 21 septembre dernier au Sénat, sous le n° E-1303. Il a indiqué que ce texte avait trait, notamment, à l'ouverture et à la gestion de contingents tarifaires pour les fleurs, les fruits, les fromages, et les vins -avec un quota annuel d'entrée sur le territoire de l'Union à droits nuls pour 320.000 hectolitres de vins sud-africains.

Il a observé que ce dossier s'avérait excessivement complexe, tant sur la forme que sur le fond.

M. Gérard César, rapporteur, a précisé qu'avec environ 25 % du PIB du continent africain et 80 % du PIB de l'Afrique australe, l'Afrique du Sud était souvent présentée comme " le géant de l'Afrique ". Il a reconnu que l'économie de ce pays posait un problème de classement aux experts, puisqu'elle était à la fois une économie industrialisée pour certains de ses secteurs et, en même temps, un pays en développement eu égard au revenu de la population.

M. Gérard César, rapporteur, a souligné que le commerce extérieur représentait une activité essentielle de l'économie sud-africaine, les exportations constituant en 1997 32,8 % du PIB.

Il a rappelé que le secteur agricole sud-africain, qui représentait, en 1996, 5,73 % du PIB et 10 % de la population, était structurellement excédentaire et que l'Afrique du Sud était le huitième plus grand producteur de vin au monde.

Après avoir relevé que la France n'était encore qu'un partenaire économique de second rang de la République d'Afrique du Sud, M. Gérard César, rapporteur, a fait état du rôle important joué par l'Union européenne dans ce pays, l'Europe occupant le premier rang à la fois dans les relations commerciales sud-africaines et dans le volume des investissements.

Ayant évoqué l'existence, depuis 1994, d'un accord de coopération entre ces deux partenaires, M. Gérard César a abordé l'accord de commerce et de développement, qui avait nécessité quatre années de négociations.

Il a rappelé que cet accord, paraphé le 29 janvier 1999 à Davos entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud avait suscité, dès le mois de février, les plus vives réserves de l'Espagne, du Portugal, de la France et de l'Italie, qui contestaient l'étiquetage des vins -les dispositions de l'accord étant trop vagues pour les appellations Porto et Xérès et trop " généreuses " pour l'accès en franchise du vin sud-africain sur les marchés européens-, ainsi que les dispositions relatives au secteur de la pêche maritime et aux fruits en boîte.

M. Gérard César, rapporteur, a ajouté que cet accord de commerce et de coopération, signé le 24 mars 1999, avait été qualifié " d'historique " par les Quinze, s'agissant du premier accord de libre échange conclu par l'Union européenne.

Il a décrit brièvement le contenu de l'accord et considéré que le volet commercial avait été la partie la plus délicate des négociations. Cet accord devait, a-t-il souligné, couvrir, à terme, environ 90 % des échanges commerciaux entre les deux parties.

M. Gérard César, rapporteur, a insisté sur les deux points qui avaient focalisé l'attention des négociateurs. Il a, en premier lieu, abordé la question de la pêche maritime, le Gouvernement de Pretoria redoutant " une invasion " de pêcheurs espagnols dans les zones de pêche sud-africaines. Il a précisé que la Commission s'était engagée à assurer la protection et le développement des activités de pêches locales en Afrique du Sud.

Il a indiqué qu'en mars dernier, les négociateurs avaient entériné le principe selon lequel un accord sur la pêche devait être conclu avant la fin 2000. La question de savoir si cet accord devait être une clause suspensive de l'accord global restait néanmoins posée.

En venant alors au secteur des vins et spiritueux, M. Gérard César, rapporteur, a souligné que la Commission européenne voulait supprimer l'usage des appellations sud-africaines " Porto " et " Sherry ", ces appellations ne s'appliquant, en effet, qu'aux produits portugais et espagnols.

Il a indiqué qu'en vertu du compromis dégagé au début de cette année, l'Afrique du Sud devait supprimer progressivement l'utilisation des dénominations Porto et Sherry dans ses exportations, une nouvelle dénomination, mutuellement approuvée, devant être utilisée à l'issue d'un moratoire.

M. Gérard César, rapporteur, a insisté sur le fait qu'en échange, l'Union européenne avait autorisé la libre entrée de 32 millions de litres de vin ordinaire à droit zéro et que ce compromis devait déboucher sur un accord, au plus tard au mois de septembre 1999, afin que ce dernier entre en vigueur au 1^er janvier 2000.

Par ailleurs, a-t-il ajouté, l'Union européenne s'est engagée à accorder 15 millions d'euros pour appuyer une restructuration du secteur sud-africain des vins et spiritueux et pour aider le secteur de la commercialisation et de la vente au détail.

Rappelant que la Commission s'était prononcée dans un premier temps, pour une compétence communautaire exclusive, M. Gérard César, rapporteur, a précisé que le Sénat avait été saisi le 8 juin 1999 de deux propositions de décision du Conseil et de la Commission concernant la conclusion et la signature de l'accord de libre échange sur la base d'une compétence exclusive de la Communauté (n° E 1264).

Néanmoins, en juillet 1999, la grande partie des Etats-membres ayant souhaité faire prévaloir la solution de " l'accord mixte ", engageant à la fois la Communauté et chacun des Etats-membres, M. Gérard César, rapporteur, a fait état d'une nouvelle proposition communautaire de décision d'application provisoire des dispositions commerciales de l'accord.

Il a ajouté que le président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne avait souhaité déposer lui-même une proposition de résolution sur ce texte.

Après avoir rappelé les critiques émises par la délégation, tant sur la forme que sur le fond, il en est venu à la proposition de règlement du Conseil, déposée au Sénat le 21 septembre 1999.

Abordant le contenu du texte communautaire, M. Gérard César, rapporteur, s'est intéressé notamment à l'article 2, qui porte sur la réduction des droits de douanes pour certains produits visés dans l'annexe de la proposition de règlement, dont le vin pour un quota à droit nul de 32 millions de litres.

M. Gérard César, rapporteur, a souligné qu'il y avait urgence à examiner ce texte puisque la Commission, dans son exposé des motifs, incitait fortement le Conseil à adopter rapidement les mesures proposées, pour permettre leur publication au Journal Officiel avant le 31 octobre 1999.

Il a convenu que les événements récents survenus depuis le dépôt de la proposition de règlement renforçaient le bien-fondé des critiques émises par la délégation à son propos.

Il a informé ses collègues que moins d'un mois après le dépôt du document E 1303 sur le bureau des Assemblées parlementaires, l'accord de libre échange entre l'Europe et l'Afrique du Sud avait été approuvé par le Conseil, un compromis sur les vins et spiritueux ayant été finalisé dans la nuit du 10 au 11 octobre. Il a précisé que ce texte prenait la forme d'une déclaration conjointe sur l'accord spécifique pour les vins et spiritueux, les deux parties étant satisfaites des progrès accomplis sur la protection des indications géographiques, les pratiques oenologiques, l'étiquetage, la certification et le contrôle, les règlements des litiges et les clauses de sauvegarde. Il a souligné que les négociateurs s'engageaient à poursuivre leurs discussions sur les bases formulées précédemment dans le secteur du vin et souhaitaient que le texte de l'accord spécifique sur les vins et spiritueux soit complété le plus rapidement possible, avant fin octobre, afin d'entrer en vigueur le 1^er janvier 2000 au plus tard, en même temps que l'accord général.

M. Gérard César, rapporteur, a rappelé que si la délégation du Sénat se félicitait, sur le fond, de l'aboutissement de cet accord de libre échange, elle s'étonnait, notamment, du silence des négociateurs sur l'accord prévu dans le secteur de la pêche, alors même que cet accord " constituait, à l'origine, un élément indissociable de la négociation de l'accord global ". Il a, en outre, indiqué que la délégation s'interrogeait sur l'opportunité d'ouvrir automatiquement un contingent de 320.000 hectolitres de vins à partir du 1^er janvier 2000, sans avoir pour autant d'assurances, de la part des Sud-Africains, sur le respect du volet relatif aux appellations d'origine.

M. Gérard César, rapporteur, a approuvé sans réserves la proposition de résolution du président Hubert Haënel. Il a souhaité, à cet égard, réaffirmer solennellement que l'accord de libre échange entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud était indissociable des accords sur le pêche et sur les vins et spiritueux.

Ayant souligné que l'ouverture d'un contingent à droit nul de 320.000 hectolitres de vin représentait la quasi-totalité des exportations européennes de vins en Afrique du Sud, il a considéré qu'avant de rendre automatique cette disposition, il aurait été nécessaire de s'assurer du respect par l'Afrique du Sud de ses propres engagements afin d'assurer la protection des indications géographiques, ainsi que des dénominations incluant des noms de pays.

M. Gérard César, rapporteur, a enfin estimé que le versement d'une aide de 15 millions d'euros destinée à la restructuration du secteur viti-vinicole sud-africain et à renforcer le marketing et la distribution des vins et spiritueux sud-africains était quelque peu choquant.

Il a conclu en proposant quelques compléments à la proposition de résolution.

M. Jean Huchon s'étant interrogé sur l'inclusion des fruits dans le cadre de cet accord, M. Gérard César, rapporteur, a rappelé la liste des produits exclus de celui-ci.

La commission a ensuite adopté à l'unanimité la proposition de résolution.

Résolutions européennes - Cycle du millénaire de l'organisation mondiale du commerce - Examen du rapport et des amendements

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Michel Souplet sur la proposition de résolution n° 47 (1999-2000) présentée par MM. Jean Bizet et Marcel Deneux, au nom de la Délégation pour l'Union européenne, sur la proposition de résolution n° 46 (1999-2000) présentée par M. Marcel Deneux et plusieurs de ses collègues, et sur la proposition de résolution n° 55 (1999-2000) présentée par Mme Hélène Luc, MM. Gérard Le Cam, Jack Ralite et plusieurs de leurs collègues, en application de l'article 73 bis du Règlement, sur la communication de la Commission européenne au Conseil et au Parlement européen relative à l'approche de l'Union européenne en vue du cycle du millénaire de l'organisation mondiale du commerce (N° E 1285).

En introduction, M. Michel Souplet, rapporteur, s'est interrogé sur les moyens de faire en sorte que les négociations du cycle du millénaire, qui devraient s'engager lors de la troisième Conférence ministérielle de l'OMC de Seattle, servent au mieux les intérêts de l'Union européenne et favorisent l'équilibre et la loyauté des échanges commerciaux internationaux. Il a indiqué que la Commission européenne avait fourni sa réponse à cette question dans une communication du 8 juillet 1999, où elle dressait les grandes orientations qu'elle proposait en vue des prochaines négociations. Il a relevé que le Conseil avait adopté, sur la base de cette communication, le 25 octobre dernier, une déclaration qui autorisait la Commission à engager des négociations. Il a précisé que le Conseil se réunirait de nouveau en session spéciale à Seattle, du 30 novembre au 3 décembre pendant la durée de la conférence, afin d'apporter une contribution au stade final des négociations, soulignant que le Gouvernement devrait défendre, à cette occasion, les intérêts de la France et prendre position sur la portée, les modalités et le calendrier des futures négociations.

M. Michel Souplet, rapporteur, a ensuite observé qu'eu égard à l'importance majeure de ce sujet pour notre pays, de nombreux sénateurs avaient prêté une attention toute particulière aux préparatifs de la Conférence de Seattle. Il a indiqué qu'ainsi trois propositions de résolution portant sur l'approche de l'Union européenne du cycle de négociations avaient été déposées la semaine dernière :

- la première, issue des travaux du groupe de travail de la commission des affaires économiques sur l'avenir des industries agro-alimentaires, et déposée par MM. Marcel Deneux et Jean Bizet et les membres de la majorité sénatoriale composant le groupe de travail ;

- la seconde, issue des travaux de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, et également présentée par MM. Jean Bizet et Marcel Deneux ;

- la troisième, présentée par Mme Hélène Luc, MM. Gérard Le Cam, Jack Ralite et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Il a fait observer que les deux premières propositions de résolution déposées par les mêmes auteurs étaient complémentaires, la première portant sur l'ensemble des sujets qui seront abordés lors de la Conférence de Seattle à l'exclusion des affaires agricoles, la seconde ne concernant que le volet agricole et agro-alimentaire de ces négociations.

M. Michel Souplet, rapporteur, a alors rappelé les principales préconisations de la Commission européenne dans sa communication.

Après avoir indiqué que la communication de la Commission européenne plaidait pour un champ de négociations aussi large que possible, débouchant sur un accord global, il a souligné que, selon la Commission, seule une négociation portant sur un grand nombre de secteurs était susceptible d'aboutir à une répartition équilibrée des avantages entre tous les membres de l'OMC. La Commission soutient également -a-t-il relevé- le principe d'un " engagement unique ", selon lequel rien ne sera décidé, tant qu'aucun accord n'aura été trouvé sur l'ensemble des questions abordées.

Il a ensuite souligné que la Commission souhaitait renforcer les accords existants dans les secteurs de l'agriculture et des services.

Dans le secteur agricole, il a indiqué que les principaux objectifs de l'Union européenne consistaient en la baisse des subventions à l'exportation et la diminution des soutiens internes à l'agriculture, l'obtention d'un égal droit d'accès aux marchés extérieurs, la préservation de la préférence communautaire et l'adoption d'une attitude offensive vis-à-vis de toutes les pratiques des Etats membres qui subventionnent leur agriculture de manière détournée, tout en s'en prenant aux aides européennes. Soulignant que la Commission voulait promouvoir le modèle agricole européen fondé sur politique agricole commune réformée en mars 1999 au Conseil de Berlin, il a jugé que la reconnaissance du principe de multifonctionnalité de l'agriculture était au coeur des préoccupations européennes en matière agricole.

Il a indiqué qu'en matière de services, la Commission estimait que la Communauté se devait d'adopter une position d'ouverture ambitieuse et d'approfondir l'accord général sur le commerce des services (AGCS), relevant qu'en matière de réduction des droits sur les produits non agricoles, la commission prônait non seulement une réduction des droits et une élimination des pics tarifaires, mais également des avancées en matière de mesures non tarifaires.

M. Michel Souplet, rapporteur, a alors noté que la Commission souhaitait, par ailleurs, que soit abordée la question des pays les moins avancés et des pays en développement, proposant qu'à Seattle, tous les pays développés s'engagent à accorder, au plus tard à la fin du cycle, l'entrée en franchise à la quasi-totalité des produits des pays les moins avancés.

La Commission préconise, a-t-il indiqué, que de nouveaux sujets tels que les investissements internationaux, les règles multilatérales en matière de concurrence, la protection de l'environnement et de la santé des consommateurs, les droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce, l'ouverture de l'accès aux marchés publics, la prise en compte des aspirations des pays en développement et l'introduction des normes fondamentales du travail dans les engagements commerciaux multilatéraux soient abordés.

Il a enfin fait observer que, la déclaration du Conseil des ministres de la Communauté du 26 octobre 1999 ayant repris les principales orientations proposées par la Commission, ces recommandations traduisaient assez fidèlement la position de l'Union sur les sujets évoqués.

Abordant l'examen des propositions de résolution, M. Michel Souplet, rapporteur, a alors indiqué que la proposition de résolution n° 46 sur le volet agricole et agro-alimentaire des négociations rappelait la nécessité de préserver la préférence communautaire, le revenu des agriculteurs et la capacité exportatrice de l'agriculture et du secteur agro-alimentaire.

Il s'est associé au souhait des auteurs de ce texte que soient prises en compte, lors des négociations, la qualité et la diversité des produits agricoles, la sécurité alimentaire et la prise en compte des problèmes environnementaux.

Relevant que la proposition de résolution mentionnait également l'importance, pour l'Union européenne, de faire apparaître au grand jour, lors de ces négociations, les pratiques de certains pays tiers -notamment des Etats-Unis et du groupe de Cairns- qui sont en fait des aides déguisées à l'agriculture, il a ensuite approuvé sans réserves les termes de la proposition de résolution n° 46.

Exposant la proposition de résolution n° 47 de la délégation pour l'Union européenne, M. Michel Souplet, rapporteur, a tout d'abord relevé qu'elle appuyait les positions de l'Union européenne en faveur d'un ordre du jour aussi large que possible, en vue d'un accord global.

Il s'est ensuite félicité de ce que la proposition de résolution engageait le Gouvernement à veiller au respect de l'exception culturelle. Il a néanmoins proposé de compléter ce point en demandant que soit confirmé le principe de neutralité technologique, selon lequel les oeuvres culturelles, quel que soit leur mode de diffusion, y compris électronique, relèvent du régime des services.

Après avoir indiqué que la proposition de résolution préconisait l'élaboration d'un accord multilatéral permettant de fixer un cadre juridique multilatéral aux investissements internationaux, il a proposé de préciser, sur ce point, la nécessité de préserver la faculté des pays hôtes de réglementer l'activité des investisseurs sur leur territoire.

Il a également souligné que la délégation pour l'Union européenne avait, par ailleurs, demandé que " toutes assurances soient données aux pays en voie de développement pour que ces normes ne puissent être invoquées dans un seul but de protectionnisme, mais qu'elles répondent au souci de protéger les droits des travailleurs ", estimant que la proposition de résolution reflétait assez fidèlement l'état d'un débat où il convenait de concilier des exigences contradictoires : d'un côté, faire progresser le respect des droits fondamentaux du travail et lutter contre les formes les plus intolérables de " dumping social ", de l'autre, éviter de se trouver isolé dans un conflit avec les pays en voie de développement pour qui le faible niveau des salaires et de protection sociale constituait un élément essentiel de la compétitivité de leurs produits. Il a, en conséquence, proposé d'approuver cette recommandation, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

Il a également suggéré de compléter la proposition de résolution sur le volet relatif aux services en indiquant que dans ce secteur, dans lequel l'Union européenne et la France disposaient d'avantages comparatifs certains, soit négociée une ouverture des marchés des pays tiers aussi large que celle existant actuellement pour le marché communautaire.

M. Michel Souplet, rapporteur, s'est ensuite associé aux inquiétudes de la délégation pour l'Union européenne devant le manque de précision des objectifs retenus en matière de défense de la propriété intellectuelle, et a souhaité que soit demandé au Gouvernement de soutenir toute initiative permettant d'assurer, sur le plan international, le respect de la propriété intellectuelle, notamment en matière d'appellations d'origine.

Après avoir indiqué que la proposition de résolution n° 47 plaidait également pour un renforcement des liens entre les règles du commerce et la protection de l'environnement et pour le droit à se prévaloir de l'usage du principe de précaution -y compris par des mesures commerciales restrictives- il a estimé que la délégation apportait ainsi son soutien à une position de l'Union européenne qu'il partageait.

Abordant enfin la proposition de résolution n° 55 présentée par Mme Hélène Luc, MM. Gérard Le Cam, et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, M. Michel Souplet, rapporteur, a précisé qu'elle rappelait dans une série de considérants les positions du groupe communiste républicain et citoyen sur les échanges commerciaux internationaux et l'OMC. Il a estimé que d'emblée ces considérants situaient cette proposition de résolution dans une attitude beaucoup plus critique à l'égard de la mondialisation et de l'ouverture d'un nouveau cycle de négociations que ne l'étaient les deux premières propositions de résolution.

Il a fait observer qu'en dépit de cette différence d'approche, une partie des recommandations relatives à l'ordre du jour et aux modalités des négociations rejoignaient celles formulées dans la proposition de résolution n° 47 auxquelles il souscrivait, en particulier celles relatives à l'approbation de l'ouverture d'un cycle complet de négociation et au souhait que les pays en voie de développement et les pays les moins avancés soient en mesure de faire valoir leurs spécificités.

Il a considéré, en revanche, que d'autres recommandations ne semblaient pas pouvoir être retenues comme, par exemple, le souhait que la Commission européenne s'oppose catégoriquement à toute proposition qui aurait pour conséquence d'aggraver les conditions de la concurrence, de poursuivre l'ouverture des marchés, cette demande apparaissant en contradiction même avec l'objectif des négociations.

Il a jugé que certaines recommandations relatives aux conditions de la négociation introduisaient de nouveaux éléments dans le débat et pouvaient utilement compléter la résolution n° 47 sous réserve de quelques modifications, citant la demande d'un bilan de l'accord de Marrakech, le souhait que l'administration américaine obtienne du Congrès un mandat de négociation et l'exigence d'une démocratisation de la procédure de règlement des conflits.

En ce qui concerne les autres aspects des négociations, après avoir noté que sur le volet agricole, de nombreux points rejoignaient également les recommandations de la proposition de résolution n° 46, M. Michel Souplet, rapporteur, a relevé que, dans le domaine culturel, la proposition de résolution n° 55 exigeait le maintien de l'exception culturelle et invitait l'Union européenne à proposer que l'UNESCO soit le cadre de discussion des règles relatives aux secteurs de la culture et de l'audiovisuel.

En conclusion, M. Michel Souplet, rapporteur, a proposé tout d'abord de réunir les trois propositions de résolutions en un seul document. Indiquant qu'il avait, dans cette perspective, organisé selon l'ordre des thèmes abordés par la communication de la Commission les différentes recommandations qu'il proposait de retenir et procédé à des modifications d'ordre rédactionnel afin d'harmoniser des recommandations issues des différents textes, il a proposé de compléter ce dispositif sur deux points :

- la nécessité de poursuivre les négociations relatives au lien entre les règles du commerce international et les droits nationaux de la concurrence, afin de définir un cadre général fondé sur les principes de transparence et de non-discrimination ;

- la nécessité d'obtenir une réduction des obstacles non tarifaires aux échanges internationaux.

Soulignant que le texte qu'il proposait reprenait très largement les propositions de résolution n°s 46, 47 et 55, M. Michel Souplet, rapporteur, a souhaité qu'il constitue le fondement d'un dialogue constructif entre le Gouvernement et le Sénat sur les négociations de l'OMC. Il a estimé, à ce propos, que l'étendue des sujets susceptibles d'être abordés lors de la Conférence de Seattle et des négociations qui en découleraient, leurs inévitables implications sur la législation française et leurs nombreuses conséquences sur l'avenir d'un nombre croissant d'activités économiques, ne permettaient plus de considérer, comme cela avait été trop longtemps le cas, que ces négociations internationales relevaient exclusivement du domaine de l'exécutif.

Il a ensuite fait valoir que les Français aspiraient aujourd'hui à ce que la mondialisation et la recherche de règles susceptibles d'en réguler les effets, fassent l'objet d'un débat approfondi, se félicitant, à ce propos, de la décision de la Conférence des Présidents du Sénat d'organiser un débat en séance publique sur ce sujet le 23 novembre prochain.

Il a enfin souhaité que cette résolution permette d'éclairer la préparation de ce débat et de rappeler au Gouvernement qu'il est nécessaire de renforcer le cadre multilatéral de l'OMC, et de prendre en compte non seulement la dimension commerciale des échanges, mais également leurs dimensions culturelle, sociale et environnementale.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements.

M. Michel Souplet, rapporteur, a tout d'abord souligné que parmi les cinq amendements déposés par M. Jacques Bellanger, Mme Yolande Boyer, M. Jean-Marc Pastor et les membres du groupe socialiste et apparentés, quatre lui semblaient être satisfaits par la rédaction qu'il proposait.

Après que M. Jacques Bellanger eu présenté l'amendement n° 1 tendant à renforcer les règles multilatérales relatives au dispositif de règlement des différends, M. Michel Souplet, rapporteur, a fait valoir que cette préoccupation avait été prise en compte puisqu'il était indiqué que le Sénat souhaitait que soient poursuivies les négociations sur la réforme de la procédure de règlement des différends afin de les rendre plus transparentes et plus impartiales.

Il a ensuite estimé que l'amendement n° 2 tendant à souligner le partenariat entre l'Union européenne et les pays parties prenantes à la Convention de Lomé et la volonté de l'Union européenne d'aider ces pays, grâce à une assistance technique, à promouvoir leurs intérêts dans les négociations du cycle du millénaire, pourrait desservir l'objectif qu'il visait, en soulignant la situation particulière des pays ACP au sein de l'OMC.

Evoquant l'amendement n° 3, M. Jacques Bellanger a convenu qu'il était à peu près satisfait par la proposition de résolution du rapporteur.

M. Jacques Bellanger ayant fait valoir que l'amendement n° 4 visait à mieux mettre en valeur l'objectif français et européen de parvenir à l'établissement de normes sociales fondamentales, M. Michel Souplet, rapporteur, a proposé de souligner, dans la proposition de résolution, la nécessité de déterminer, en matière de commerce international, des normes sociales minimales.

M. Jacques Bellanger a ensuite indiqué que l'amendement n° 5 tendait à mieux mettre en valeur la protection des consommateurs. A l'issue d'un large débat où sont intervenus MM. Jean Bizet, Marcel Deneux, Hilaire Flandre, Jean-Paul Emorine, François Gerbaud et Gérard Le Cam, M. Michel Souplet, rapporteur, a proposé de reprendre cet amendement et d'insérer dans l'alinéa relatif au principe de précaution la prise en compte de la protection des consommateurs.

M. Gérard Le Cam, tout en constatant que le dispositif proposé par le rapporteur intégrait de nombreuses préoccupations du groupe communiste républicain et citoyen, a regretté l'absence de la mention de la taxe Tobin dans la proposition de résolution. Il a estimé que la mondialisation devait être régulée, afin d'être au service des hommes, et que les acteurs de la société civile devraient être associés à ces futures négociations.

M. Jacques Bellanger a fait observer que l'opinion publique avait une image défavorable de l'OMC, souvent identifiée à la mondialisation, alors même que cette institution avait pour objet d'en réguler les effets. Il a souligné, à ce propos, que les Etats-Unis étaient, à l'origine, réservés sur la transformation du GATT en OMC. Il a ensuite fait état des enjeux de la Conférence ministérielle de Seattle.

M. Philippe François a estimé que la procédure de " fast track " ne serait pas accordée au président américain avant janvier 2000.

M. Jean Bizet est ensuite intervenu sur l'organisation des règlements, estimant que celle-ci était globalement équilibrée. Il a ensuite précisé les modalités de mise en oeuvre du principe de précaution.

La commission a enfin adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution proposée par son rapporteur.

PJLF pour 2000 - Industries agro-alimentaires - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2000 de M. Bernard Dussaut sur les industries agro-alimentaires.

A titre liminaire, M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis, a rappelé qu'un groupe de travail consacré au secteur agro-alimentaire -dont il avait été l'un des deux rapporteurs- avait été créé au sein de la commission le 5 mai dernier et avait remis, il y a quelques jours, ses conclusions. Il a souligné, à cet égard, que certaines d'entre elles, d'ordre budgétaire, trouveraient leur traduction concrète dans les propositions du rapporteur pour avis lors de l'examen des crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche consacrés aux industries agro-alimentaires.

Il a indiqué que le chiffre d'affaires de cette industrie s'était élevé en 1998 à 803 milliards de francs, soit une augmentation de 1,3 % par rapport à 1997. Néanmoins, a-t-il souligné, après les résultats très favorables obtenus en 1997, la situation de l'industrie agro-alimentaire apparaît globalement moins bonne en 1998, notamment en fin d'année.

Il a mentionné que la faiblesse de la croissance de la production était intervenue dans un contexte d'augmentation relative en volume de la demande interne, puisque celle-ci avait crû en volume de 1,5 %.

Il a constaté que c'était en fait la forte réduction des débouchés extérieurs qui caractérisait l'année 1998, l'environnement international étant à l'origine d'un recul de 11,6 % -soit 7,8 milliards de francs- de l'excédent du commerce extérieur agro-alimentaire de la France.

M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis, a ensuite fait état d'une augmentation de 1,4 % du nombre d'emplois salariés pour le secteur agro-alimentaire en 1998.

Il a souligné que dans le domaine international, l'ouverture des négociations du " cycle du millénaire " à Seattle méritait la plus grande attention, la libéralisation des échanges ne devant pas conduire à s'affranchir des considérations d'ordre environnemental, social et sanitaire qui perturbent fortement le commerce international.

M. Bernard Dussaut a insisté pour que ces négociations assurent la sauvegarde du modèle européen dans le domaine tant agricole qu'alimentaire.

Il a observé que si, sur le plan communautaire, la mise en place de la réforme de la politique agricole commune (PAC), et notamment la baisse des prix des céréales, avait reçu un accueil favorable du secteur agro-alimentaire, l'évolution des projets européens, par exemple en matière de restitutions à l'exportation, appelait une grande vigilance de la part des professionnels concernés.

Il a précisé, enfin, que le défi majeur lancé aux industries agro-alimentaires résidait en la qualité et la sécurité alimentaires. Il a indiqué que les leçons de la crise du poulet à la dioxine devaient être tirées au plus vite, non seulement par les professionnels de la filière, mais aussi par les pouvoirs publics, tant en matière de traçabilité que dans la mise en oeuvre du principe de précaution.

M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis, a constaté que les crédits d'investissements spécifiquement consacrés aux industries agro-alimentaires -les crédits de politique industrielle- étaient stables, les crédits de paiement s'élevant à 154,80 millions de francs (23,6 millions d'euros) ; les autorisations de programmes avec 150,48 millions de francs (22,94 millions d'euros) sont, elles aussi, stables, a-t-il ajouté.

Il a ensuite précisé que les autorisations de programme de l'article 10 du chapitre 61-61 (part nationale de la POA) et de l'article 20 du même chapitre (part régionale de la POA) étaient reconduites, à l'instar des crédits de paiement, qui s'élèvent à 44,4 millions de francs (6,77 millions d'euros) à l'article 10 et à 61,3 millions de francs (9,34 millions d'euros) à l'article 20.

Il a néanmoins regretté que les crédits affectés aux actions de promotion baissent de 5 millions de francs (0,76 million d'euros).

Le rapporteur pour avis a ensuite détaillé les autres dotations du ministère qui concernent également l'agro-alimentaire, telles que celles qui financent les actions de développement de la qualité et de la sécurité des produits et de promotion. Il a, à cet égard, rappelé que les crédits destinés à la sécurité et à la qualité des aliments augmentaient de 19,02 millions de francs (2,9 millions d'euros ), ceux affectés à la promotion de la qualité étant stables.

Il s'est interrogé sur l'opportunité de la baisse de 9 % des crédits de recherche appliquée au secteur agro-alimentaire, alors que la recherche dans les IAA était déjà très inférieure à celle des autres branches industrielles.

Il a ensuite fait état des crédits d'autres ministères qui bénéficient également au secteur agro-alimentaire, comme ceux du ministère de la recherche, et pour partie, ceux du ministère de l'aménagement du territoire.

Il a conclu en proposant à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits des industries agro-alimentaires inscrits au budget du ministère de l'agriculture et de la pêche pour 2000.

M. Hilaire Flandre s'est déclaré surpris par la proposition du rapporteur, compte tenu de son constat d'une baisse de certains crédits. Il s'est prononcé contre l'adoption des crédits consacrés aux industries agro-alimentaires.

M. Bernard Dussaut a fait valoir que ce budget était globalement satisfaisant, la baisse affectant uniquement la Société pour la promotion et l'exportation des produits agro-alimentaires (SOPEXA) et la recherche sur l'agro-alimentaire.

M. Jean Bizet, après avoir souligné la qualité des travaux du rapporteur, a regretté la baisse des crédits relatifs à la recherche publique dans l'agro-alimentaire, rappelant les travaux du groupe de travail sur le secteur agro-alimentaire. Il a souhaité que le groupe RPR se prononce contre l'adoption des crédits figurant dans le projet de loi de finances pour 2000.

M. Michel Souplet a déclaré que ce budget n'était pas satisfaisant et qu'il voterait contre.

M. Bernard Dussaut s'est étonné de la proposition de la majorité sénatoriale, le budget pour 2000 étant globalement meilleur que celui de l'année précédente, qui avait reçu un accueil favorable de la commission.

Ne suivant pas la proposition de son rapporteur pour avis, la commission a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits du projet de loi de finances pour 2000 consacrés au secteur agro-alimentaire.

PJLF pour 2000 - Aviation civile et transports aériens - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2000 de M. Jean-François Le Grand sur l'aviation civile et les transports aériens.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a rappelé que les crédits demandés au titre de l'aviation civile et du transport aérien se répartissaient entre trois instruments budgétaires : le budget annexe de l'aviation civile, des crédits figurant au budget du ministère de l'équipement, et un fonds de concours.

Il a précisé que le budget annexe de l'aviation civile (BAAC), qui s'élèverait à 8.717,7 millions de francs en 2000, était stable, mais que son périmètre avait en réalité fortement varié du fait d'une réforme opérée l'an passé, qui avait consisté à transférer à un fonds de concours les dépenses de sécurité et de sûreté aéroportuaires. Il a indiqué que le budget annexe était financé par des redevances ainsi que par une partie de la taxe d'aviation civile, acquittées par les compagnies, et par une subvention de 210 millions de francs du budget général de l'Etat. Le rapporteur a affirmé que le BAAC servait notamment à financer les dépenses des bases aériennes et de la navigation aérienne, les rémunérations et primes des personnels de la navigation aérienne représentant d'ailleurs un poste de dépense très évolutif, du fait d'un accord salarial signé en 1997.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a fait observer que le budget du ministère de l'équipement comportait, quant à lui, des crédits de soutien à la construction aéronautique particulièrement stratégiques, notamment pour les grands programmes de recherche en motorisation, appareils (tels le gros porteur A3XX) ou équipements de bord : 750 millions de francs de crédits de soutien à la recherche et 996 millions de francs d'avances remboursables y seraient consacrés en 2000, a-t-il précisé. Il a signalé, pour la première fois, une dotation de 5 millions de francs destinée au financement de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) prévue par la loi du 12 juillet 1999.

Quant au troisième instrument budgétaire, à savoir un fonds de concours, le FIATA (fonds d'intervention fonds de péréquation des transports aériens), il est alimenté -a indiqué le rapporteur pour avis- par l'autre partie de la taxe d'aviation civile et comprend en réalité deux types de dépenses bien distinctes :

- pour 51 millions de francs en 1999, le soutien des dessertes aériennes d'aménagement du territoire, mission antérieurement dévolue au FPTA, ce qui permet de subventionner une vingtaine de lignes qui ne seraient pas rentables autrement. Il s'est, à cet égard, félicité du récent assouplissement des critères d'éligibilité, à la suite du rapport confié à M. Henri Martre ;

- pour 97 millions de francs, les dépenses de sécurité et de sûreté nécessaires au fonctionnement des aérodromes, tout en assurant, comme la commission y avait particulièrement veillé l'an dernier, une péréquation entre les aérodromes, au bénéfice des plus petits d'entre eux.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a relevé la particularité du transport aérien -régulièrement remise en cause par le Conseil d'Etat- consistant à faire payer, par redevances ou taxes affectées, aux usagers -c'est-à-dire aux compagnies, mais in fine aux passagers- des dépenses aussi régaliennes que la lutte anti-terroriste ou la lutte contre le feu sur les aéroports. Il a estimé qu'il s'agissait d'un problème de fond et relevé qu'il donnait toujours lieu à contestation, puisque la loi de validation des redevances aériennes, adoptée par le Sénat " du bout des lèvres " en 1999, semblait au Conseil d'Etat incompatible avec le droit à un procès équitable posé par la convention européenne des droits de l'homme, et ne serait donc sans doute pas appliquée par le juge administratif, exposant ainsi l'administration et les aéroports à rembourser aux compagnies les sommes indûment perçues.

Compte tenu de ces difficultés, le rapporteur pour avis s'est interrogé sur la nécessité d'envisager une autre organisation, tant budgétaire qu'administrative, pour l'exercice des missions de l'Etat en matière de transport aérien. Relevant qu'il pourrait s'agir, en matière budgétaire, de revenir à l'ancien budget annexe de la navigation aérienne, il a également envisagé, du point de vue administratif, de séparer les fonctions, actuellement exercées par une seule direction générale, de régulation de celles de la navigation aérienne.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a indiqué que la place aéroportuaire de Paris avait accueilli 63,5 millions de passagers en 1998, 24,9 millions à Orly et 38,6 millions à Roissy. Il a noté que les experts attendaient une croissance de 8,3 % de ce chiffre en 1999, et de 5 % environ en 2000.

Pour le fret, activité la plus porteuse, en particulier s'agissant du fret express, il a relevé que Paris était à la troisième place en Europe et à la huitième place mondiale, Roissy concentrant 80 % de cette activité. Il a indiqué que FedEx avait récemment inauguré son deuxième " Hub " européen sur cet aéroport et suggéré que la commission visite cette nouvelle installation.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a observé que les aéroports de province avaient eux aussi bénéficié d'une activité en hausse, grâce principalement à l'organisation de certaines compagnies autour de plates-formes régionales, Clermont-Ferrand et Saint-Etienne ayant, par exemple, des taux de croissance de leur trafic -certes relativement faible au départ- de respectivement 22 % et 90 % en 1998.

En matière de politique aéroportuaire, le rapporteur a formulé quatre remarques :

- il a souhaité la mise en place rapide de l'ACNUSA, prévue par la loi d'ici au 1^er janvier 2000, et indiqué qu'il interrogeait le Gouvernement sur ce point ;

- s'agissant de l'aéroport d'Orly, il a estimé que la limite, posée en 1994, des 250.000 mouvements annuels était désormais obsolète et freinait le développement de la plate-forme. Il a jugé que l'imposition d'un niveau de bruit global, comme à Roissy, était l'indicateur le plus pertinent et le moins pénalisant ;

- il a rappelé que la suppression des ventes hors taxes intracommunautaires était entrée en vigueur au 1er juillet dernier, ce qui représentait 240 millions de francs de perte annuelle de chiffre d'affaires pour le seul Aéroport de Paris, soit l'équivalent de son résultat net ;

- il a considéré que les plates-formes aéroportuaires parisiennes pourraient être saturées d'ici 10 à 15 ans, délai qu'il a jugé extrêmement bref, compte tenu du temps nécessaire à la construction de nouvelles infrastructures. Il a souhaité connaître les intentions du Gouvernement quant à la construction éventuelle d'un troisième aéroport en région parisienne.

Insistant sur l'aggravation récente des retards sur les grandes plates-formes européennes, en particulier parisiennes, M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a cité l'exemple, paru dans la presse, d'une grande compagnie européenne disposant d'une flotte de 270 appareils, ayant passé l'an dernier 11.200 heures de vol en attente d'atterrissage, brûlant ainsi 26.200 tonnes de kérosène, soit le double des économies annuelles de consommation de carburant de cette compagnie, ce qui avait conduit à l'émission de 12.600 tonnes de dioxyde de carbone.

Estimant que, parmi les 70 causes de retard identifiées, le contrôle aérien comptait pour une large part, il a souhaité un meilleur partage du ciel français entre activités civiles et militaires et prôné un renforcement de l'harmonisation européenne des outils et des structures de navigation aérienne.

En ce qui concerne le transport aérien et la construction aéronautique, M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a rappelé la situation de marginalisation qui caractérisait notre pays fin 1998, Air France étant la seule grande compagnie à ne pas participer à une des alliances stratégiques qui captent désormais les deux tiers du trafic mondial et Aérospatiale se trouvant exclue de la réorganisation européenne de l'aéronautique.

Il s'est donc félicité de ce que l'avenir soit désormais éclairci sur ces deux points, même si des interrogations persistent. Il a observé, que dans les deux cas, la privatisation -plus ou moins aboutie- des deux sociétés nationales avait précédé le déblocage de la situation.

Pour Air France, M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a estimé que l'alliance stratégique exclusive conclue avec Delta Airlines en juin dernier était une très bonne nouvelle, même si les partenaires peinaient à trouver des alliés européens et asiatiques leur permettant de rivaliser réellement avec les alliances concurrentes telles que " Star alliance " ou " Oneworld ". Souhaitant que notre pays ne paie pas trop cher son " retard à l'allumage ", il a indiqué que Air France estimait d'ores et déjà pouvoir tirer de cet accord 700 millions de francs de chiffre d'affaires supplémentaires et 300 millions de francs de réduction de coûts.

Pour Aérospatiale, le rapporteur pour avis a rappelé les étapes d'un processus réalisé en deux temps : d'abord une restructuration " franco-française " autour d'une fusion avec Matra Hautes Technologies, permettant la privatisation du groupe, ensuite une fusion annoncée avec l'allemand DASA, pour constituer à parité l'EADS (European Aeronautic Defense and Space Company). Il a toutefois jugé que plusieurs questions restaient posées, évoquant celle de la participation de l'Etat français au nouvel ensemble, qui soulevait des interrogations chez nos partenaires industriels.

M. Francis Grignon a souligné l'impact environnemental des attentes en approche. Il a demandé si le rapprochement entre Aérospatiale-Matra et Dasa faciliterait le lancement par Airbus du gros porteur A3XX et souhaité connaître le lieu d'assemblage finalement retenu pour cet appareil.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a répondu que le lieu d'assemblage de l'A3XX n'était pas encore choisi. Il a convenu que le rapprochement franco-allemand accélérerait sans aucun doute la transformation d'Airbus- pour l'instant groupement d'intérêt économique- en société de plein exercice, et lèverait ainsi les principaux obstacles au lancement de l'A3XX, ce dont il s'est réjoui.

Il a estimé que l'éventuelle imposition d'un temps d'attente au décollage ne permettrait pas de garantir la réduction des délais d'approche à l'arrivée et considéré que l'accumulation des retards dans le transport aérien nuisait à la crédibilité des horaires des compagnies.

M. Philippe François, président, a relevé qu'on affirmait parfois que, pour certains appareils, un vol Paris-New York consommait autant d'oxygène que n'en produisait en un an la forêt de Fontainebleau.

M. Alain Gérard s'est interrogé sur les causes -aériennes ou terrestres- de la saturation des aéroports parisiens et sur l'avenir de l'aéroport de Notre-Dame des Landes, situé dans le triangle Nantes-Angers-Rennes.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a répondu que le nombre de pistes d'atterrissage et de décollage, autant que le partage de l'espace aérien entre activités civiles et militaires, étaient deux paramètres essentiels pour la décongestion du trafic. Rappelant que sur l'aéroport d'Heathrow, 76 mouvements avaient lieu chaque heure, il a jugé que les plates-formes parisiennes disposaient encore d'une certaine marge de manoeuvre pour faire face à l'augmentation du trafic, la saturation des infrastructures ne devant se réaliser que d'ici 10 à 15 ans.

S'agissant de l'aéroport de Notre-Dame des Landes, il a énuméré ses atouts, parmi lesquels une position occidentale en faisant l'un des premiers points d'accès européens pour les traversées transatlantiques, et une situation foncière maîtrisée par les conseils régionaux de Bretagne et des Pays de Loire. Rappelant que certaines estimations portaient sur un volume de trafic annuel équivalant à 4 millions de passagers, il a toutefois jugé peu envisageable le développement des activités de fret express sur une plate-forme aussi éloignée de la métropole parisienne.

Le rapporteur pour avis a préconisé une amélioration de l'accessibilité des plates-formes, évoquant l'exemple américain de routes affectées exclusivement à la desserte aéroportuaire.

M. Michel Bécot s'est inquiété de la réalité du handicap que constitue la participation de l'Etat français pour le rapprochement Dasa-Aérospatiale-Matra.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a insisté sur la difficulté de compréhension de notre partenaire allemand, mais aussi de son actionnaire américain Daimler-Chrysler, quant au rôle qu'entend jouer l'Etat français dans le futur groupe industriel.

Mme Odette Terrade a déclaré partager les préoccupations du rapporteur pour avis s'agissant de la congestion croissante du trafic aérien. Elle a jugé que les 20 mesures pour le développement d'Orly, annoncées par le ministre lors d'une récente table-ronde, tardaient à se concrétiser et a considéré qu'une attention particulière devait être portée à leur rapide mise en oeuvre.

Sur proposition du rapporteur pour avis, la commission a ensuite réservé son vote sur les crédits du transport aérien et de l'aviation civile dans le projet de loi de finances pour 2000, jusqu'à l'audition du ministre chargé de l'aviation civile par la commission.

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